ИТОГИ КАНАДСКОЙ ПРОГРАММЫ
ТЕХНИЧЕСКОГО СОТРУДНИЧЕСТВА С РОССИЕЙ
Е.В. Исраелян, ведущий научный
сотрудник Института США и Канады РАН
e-mail:
Аннотация.В статье проанализированы особенности, успехи и сложности реализации 18-летней канадской Программы технического сотрудничества с Россией (ПТСР). Оказание помощи России в переходе к рыночной экономике и содействие в демократическом развитии дали ощутимые результаты, в то время как выполнение задачи упрочения российско-канадских торговых и инвестиционных связей оказалось значительно менее успешным. В целом, ПТСР была важным и нужным для обеих сторон каналом развития двусторонних связей.
Ключевые слова: российско-канадские отношения, международная помощь, Канадское агентство международного развития (КАМР).
Canadian Technical Cooperation Program: Results of Work in Russia
Evgenia V. Issraelyan
Leading Researcher,
The Institute of USA and Canada Studies
of Russian Academy of Sciences
e-mail:
Annotation. The article sums up 18 years of Canadian Technical Cooperation Program in Russia, with a focus on its specifics, achievements and lessons learned. Assisting Russia in the transition to market-based economy and encouraging its democratic development gave visible results, while the task to facilitate Canadian trade and investment links with the region was not so successful. Overall, the program was an effective channel for building Canada-Russia relations.
Keywords: Russia-Canada relations, international assistance, Canadian International Development Agency.
В марте 2010 г. закончилась канадская Программа технического сотрудничества с Россией (ПТСР), действовавшая в течение 18 лет. Выступая на итоговой конференции, руководитель программы К. Иорданов подчеркнул, что ее завершение ни в коей мере не должно восприниматься как конец российско-канадского сотрудничества. Напротив, это начало нового этапа, в ходе которого через другие каналы взаимодействия будут развиваться достигнутые результаты и укрепляться установленные контакты[1].
Программа стартовала в 1991 г. в рамках Министерства иностранных дел и международной торговли Канады, однако уже в 1995 г. была передана Канадскому агентству международного развития (КАМР) - главной государственной структуре, предоставляющей помощь Канады другим странам: Агентству принадлежит около 80% всего бюджета, выделяемого правительством на оказание помощи. Остальные средства распределяются между Министерством иностранных дел и международной торговли, Министерством финансов, Министерством по делам индейцев и развития Севера и некоторыми другими федеральными министерствами и ведомствами. Передача российской Программы Канадскому агентству была вполне логичной, учитывая его многолетний опыт оказания донорской помощи.
За время действия программы в ее рамках был реализован широкий круг проектов, как масштабных, так и небольших, локальных, на общую сумму около 300 млн. долл.[2] Помощь предоставлялась как на двусторонней основе, так и через международные или региональные структуры. Агентство оказывало также гуманитарную помощь в виде поставок лекарственных препаратов и медицинского оборудования населению Чечни, Ингушетии и российского Севера. Руководство программой осуществлялось небольшой группой канадских и российских представителей КАМР при Посольстве Канады в РФ.
Цели, задачи, результаты
Программа была официально объявлена в ходе встречи 'большой семерки' в Лондоне в 1991 г. и первоначально охватывала все республики Советского Союза. В 1992 г. ее бюджет составил 100 млн. кан. долл. (далее - долл.) на три года, причем около 2/3 суммы было выделено России. В 1993 г. финансирование только российского компонента было увеличено до 150 млн. долл. на пять лет[3]. В дальнейшем средний ежегодный бюджет ПТСР составлял около 20 млн. долл.
Проводя программу, Оттава руководствовалась, во-первых, национальными интересами Канады, ее стремлением укрепить международную безопасность, которая во многом зависит от внутриполитической ситуации и внешнеполитического курса России. Принципиальное значение имело официальное признание Оттавой того факта, что ядерная угроза со стороны России после окончания 'холодной войны' больше не существует. Это открыло новые возможности для взаимодействия двух стран, а укрепление стабильности и развитие демократических традиций стали важными побудительными мотивами для оказания Канадой помощи России.
