Россия и Америка в XXI веке
Россия и Америка в XXI веке На главную О журнале Свежий выпуск Архив Контакты Поиск
Подписаться на рассылку наших анонсов

E-mail:
№2, 2011

ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПОСЛЕДСТВИЯ ВОЕННЫХ ДЕЙСТВИЙ В ЛИВИИ В ОТНОШЕНИЯХ МЕЖДУ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ И ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ВЛАСТЬЮ В США

Н.В.Рогова, старший научный сотрудник,
Институт США и Канады РАН
e-mail:

Аннотация. Участие  США в войне в Ливии в 2011 г. привели к осложнению отношений между администрацией Обамы и Конгрессом. При этом был продемонстрирован разный подход к пониманию Закона о военных полномочиях. В итоге верх одержала позиция Белого дома.

Ключевые слова: Конгресс, Ливия, Обама, Каддафи, военные действия, НАТО.

U.S. Congress and the War in Libya

Rogova Natalia,

Senior Researcher,
the Institute of USA and Canada Studies
of Russian Academy of Sciences
e-mail:

Annotation. American involvement in the war in Libya in 2011 lead to tensions between the Obama administration and the Congress. They demonstrated different interpretations of the War Power Act. Eventually the position of the White House prevailed.

Keywords: Congress, Libya, Obama, Kaddafi, military operation, NATO.

После промежуточных выборов в Конгресс в ноябре 2010 года политическая ситуация в США серьезно изменилась. Поскольку Республиканская партия получила большинство в Палате Представителей и увеличила свое представительство в Сенате, в Вашингтоне возникла ситуация т.н. раздельного правления. Партийное противостояние резко обострилось. По многим вопросам республиканцы получили возможность успешно блокировать инициативы администрации Барака Обамы, хотя и не могли навязать демократам свои собственные предложения. Прежде всего это касается экономических и бюджетных вопросов, решение которых оказывалось заблокированным. Жесткая политическая конфронтация в 2011 году между республиканской фракцией Конгресса и Белым домом неоднократно приводила к угрозе паралича американского правительства.

В немалой степени это сказалось и на сфере внешней и военной политики, хотя  как всегда в этих вопросах ведущая роль принадлежит исполнительной власти. В частности, специфика новой расстановки сил на политической арене отразилась на отношениях между Конгрессом и Белым домом в связи с войной в Ливии.

Конституция США наделяет Конгресс важными полномочиями в  вопросах войны и мира. Согласно  Конституции Конгресс финансирует вооруженные силы и обладает исключительным правом объявления войны. Но в истории США исполнительная власть более 200 раз использовала полномочия президента как Верховного главнокомандующего  для применения военной силы без объявления войны Конгрессом. Последний раз Конгресс использовал право объявить войну в 1942 году. С тех пор Соединенные Штаты участвовали в военных конфликтах разной степени интенсивности и масштабов  без объявления войны. Это приводило к серьезным трениям между исполнительной и законодательной властью.

Как известно, война во Вьетнаме в контексте отношений Белого дома и Капитолийского холма привела к появлению в 1973 году  Закона о военных полномочиях, устанавливавший жесткий регламент взаимодействия двух ветвей власти  при возникновении военных действий с участием американских вооруженных сил. Раздел 5 (б) закона предусматривает, что Президент обязан консультироваться с Конгрессом до начала военных действий (hostilities), а через 48 часов после начала таких действий направлять доклад с обоснованием участия в них американского контингента в Конгресс. Если в течение 60 дней после этого Конгресс не объявил войну или не принял другого законодательного акта, разрешающего ведение боевых действий, президент обязан вывести американские войска из данной зоны. Президент может отложить выполнение этого решения еще на 30 дней, обосновав подобное развитие событий обеспечением безопасности американских войск[1].

Закон о военных полномочиях был принят, несмотря на  негативное отношение к нему  исполнительной власти. Президент Ричард Никсон использовал свое право вето, которое было преодолено Конгрессом. Последующие президенты также выступали против этого закона, однако в большинстве случаев следовали его процедурам. Доклады, предусмотренные законом, направлялись Белым домом в Конгресс до 2009 года 125 раз (президент Джеральд Форд 4 раза, Джимми Картер 1 раз, Рональд Рейган 14 раз, Джордж Буш-старший 7 раз, Бил Клинтон 60 раз, Джордж Буш-младший 39 раз)[2].

Некоторые примеры показывают достаточно разнообразные модели отношений исполнительной и законодательной властей по данной проблематике. В частности, в 1995 году Клинтон направил доклад о вводе американских войск в Боснию и Герцеговину, но Конгресс, который контролировали республиканцы, не стал принимать какую-либо резолюцию, одобряющую  или осуждающую это решение[3].