Во-вторых, существенную роль сыграли и соображения торгово-экономического характера. Объем торговли межу двумя странами, который всегда был невысоким, еще больше сократился: доля России в канадском товарообороте упала с 1-1,4% в первой половине 1980?х гг. до 0,1-0,2% в 1993-1998 гг.[4] Между тем Россия представляла собой весьма перспективный рынок для канадских товаров, услуг и инвестиций благодаря редкому сходству географических и природно-климатических ресурсов обеих стран. Переход России к рыночной экономике повысил интерес канадского бизнеса к нашей стране, однако отсутствие инфраструктуры и надежных гарантий для капиталовложений, несовершенство законодательства, бюрократизм, взяточничество сдерживали развитие канадского предпринимательства в России. Устранение этих барьеров стало одной из задач ПТСР.
В-третьих, наряду с двусторонним диалогом, российский вектор открывал для Канады широкие возможности для международного сотрудничества. Поддержка Канадой проектов других иностранных и международных доноров, начавших активно действовать в России в 1990?е гг., позволяла ей подтвердить свою репутацию постоянной участницы многосторонних действий. К тому же Оттава стремилась также увеличить долю канадских фирм в заказах международных финансовых институтов, которые выполнялись для России. Например, Канадским агентством международного развития были созданы фонды сотрудничества во Всемирном банке и Европейском банке реконструкции и развития для привлечения канадских консультантов к работе над подготовкой и оценкой проектов (в области добычи золота, при выборе систем навигационного оборудования для российского Дальнего Востока, и др.). Особого упоминания заслуживает участие Канады в публикациях нескольких докладов ООН о развитии человеческого потенциала, содержащих данные о России.
Канадская помощь России предоставлялась и через региональные программы. Программа возрождения экономики Восточной Европы помогала канадским фирмам формировать долгосрочные деловые отношения с компаниями этого региона. Создание совместных предприятий стимулировалось как путем финансирования их первоначальной деятельности, так и путем обучения персонала. Весьма впечатляющих результатов добилась другая региональная программа - Канадская служба технического содействия (Canadian Executive Service Organization - CESO), реализовавшая в России 820 проектов. Она основывалась на волонтерских принципах: представители деловых кругов Канады и специалисты, вышедшие на пенсию, на добровольных началах консультировали российские фирмы или организации. Наиболее известным достижением CESO было создание сети российских магазинов 'Перекресток' с использованием опыта и технологий канадских супермаркетов. Еще один пример - региональный проект 'Партнерство завтрашнего дня' (Partnership for Tomorrow), финансировавший краткосрочные академические и профессиональные обмены между странами. Показательно, что 75% его участников отмечали устойчивость сложившихся партнерств и значение полученных знаний для дальнейшей работы.
Имеющиеся в нашем распоряжении официальные документы КАМР можно условно разделить на две группы: программные стратегии для России 1996, 2000 и 2002 гг., носившие рамочный характер, и материалы, посвященные разработке планов завершения работы КАМР в нашей стране. Первоначально цели программы были сформулированы следующим образом: помощь России при переходе к рыночной экономике, содействие в развитии демократии и расширение канадских торговых и инвестиционных связей.
При сравнении документов становятся очевидными различия в определении целевых установок программы. Так, в стратегии 2002 г. к обозначенным выше целям была добавлена еще одна - вносить вклад в международные усилия по снижению угроз глобальной и канадской безопасности. Включение данного положения стало, по всей вероятности, результатом террористических актов 11 сентября 2001 г., вызвавших пересмотр основных внешнеполитических концепций и принципов сотрудничества. Более важным и, к сожалению, разочаровывающим, представляется другое наблюдение: с 2005 г. из перечня целевых установок было исключено содействие расширению канадских торговых и инвестиционных связей[5] - сфера, в которой успехи оказались значительно более скромными, чем, по-видимому, ожидало руководство КАМР (подробнее об этом см. далее). Вносимые коррективы отражали стремление Оттавы адаптировать ПТСР к реалиям международной и российской действительности.
Решая первую из поставленных задач, канадцы финансировали проекты, направленные на создание условий для формирования в России рыночных отношений. Сюда можно отнести: содействие в разработке нормативных актов и процедур, регулирующих переход к рынку, в составлении перспективных планов отраслевого развития, в образовании сети финансовых и консультационных услуг, необходимых для успешной деловой активности. Кроме того, оказывалась поддержка внедрению принципов корпоративного управления, помощь в перестройке предприятий с учетом новых рыночных реалий, обучение и повышение квалификации управленческих кадров. В этот круг задач были включены и налаживание социальной инфраструктуры, отвечавшей интересам рыночной экономики, повышение эффективности медицинского обслуживания, социального обеспечения, улучшение работы служб занятости. Примером успешного проекта в данной области была разработка и внедрение методов корпоративного управления для обучения руководителей предприятий, управленцев и представителей частного бизнеса. Проект был реализован совместными усилиями Государственного университета Высшая школа экономики (Москва) и Йоркского университета (Торонто). В феврале 2002 г. был открыт первый в России ресурсный центр корпоративного управления. КАМР активно сотрудничал с Международной финансовой корпорацией в реализации проекта по развитию малого бизнеса в восточных районах Магадана, организуя тренинги и обучающие семинары для этой целевой группы, в первую очередь для представителей коренных народов Дальнего Востока. Канадцам также принадлежит заслуга в создании в 1995 г. первого в России кредитного союза в Волгограде, затем модель была использована еще в двадцати российских регионах. Благодаря сотрудничеству с Обществом международного развития Дежардэн и канадскому финансированию кредитные союзы стали элементом российского социально-экономического ландшафта.
Достижение второй цели - содействия становлению российской демократии - предполагало поддержку развития основных демократических институтов (законодательных органов, государственных структур, избирательных комиссий, судов), участие в построении гражданского общества в России и содействие в реформировании системы государственного управления.
К наиболее удачным проектам по демократическому развитию канадцы относят, в частности, программу президентских стипендиатов, по которой несколько сотен молодых управленцев (как из госструктур, так и из сферы бизнеса) прошли стажировку в Канаде, получив из первых рук знания и навыки в области менеджмента. В результате другого успешного проекта, выполненного Ассоциацией университетов и колледжей Канады и Институтом переходной экономики России, были выработаны рекомендации правительству по вопросам федерализма, прежде всего по финансовым аспектам отношений между центром и регионами, разделению полномочий в экономической сфере, проблемам, стоящим перед российским Севером. Примером плодотворного российско-канадского сотрудничества был также проект 'Содействие реформированию государственного управления в Российской Федерации' (Public Administration Reform Program), выполненный совместно КАМР и администрацией Президента РФ. Опыт Канады в данной области был использован в учебных курсах повышения квалификации госслужащих, в нормативных и законодательных актах по совершенствованию системы государственной службы, в частности по внедрению этических стандартов и обеспечению прозрачности и открытости принятия решений. Итоги деятельности были высоко оценены российской стороной: в январе 2010 г. Президент Д.А. Медведев объявил благодарность ее участникам. Канадская экспертиза и практика ее применения оказались полезными для России и в области судебной реформы. Работа велась во всех трех высших органах судебной власти - Верховном, Конституционном и Арбитражном судах - и была направлена на повышение эффективности их работы. Особенно заметными были достижения в развитии ювенальной юстиции: канадские модели, скорректированные с учетом российского контекста, доказали свою практическую значимость и применяются в Брянске, Чувашии, Московской и Ростовской областях, Юго-Западном административном округе Москвы и Ставрополе[6].
Для решения третьей задачи - упрочения канадских торговых и инвестиционных связей - также предусматривалось финансирование трех типов проектов. К первому типу относилось создание благоприятных условий для формирования в России рыночных отношений (в этом первая и третья задачи программы пересекались). Второй тип заявок, подлежавших финансированию, должен был поступать от фирм, чьи услуги -консультационные, рекомендательные, по проведению тренингов - могли быть непосредственно использованы в интересах реформ. Наконец, третий тип проектов был привлекательным для получения в будущем бюджетных средств от международных финансовых институтов на продолжение деятельности. Высокую оценку руководства КАМР получил проект, выполненный канадской компанией G.A.S. International Inc. (Британская Колумбия). Она проводила обучение по технологическим и административным вопросам для муниципального учреждения 'Волгоградгоргаз'. В результате проекта учреждение было преобразовано в успешно работающую на российском рынке частную компанию по поставкам газа предприятиям и населению.
В документах КАМР выделены два уровня проектной деятельности: государство и люди (State and People). Это широкие понятия, указывающие на характер финансируемой деятельности. Приоритетными для уровня 'люди' были сферы здравоохранения и социальной защиты. Канадцы осуществили множество проектов по вопросам общественного здоровья, профилактики заболеваний и борьбы с ВИЧ/СПИД, интеграции инвалидов, развитию сестринского дела. Значительное внимание было уделено образованию устойчивых местных сообществ, способных оказывать социальную поддержку населению, формированию в их рамках добровольных групп помощи нуждающимся. Для работы с российскими некоммерческими организациями в России в дополнение к действующему с 1992 г. Канадскому фонду были образованы еще два Фонда - поддержки российских женщин (позднее был переименован в Фонд гендерного равенства) и Канадский фонд 'Гражданское общество'. Фонды охватывали большой диапазон общественно-значимых инициатив направленных на расширение партнерских отношений внутри гражданского общества, между некоммерческими организациями и государством, а также с частным сектором.