В 1999 году Клинтон известил Конгресс о начале военных действий против Югославии. Сенат 58 голосами против 41 принял резолюцию (S.Con.Res 21), одобрявшую авиационные и ракетные удары по Югославии. Палата представителей 249 голосами против 180 поддержала военные действия, но запретила использование сухопутных компонентов американских вооруженных сил (H.R. 1569). В то же время Палата отвергла 290 голосами против 139 резолюцию (H.Con.Res. 82), требовавшую вывода американских войск из боевых действий против Югославии[4].

14 сентября 2001 года Конгресс принял резолюцию (S.J.Res. 23), которая уполномочивала использовать военную силу против стран, организаций и лиц, связанных с террористическим нападением 11 сентября. В 2002 году была принята резолюция, предоставлявшая полномочия для использование силы против Ирака (P.L. 107-243) с целью защиты национальной безопасности США и осуществления соответствующих резолюций Совета Безопасности ООН по Ираку.

Сенатор Барак Обама в ходе своей кампании  за избрание президентом, подчеркивая свои позиции  как противника войны в Ираке,  заявлял, что необходимо информированное согласие Конгресса до начала любой военной акции[5]. В первые два года пребывания на посту президента Обама использовал процедуру Закона о военных полномочиях 5 раз.

*     *     *

Волна  революций арабской весны против авторитарных режимов  застала США, как, впрочем,  и многие другие страны, врасплох. С одной стороны, Вашингтон давно поддерживал эти режимы, которые, как правило, были готовы действовать в американских интересах. С другой стороны, США традиционно выступают в качестве проводника демократии и защитника прав человека, подталкивая недемократические или недостаточно демократические режимы и страны к проведению политических реформ.

США не могли не поддержать массовые выступления, в результате которых были свергнуты президенты Туниса и Египта. Однако Вашингтон занял более осторожную позицию в отношении Бахрейна и Йемена, опасаясь дестабилизировать Саудовскую Аравию, главного контрагента США в арабском мире.

Ливия же оказалась в особом положении, поскольку режим Муамара Каддафи долгое время конфликтовал не только с Западом, но и с монархическими арабскими режимами. Поэтому США могли выступить против Каддафи, опираясь на внутренних и внешних противников ливийского лидера. Отказ Каддафи от уступок и переход лояльных ему войск в наступление против мятежников поставил Белый дом в сложное положение . Возникла перспектива полного разгрома повстанцев по существу при попустительстве США.

Обама столкнулся с довольно резкой критикой его бездеятельности на Капитолийском холме. В конце февраля 2011 года позицию ястребов сформулировали сенаторы Джон Маккейн (республиканец от штата Аризона) и Джозеф Либерман (независимый сенатор от штата Коннектикут, входящий в кокус Демократической партии), на протяжении последних лет регулярно выступающие совместно в пользу жестких силовых акций. Либерман объявил: Настало время для действий, а не деклараций Америка должна быть лидером, - в свою очередь заявил Маккейн.[6].

Сенаторы объявили о необходимости установить зону запрета полетов самолетов над Ливией, чтобы избежать бомбардировок населения авиацией Каддафи, и признать Временный национальный совет, созданный противниками режима в Бенгази. Мы должны абсолютно четко заявить, что предоставим помощь временному правительству Мы должны занять действительно жесткую позицию[7], - потребовал Маккейн.

1 марта Сенат единогласно принял резолюцию (S.Res. 85), в которой выражалось решительное осуждение систематических нарушений прав человека в Ливии, включая нападения на протестующих, выступающих за демократические реформы.

15 марта сенатор Маккейн внес резолюцию (S.Res. 31), в которой выражалось мнение Конгресса о том, что США должны признать Временный национальный совет в качестве единственной законной государственной власти в Ливии, принять немедленные шаги к установлению зоны запрета полетов, а также провозгласить своей целью отстранение Каддафи от власти.

В результате Обама столкнулся с двойным нажимом в пользу военного вмешательства. За применение силы под предлогом установления зоны запрета на полеты выступила крайне неоднородная коалиция, объединившая в своих рядах и  правых республиканцев и  либеральных демократов (от Джона Маккейна до Джона Керри). В то же время с призывом к интервенции выступили президент Франции Николя Саркози и премьер-министр Великобритании Джеймс Камерон.