С начала XXI в. главный акцент в работе Программы смещается с уровня 'государство' на взаимодействие с людьми. Отчасти это общая тенденция в работе иностранных доноров, столкнувшихся с бюрократическими сложностями и закрытостью российского госаппарата. Другой фактор носил внутриполитический характер. В 2001 г. в Канаде был заключен общественный договор между правительством и добровольческим (некоммерческим. - Е.И.) сектором. Этот позитивный опыт заслуживал, по мнению руководства ПТСР, распространения и 'тиражирования' в других странах.
Особенности программы
Как же выглядела Канада на фоне других иностранных доноров, работавших в России? В 2000 г., на который приходился пик донорских вливаний в Россию, Канада входила в десятку основных государств, содействовавших проведению российских реформ. В то же время, ее вклад не следует преувеличивать: по объему предоставляемой нашей стране помощи Канада значительно отставала от других промышленно развитых государств, работавших в России. Так, в 1998 г. затраты Канады на финансирование российских проектов составили 14,1 млн. амер. долл. (ср.: США - 458,4 млн. амер. долл., Германии - 82,3 млн., Франции - 82,1 млн., Великобритании - 54,8 млн. амер. долл.)[7]. То же соотношение в размерах донорской помощи сохранялось и в последующие годы. Пик канадского финансирования пришелся на 2000-2001 гг.и составил 25,6 млн. кан. долл. Для сравнения воспользуемся более свежими данными: общий объем средств, выделенных на помощь России Агентством США по международному развитию за последние 15 лет составил 2,6 млрд. долл. США, Министерством международного развития Великобритании - 373 млн. евро, а российский бюджет КАМР - 300 млн. кан. долл.[8]
Приведенные сведения отражают общую стратегическую линию канадского руководства: предпочтение отдавалось предоставлению ноу-хау, передаче опыта, разработок, методик и апробированных в Канаде моделей, что, как указывалось в документах КАМР, значительно важнее, чем большие финансовые вложения. Официальные лица постоянно подчеркивали, что главная цель Канады - изменение подходов и формирование нового менталитета, отвечающего современным реалиям. Примечательно, что во многих материалах КАМР, предназначенных для России, цитировались следующие слова Конфуция: 'если вы хотите, чтобы человек был сыт сегодня, дайте ему рыбу. Если вы хотите, чтобы он был сыт всю жизнь, дайте ему удочку'.
Такая линия выбрана канадцами не случайно. Уступая по многим экономическим параметрам и политическому влиянию большинству участников 'большой восьмерки', Канада стремится играть в мире свою особую, заметную роль, используя при этом имеющиеся у нее наработки и ресурсы. Отметим, что канадцы по праву гордятся своим опытом в различных областях: в сфере строительства федерально-провинциальных отношений, сохранения культуры и самобытности коренных народов и рационального использования природных богатств Севера, улаживания внутренних этнических конфликтов (пример Квебека), в области высоких технологий, переработки сельскохозяйственного сырья. Передача этих достижений и находок в форме содействия развитию позволяла Канаде при относительно малых финансовых затратах 'высветить' свою своеобразную, особенную роль в ряду международных доноров, найти свои 'ниши' в деле оказания помощи развитию, а также повысить международный авторитет. Вот почему непременным и очень строгим требованием к получателям канадской помощи было распространение информации о ПТСР.
Другая отличительная черта ПТСР - пристальное внимание, уделяемое интересам женщин и обеспечению гендерного равенства. Примечательно, что канадцы не только считали приоритетными проекты, продвигавшие принцип равенства по признаку пола, но и предъявляли требование соблюдать это условие при проведении любой деятельности, спонсируемой Канадой. Гендерный компонент был включен в российско-канадскую программу реформы государственной службы, в проекты судебной реформы, ювенальной юстиции и многих других. Результатом российско-канадского сотрудничества по проекту 'Женщины на рынке труда' стала разработка и широкое обсуждение гендерной стратегии для России.
Интересным экспериментом стало создание в рамках ПТСР в 1999 г. канадского Фонда гендерного равенства. Его целью было распространение знаний о правах женщин и гендерном равенстве, а также финансирование инициатив в этой области. Несмотря на признанные международным сообществом нарушения прав женщин в России, подобная программа была только у российского отделения Фонда Сороса. В своей работе канадский Фонд постарался охватить как можно больше различных групп женского населения - молодежь, пожилых, кандидатов на выборные должности, педагогов, тех, кто делает первые шаги в бизнесе, беженок, осужденных, безработных, представительниц коренного населения, женщин, страдающих от раковых заболеваний. Особенной широтой охвата отличался проект 'Женщины в кино', который проходил в рамках ежегодного правозащитного кинофестиваля 'Сталкер', привлекавшего широкую аудиторию в Москве и регионах. С помощью канадского финансирования впервые в России был проведен гендерный анализ избирательных кампаний (1999/2000 гг. и 2003/2004 гг.); были организованы стажировки по правам женщин для коренных народов Севера и Дальнего Востока; состоялась конференция с участием руководителей всех российских женских колоний и колоний для девочек, был опубликован Словарь гендерных терминов. Очевидно, что результаты деятельности были определенным прорывом в области продвижения в России принципов равенства по признаку пола.
Наряду с вопросами гендерного равенства, красной нитью во всех проектах, спонсируемых Канадой, проходило требование об охране окружающей среды. Это еще одна отличительная черта канадских программ. Охрана окружающей среды традиционно была одним из приоритетов внешней политики Канады и признанной ценностью для большинства канадцев. Известный канадский исследователь из Торонтского университета Дж. Киртон объясняет это спецификой канадского менталитета: первые переселенцы в Канаду выживали за счет водных и лесных ресурсов страны, поэтому забота о сохранении этого главного национального богатства является устойчивым стереотипом общественного сознания[9]. На международных форумах Канада - одна из наиболее активных участниц разработки международных соглашений в этой области.
ПТСР распространялась на всю территорию РФ, однако с точки зрения географии предпочтение отдавалось северным регионам. Наиболее известной была Программа канадско-российского сотрудничества по развитию Севера НОРДЕП (Canada-Russia Northern Development Partnership Program), нацеленная на обеспечение устойчивого развития северных регионов и высокого уровня жизни коренных народов. Ее деятельность предусматривала использование канадского опыта в решении проблем Севера и включала самые различные компоненты: разработку концепции кластерной политики России и ее апробацию в трех северных районах - Ямало-Ненецком и Ханты-Мансийском автономных округах и Хабаровском крае, формирование механизма принятия решений при планировании крупных гидроэнергетических проектов, создание модели аборигенного экотуризма в России и многие другие.
Имея отмеченные выше особенности по сравнению с другими донорскими программами, ПТСР выделялась также и среди всех остальных программ, проводимых КАМР. Специфика Программы сотрудничества с Россией заключалась в ее ориентации на создание партнерских отношений между российскими и канадскими организациями-участниками. На практике это означало, что как дизайн проектов ПТСР, так и их выполнение осуществлялись совместными усилиями российских и канадских партнеров. Ни одна из других программ в рамках КАМР не действовала по подобной схеме: Агентство само разрабатывало проекты и выбирало канадские фирмы для их осуществления.
Стоит отметить, что ПТСР в немалой степени способствовала также установлению партнерских отношений между различными российскими структурами. Многие из таких связей сохранялись после завершения канадской поддержки. Одним из механизмов, стимулирующих развитие коллективного участия, сотрудничества, сетей и коалиций, был канадский Фонд 'Гражданское общество'. Его задачей было оказание содействия российским гражданским инициативам, выполняемым совместно некоммерческими организациями разных направлений нашей страны, СМИ и органами власти различных уровней. Такая методика оказалась продуктивной, помогала расширить диалог между властью и общественностью в России, преодолеть разобщенность гражданского общества, изолированность его отдельных потоков, поддержать формирование культуры партнерских отношений.
При исследовании ПТСР обращает на себя внимание отсутствие соглашения о техническом сотрудничестве или соответствующего Меморандума о взаимопонимании между Россией и Канадой. В отличие от многих других доноров, действовавших на основе подобных документов, канадцы использовалиДекларацию о дружбе и сотрудничестве и Договор о согласии и сотрудничестве между Российской Федерацией и Канадой 1992 г., которые не содержали отдельных положений о техническом сотрудничестве. В Комиссии по международной гуманитарной и технической помощи при правительстве РФ были оформлены некоторые из наиболее крупных российско-канадских проектов, однако регистрация не стала обязательным условием предоставления ассигнований КАМР. Небольшие по размерам средства предоставлялись в виде 'финансирования благотворительной деятельности', что разрешалось по российскому законодательству. Тем не менее, отсутствие прочной договорно-правовой базы создавало определенные трудности при выполнении проектов.