В самой администрации за установление зоны запрета полетов выступило т.н. клинтоновское крыло (государственный секретарь Хилари Клинтон, представитель США в ООН Сьюзан Райс, заместитель советника по национальной безопасности Саманта Пауэрс), а   против этого публично возражали руководители Пентагона (министр обороны Роберт Гейтс, председатель Комитета начальников штабов Майк Маллен), опасавшиеся открывать третий фронт, имея ввиду Ирак и Афганистан. Гейтс, в частности, заявил 12 марта, что США легко могут установить зону запрета полетов, но выразил сомнение в разумности такой меры[8].

Позднее выяснилось, что свои опасения относительно легальности военной акции высказали и юридические эксперты государственного департамента и министерства юстиции[9].

Опросы общественного мнения показывали, что большинство американцев, уставших от войн в Афганистане и Ираке, выступали против военного вмешательства в Ливии. В середине марта 2011 года авиационно-ракетные удары по войскам Каддафи поддерживали 32% опрошенных, а против 62%. За отправку американских сухопутных сил в Ливию выступали 22%, а против 78%. Только 23% американцев считали, что США должны играть руководящую роль в Ливии, а 74% полагали, что это должны делать другие[10]. Обама, популярность которого продолжает падать, в том числе из-за плохой экономической ситуации в стране, не мог не считаться с этими настроениями.

Против военного вмешательства в Ливии выступали и некоторые республиканцы в Конгрессе. 8 конгрессменов во главе с председателем бюджетного комитета Роном Полем 15 марта внесли резолюцию, выражавшую мнение Конгресса о том, что президент заблаговременно должен получить от законодателей согласие на использование вооруженных сил США в Ливии.

Сенатор Ричард Лугар (Иллоинойс), глава республиканской фракции в Комитете по иностранным делам, также 15 марта выступил с заявление, в котором выражал сомнение по поводу того, что установление зоны запрета полетов в Ливии отвечает интересам США. По мнению Лугара, такое решение  потребовало бы полномасштабных дебатов в Конгрессе и принятия декларации об объявлении войны[11]. Эти вопросы активно обсуждались на слушаниях в сенатском Комитете по иностранным делам 17 марта, председатель которого Джон Керри (Массачусетс) поддержал идею вмешательства в Ливии.

В то же время неизбежно возник вопрос о выделении дополнительных ассигнований на ведение операции Рассвет Одиссея. Затраты на войну в Ливии не превышали нескольких сотен млн. долларов. Но по мере затягивания военных действий эта сумма могла заметно возрасти, что потребовало бы формального запроса на дополнительные ассигнования (по аналогии с войнами в Ираке и Афганистане). Вместе с тем патовая ситуация с федеральным бюджетом на 2011 финансовый год могла создать определенные сложности с финансированием ливийской войны. Дополнительные ассигнования могли свести на нет бюджетные сокращения, которых добиваются республиканцы. Например, эксперты Центра стратегических и бюджетных исследований предсказывали, что расходы на ливийскую войну могут достигнуть 15 млрд. долл.[12]

В этих условиях Белый дом предпочел действовать на основание санкции  Совета Безопасности ООН,  инициаторами которой стали  Франция и Англия. Принятие СБ соответствующей резолюции ( 1973) сделало неизбежным начало иностранного военного вмешательства в Ливии. Барак Обама принял решение о военных действиях против режима Каддафи.

18 марта президент Обама пригласил в Белый дом лидеров Конгресса. На встречу были приглашены лидер демократов в Сенате Гарри Рид, его заместитель Дик Дурбин (Иллинойс), председатель сенатского Комитета по иностранным делам Джон Керри (Массачусетс), председатель сенатского Комитета по делам вооруженных сил Карл Левин (Мичиган), председатель сенатского Комитета по делам разведки Дайна Файнстайн (Калифорния), лидер демократической партии в Палате представителей Нэнси Пелоси (Калифорния), ее заместитель Стэнли Хойер (Мэриленд), лидер демократической фракции в Комитете по иностранным делам Палаты представителей Говард Берман. Республиканскую партию представляли лидер меньшинства в Сенате Митч Макконнелл (Кентукки), его заместитель Джон Кайл (Аризона), сенатор Сэксби Шаблисс (Техас), спикер Палаты представителей Джон Бейнер (Огайо), его заместитель Эрик Кантор (Вирджиния), председатель Комитета по иностранным делам Палаты представителей Илеана Рос-Лехтонен (Флорида), председатель Комитета по делам вооруженных сил Палаты представителей Бак Маккеон (Нью-Йорк), председатель Комитета по делам разведки Палаты представителей Майк Роджерс (Мичиган) и  конгрессмен Датч Рупперсбергер (Мэриленд).

Президент проинформировал представителей Конгресса о том, что принял решение о начале бомбардировок Ливии через полтора часа.