Оценки и перспективы
В первое десятилетие ХХI в. дальнейшая судьба Программы стала предметом интенсивных дискуссий, проходивших внутри КАМР, в Министерстве иностранных дел и международной торговли Канады, на встречах канадских представителей с другими иностранными донорами, в научных и экспертных кругах.
Следует отметить, что стратегии 'выхода из России' обсуждались и другими иностранными донорами, работавшими в России. Часть из них в настоящее время уже покинула нашу страну (Институт 'Открытое Общество' Дж. Сороса, Министерство международного развития Великобритании), другие сокращают свое финансирование (например, Американское агентство международного развития). Одновременно свое присутствие в России расширяли европейцы, занимая освободившиеся ниши. В этой обстановке канадцам предстояло принимать собственное решение, взвесив плюсы и минусы возможных сценариев.
Сторонники долгосрочного продолжения ПТСР в КАМР и МИД Канады справедливо указывали на особую роль программы в контексте российско-канадских отношений. Примечательно, что канадцы использовали ПТСР как единственный, помимо дипломатического представительства, канал для развития российско-канадских отношений. Это еще одно отличие ПТСР от донорских программ других членов 'большой восьмерки', которые имели в России, наряду с программами помощи, иные механизмы двустороннего сотрудничества, такие как межминистерские, межведомственные соглашения, культурные центры типа Британского Совета и т.д. Учитывая, что, вопреки ожиданиям, российский рынок так и не стал сферой проникновения и закрепления канадского капитала и товаров, а культурные и научные обмены и визиты общественности происходят весьма нерегулярно, высокая значимость программы как важнейшего компонента российско-канадских отношений казалась защитникам этой точки зрения особенно очевидной. ПТСР, по их мнению, отвечала геополитическим интересам Канады, делала ее заметной в ряду других иностранных государств, представленных в России, повышала ее репутацию и знакомила россиян с канадскими ценностями, опытом и ноу-хау.
Такая позиция наиболее четко высказана в статье директора института исследований Европы и России Карлтонского университета в Оттаве П. Дуткевича. На его слова стоит обратить внимание уже потому, что он был одним из руководителей и участников ряда проектов ПТСР, хорошо знал ее особенности и был даже награжден Президентом РФ Д.А. Медведевым Орденом Дружбы народов за вклад в развитие российско-канадских отношений. П. Дуткевич считает закрытие программы ошибочным шагом, который может привести к потере результатов 15-летнего инвестирования в установление прочных и доверительных отношений с Россией. Чтобы сохранить достигнутое, он предложил создать совместный российско-канадский трастовый Фонд либо в форме государственно-частной структуры, либо под управлением КАМР или Министерства иностранных дел и международной торговли Канады. Его задачей станет поддержка двусторонних проектов в области частного сектора, законодательства, миграционных процессов и хорошего управления[10].
Другая альтернатива ПТСР, обсуждавшаяся в ходе дискуссий, - передача части средств из ее бюджета другим канадским Министерствам и ведомствам, уже работавшим в России или стремящимся с ней сотрудничать. Такие начальные инвестиции (seed money) могли помочь канадским и российским структурам установить прямые связи без посредничества КАМР. К тому же, некоторый опыт межминистерского взаимодействия у России и Канады уже был. Примерами могут послужить Программа глобального партнерства против распространения оружия массового уничтожения и материалов, пригодных для его использования, совместные с российскими партнерами проекты канадских министерств сельского хозяйства, природных ресурсов, по делам индейцев и развития Севера.
Оппоненты продления действия ПТСР также использовали весомые аргументы. Они отмечали, что Россия как член 'большой восьмерки' и страна с исключительно богатыми сырьевыми, прежде всего нефтяными и газовыми, ресурсами, более не нуждалась в иностранной помощи. Завершение российской программы было в русле общей установки Оттавы на прекращение помощи странам Восточной и Центральной Европы, где Канадское агентство международного развития закрыло практически все свои программы в 2004?2006 гг.
Важным фактором, повлиявшим на принятие решения в отношении России, стал курс канадского руководства на ограничение числа получателей помощи. Провозгласив борьбу с нищетой основополагающим принципом политики помощи, либеральное правительство во главе с П. Мартином объявило в 2005 г. о сокращении количество реципиентов со 155 до 25 стран. Подход консерваторов был еще более жестким: было решено довести это число до двадцати наиболее нуждающихся стран. В свете новой канадской стратегии помощи развитию российская программа, которая и прежде не подпадала под мандат КАМР, теперь прямо противоречила новым критериям предоставления канадской помощи. Заметим, что в 2009 г. в перечне 20 получателей канадской помощи единственной из стран Восточной и Центральной Европы была Украина[11].