Как заявил конгрессмен-демократ Берман, существует консенсус, что Каддафи должен уйти, но нет консенсуса как заставить Каддафи отказаться от власти. Cенатор-демократ Левин выразил уверенность, что президентское решение получит мощную двухпартийную поддержку в Конгрессе, потому речь идет об ограниченной операции [13].

Обама направил в Конгресс письмо, в котором утверждал, что действует в соответствии с его конституционной властью для ведения внешней политики США и в качестве Верховного Главнокомандующего[14] и полностью информирует Конгресс в соответствии с Резолюцией о военных полномочиях[15]. При этом Белый дом не стал обращать к законодателям с просьбой санкционировать его решение в соответствии с Законом о военных полномочиях, утверждая, что операция носит ограниченный характер и не носит характер военных действий.

Это вызвало неудовольство на Капитолийском холме как у консервативных республиканцев, так и у либеральных демократов.

Конгрессмен-республиканец Майк Роджерс подчеркнул, что хотя администрация держит Конгресс в курсе дел, она делает это в одностороннем порядке: Я бы назвал это не консультациями, а декларациями[16]. Другой конгрессмен-республиканец, Джастин Эмэш (Мичиган) обвинил Белый дом в том, что он обращается с законодателями как с крепостными[17]. Конгрессмен Роско Бартлетт (Мэриленд) утверждал: У Соединенных Штатов нет армии короля. Одностороннее решение президента Обамы использовать военную мощь США в Ливии это оскорбление конституции[18]. Конгрессмен Тим Джонсон сделал наиболее резкое заявление: Я думаю, что военная операция в Ливии наряду с нашим присутствием в Афганистане и Ираке только разжигает на Ближнем Востоке ненависть к Америке и западным демократиям. Это еще один гвоздь в гроб[19].

Следует отметить, что среди многочисленной группы конгрессменов-новичков от Республиканской партии (87 человек), многие из которых были связаны с т.н. движением чаепития, нет единого подхода к ливийской политике. Так бывший командующий воздушно-десантной бригадой в Ираке , а ныне конгрессмен Крис Гибсон (Нью-Йорк) заявил: Наша страна в настоящее время сталкивается с огромным количеством вызовов, включая завершение наших задач в Ираке Ныне не время брать на себя новые задачи. Ливийцы сами должны решить свою судьбу, и мы должны немедленно прекратить военные действия.

Спикер Палаты представителей Джон Бейнер был более осторожен и поддержал установление зоны запреты полетов, назвав моральным долгом поддержку ливийских повстанцев. Однако он заявил: Прежде, чем принять какие-либо новые военные обязательства, администрация должна лучше разъяснить американскому народу и Конгрессу, какова наша цель[20]. По его словам, из-за противоречивых утверждений администрации и наших партнеров по коалиции нет ясности в отношении нашей цели, интересов нашей национальной безопасности и того, как все это соответствует нашей политике на Ближнем Востоке в целом [21].

С Бейнером солидаризировались председатель Комитета по иностранным делам Палаты представителей Илеана Рос-Лехтонен (Флорида), председатель Комитета по делам вооруженных сил Палаты представителей Бак Маккеон (Нью-Йорк), председатель Комитета по делам разведки Палаты представителей Майк Роджерс (Мичиган). Республиканцы отмечали, что президент Джордж Буш-младший до начала войн в Афганистане и Ираке добился официальных решений Конгресса о поддержке его действий[22]. Но при этом надо помнить о сильнейшей волне патриотизма, которая накрыла США после трагедии 9-11 и отразилась в очень высоком уровне поддержки Белого дома как всем населением, так и Конгрессом.

Руководители Республиканской партии не выступали против операции Рассвет Одиссея по сути, но шумно протестовали по поводу нарушения прерогатив Конгресса, имея в виду Закон о военных полномочиях. Критика в адрес президента  Обамы  также содержала  обвинения в неэффективности применения американской военной мощи. Серьезны были  и опасения республиканцев, что ливийская война потребует крупных расходов, а это затруднило бы реализацию требований республиканцев о радикальном сокращении государственного бюджета.

В свои очередь многие либеральные демократы в Палате представителей также выразили недовольство действиями Обамы. Конгрессмен Джейсон Чаффез (Юта) заявил: Я считаю, что президент  обязан обратиться к Конгрессу... Мы находимся в тумане относительно того, что президент пытается сделать.  Другой либеральный конгрессмен-демократ, Джерри Нэдлер (Юта) утверждал: При отсутствии достоверной и прямой угрозы США и американским союзникам или нашим национальным интересам, каким может быть оправдание для отказа от запроса одобрения у Конгресса на проведение военных действий?... Я считаю, что это узурпация власти [23].