Сокращение иностранной донорской помощи России сопровождалось появлением ряда исследовательских работ, делавших основной упор на отрицательных последствиях предоставления зарубежного финансирования (к ним относится книга преподавательницы Орегонского университета (США) Сары Гендерсон[12]). Негативные или критические оценки иностранной помощи звучали и в выступлениях российских официальных лиц, в том числе тогдашнего президента РФ В.В. Путина. Такие заявления и выводы также учитывались канадской стороной при выработке собственной линии.
Дата закрытия ПТСР также находилась в центре дебатов. Первоначально завершение программы планировалось на 2011-12 гг., однако в условиях современного мирового финансового кризиса было перенесено на конец марта 2010 г.
Какова эффективность канадской Программы сотрудничества с Россией? Основываясь на заявлениях официальных лиц, документах КАМР и беседах с его представителями, можно сделать следующие комментарии.
- Проведение реформ в России оказалось значительно более длительным процессом, чем первоначально предполагалось в Канаде; отсюда определенный скептицизм канадской стороны в общей оценке достигнутых результатов.
- Решение первой и второй из поставленных перед ПТСР задач (оказание помощи России при переходе к рыночной экономике и содействие в демократическом развитии) дало ощутимые результаты. Имеется в виду как установление партнерских отношений между канадскими и российскими исполнителями проектов, так и достижение ключевых целей проектной деятельности. Наибольшее число успешных проектов относится к социальной сфере (создание сети учреждений по борьбе с ВИЧ/СПИДом, помощь инвалидам в деле интеграции в общественную и трудовую жизнь, проведение реформы здравоохранения).
- Выполнение третьей задачи - упрочения российско-канадских торговых и инвестиционных связей - оказалось значительно менее успешным. Главными причинами такого положения дел были, во-первых, упомянутые ранее повышенные риски российского торгово-инвестиционного пространства и, во-вторых, новые широкие возможности, открывшиеся перед канадскими компаниями на американском континенте в связи с заключением НАФТА в 1994 г. Вопреки ожиданиям, российский рынок не стал сферой проникновения и закрепления канадского капитала и товаров. По данным МИД РФ, в 2008 г. доля России в экспортно-импортных операциях Канады составляла лишь 0,4% и оставалась значительно ниже ее удельного веса в мировой торговле[13]. Показательно, что с 1998 по 2002 г. - период наиболее активного действия КАМР в России - в рамках Программы возрождения экономики Восточной Европы, помогавшей канадским фирмам работать в этом регионе, только 8 из 98 проектов (8%) были реализованы на российском рынке. По-видимому, ситуация не изменилась и в последующие годы. Не имея в распоряжении более свежих данных, сошлемся на программную стратегию КАМР для России 2002 г. В ней говорилось, что новых заявок от канадских кампаний, заинтересованных в работе в России, не поступало[14]. Другие слабые стороны ПТСР справедливо отмечал известный российский исследователь С.Ф. Молочков: в программе практически не участвовали крупные канадские банки, а фирмы из провинции Квебек лишь в редких случаях выходили на российский рынок[15]. Видимо, эти обстоятельства повлияли на решение руководства КАМР снять после 2005 г. эту задачу ПТСР из числа официально декларируемых.
- К недостаткам и трудностям реализации программы канадцы относили прежде всего проблемы взаимодействия российских и канадских исполнителей проектов. В связи с тем, что реалии России и Канады существенно отличались друг от друга, партнеры по проектам нередко не находили общего языка, сталкивались с различным пониманием организационных задач и основ финансового менеджмента, что негативно сказывалось на совместной работе, а иногда приводило к ее срыву. Наблюдались недобросовестность или несвоевременность в предоставлении отчетности обеими сторонами. Наиболее эффективной была деятельность, разработанная совместно российскими и канадскими партнерами, с использованием канадских и российских средств (опора на так называемую 'местную собственность' - 'local ownership'). Другой отмеченный недостаток - не всегда правомерный выбор сфер проектной деятельности: зачастую она сосредотачивалась не на стратегических вопросах переходного периода, а на частных, второстепенных, интересовавших одного или нескольких из участников.
- Проблемы создавались и из-за различий в подходах и несогласованности действий российских властных структур разного уровня - федерального, регионального и местного. Наиболее удобной для канадцев была работа на местах, открывавшая неплохие возможности для экспериментов.
- Взаимодействие с другими донорами имело свои плюсы и минусы. Многостороннее сотрудничество, несомненно, способствует повышению эффективности проектов, однако делает вклад каждой из сторон менее заметным, особенно если он не особенно значителен по размерам, как это обычно бывало в практике КАМР. Необходимыми условиями успешного выполнения различных программ являются координация и обмен информацией в донорском сообществе. Несоблюдение этих правил приводило к дублированию проектов и нерациональному использованию ресурсов.
Подводя итоги деятельности ПТСР, оговорим сразу, что многие ее результаты, такие как формирование новых ценностных ориентиров и поведенческих моделей, станут очевидными только в долгосрочной перспективе. Программа начала действовать в сложное для нашей страны время и помогала смягчить тяжелые социальные последствия переходного периода. Она принесла в Россию инновационные подходы, модели, проектную культуру, новую технологию работы с финансами, а также способствовала формированию опытного российского кадрового состава и экспертного сообщества. Немалый вклад она внесла в становление гражданского общества, продвижение в России принципов гендерного равенства и, что особенно важно, создала российско-канадские партнерства, которые сохранятся и после завершения действия программы, а также позволила сторонам обменяться бесценным опытом и наработками в самых разных сферах. По нашему мнению, опыт деятельности ПТСР может пригодиться в работе Россотрудничества (российского Федерального агентства по делам Содружества Независимых Государств, соотечественников, проживающих за рубежом, и по международному гуманитарному сотрудничеству), которое было образовано в 2008 г.
Канадская программа сотрудничества с Россией, несмотря на то, что не все ее задачи были успешно выполнены, была важным и нужным для обеих сторон каналом развития двусторонних связей. Как и в какой форме он будет заменен, как это скажется на российско-канадских отношениях, покажет будущее. Хочется надеяться, что на новом этапе российско-канадских отношений не будет утерян тот потенциал взаимопонимания и доверия, который был накоплен за 18 лет работы ПТСР.
[1] К. Иорданов. Выступление // Х заключительная конференция участников проектов, финансируемых КАМР (CIDA), '18 лет работы CIDA в России: итоги и размышления'. Москва, 18-20 февраля 2010 г.
[2] Там же.
[3] Молочков С.Ф. Канадская программа технического сотрудничества с Россией // Актуальные проблемы российско-канадских отношений. М.: Наука, 1999. С. 65.
[4] Комкова Е.Г. Российско-канадские торгово-экономические связи // Актуальные проблемы российско-канадских отношений. М.: Наука, 1999. С. 36.
[5] Canadian International Development Agency. Russia Programming Framework. June 2002, 32 p. - http://www.acdi-cida.gc.ca/acdi-cida/ACDI-CIDA.nsf/Eng/JUD-1211101418-KVN.
[6] Сайт проекта: http://www.juvenilejustice.ru/documents/Materialproektov/mgr/otchet.
[7] OECD Report entitled Geographical Distribution of Financial Flows to Aid Recipients, (1994-1998).
[8] Агентство международного развития США. - http://russia.usaid.gov/about/faq/; Министерство международного развития Великобритании. - http://www.dfid.gov.uk/where-we-work/europe/russian-federation/.
[9] Kirton J. Canadian Foreign Policy in a Changing World. First Canadian Edition. Toronto: University of Toronto, Nelson Education Ltd, 2007, p. 23.
[10] Globe and Mail. April 23, 2009.
[11] Canada Moves on Another Element of its Aid Effectiveness Agenda. February 23, 2009. - http://www.acdi-cida.gc.ca/acdi-cida/ACDI-CIDA.nsf/eng/JUD-51895926-JEP.
[12] Sarah Henderson. Building Democracy in Contemporary Russia. Western Support for Grassroots Organizations. Cornell University Press, 2003, 229 p.
[13] Министерство иностранных дел Российской Федерации. Департамент информации и печати. Российско-канадские торгово-экономические отношения (справочная информация). 21-10-2009. - http://www.mid.ru/.
[14] Canadian International Development Agency. Russia Programming Framework. June 2002, p. 12. - http://www.acdi-cida.gc.ca/acdi-cida/ACDI-CIDA.nsf/Eng/JUD-1211101418-KVN.
[15] Молочков С.Ф. Канадская программа технического сотрудничества с Россией. С. 63.