Конгрессмен Майкл Хонда (Калифорния) заявил: Сознательное нарушение Пентагоном полномочий Конгресса создает новый прецедент и демонстрирует всему миру, что американская демократия не функционирует. Кто находится в лавке, когда мы начали войну? [24], вопрошал конгрессмен Денис Кучинич (Огайо). Мы уже потратили триллионы долларов в Ираке и Афганистане, которые превратились в безвыходный кошмар. Теперь президент втягивает США в еще одну войну, которую мы не можем себе позволить, - заявил Кучинич[25].

Кокус либеральных демократов обсуждал предложения конгрессменов Нэдлера и Дайаны Дегетт (Колорадо) о созыве чрезвычайной сессии Конгресса для обсуждения ситуации с Ливией. Однако из-за пасхальных каникул этого сделано не было. Спикер Джон Бейнер уехал на свадьбу дочери, лидер демократов в Палате представителей Нэнси Пелоси отправилась с визитом в Рим, лидер большинства в Сенате Гэрри Рид вернулся на каникулы в Неваду, а лидер республиканцев в Сенате Митч Макконнелл начал кампанию по сбору предвыборных пожертвований. Такая позиция многих руководителей Конгресса   свидетельствовала об их нежелании  вступать в конфликт с Белым домом из-за Ливии.

Более того, не были проведены даже формальные слушания по Ливии ни в Сенате, ни в Палате представителей.

В результате началась импровизированная военная операция в Ливии, цели и методы которой оказались крайне расплывчатыми. С одной стороны, речь шла о о защите мирного населения от сил Каддафи. С другой стороны, Обама фактически пошел на поводу у неоконсерваторов, требовавших смены режима.

В то же время США объявили, что будут играть второстепенную роль, предоставив лидерство западноевропейцам. Таким образом, Вашингтон перекладывал издержки и политическую ответственность за войну в Ливии. В результате возникла многосторонняя коалиция, которую на деле возглавило НАТО, а администрация Обамы взяла на себя роль лидера из задних рядов (leadership from behind)

Однако европейские союзники США оказались не в состоянии полностью взять на себя политическую и военную ответственность, как этого хотела бы администрация Обамы. Пацифистскую позицию заняла Германия, которая вместе со странами БРИК воздержалась при голосовании ливийской резолюции в Совете Безопасности ООН. Франко-германский раскол по ливийской революции серьезно осложнил способность Европы проводить единую внешнюю политику.

В конце концов США удалось преодолеть возражения Франции и Турции и добиться принятия решения о передаче НАТО контроля над военной операцией в Ливии. Тем самым многонациональная коалиция эволюционировала по модели  военных действий в Косово и Афганистане (НАТО плюс отдельные страны, не являющиеся членами этого альянса). Между тем резолюция Совета Безопасности ООН 1973 прямо запрещала наземную операцию в Ливии.

На этом фоне международного политического процесса в конце марта были предприняты три попытки сформулировать позицию американских законодателей в отношении войны в Ливии.

Во-первых, Рон Пол, один из претендентов на выдвижение кандидатом в президенты от Республиканской партии в 2012 году, предложил принять резолюцию, выражающую мнение Конгресса (то есть не имеющей обязательных законодательных последствий), критикующую администрацию за отказ получить поддержку законодателей до начала военных действий.

Во-вторых, конгрессмены-республиканцы Тим Джонсон и Джастин Эмэш разработали законопроект, который запрещал президенту использовать вооруженные силы США в ливийской военной операции. Билль должен был запретить использование средств федерального бюджета для финансирования этой войны.

В-третьих, конгрессмен-демократ Денис Кучинич добивался принятия поправки к очередной резолюции о временном бюджетном финансировании (государственный бюджет на 2011 финансовый год не был принят, поэтому правительство функционировало на основе таких временных резолюций), которая также запрещала бы использование бюджетных средств в ливийской операции[26].   

Таким образом, противники войны в Ливии пытались использовать бюджетные прерогативы Конгресса для того, чтобы заблокировать действия исполнительной власти на этом направлении внешней политики. Именно таким образом антивоенная оппозиция в начале 1970-х годов добилась вывода американских войск из Вьетнама.

Однако ни одно из этих предложений не было поставлено на голосование в Палате представителей. Спикер Джон Бейнер ограничился письмом Обаме, в котором говорилось, что многие конгрессмены озабочены отвлечением американских военных ресурсов на Ливию [27].

В начале апреля обсуждалась возможность принятия Сенатом резолюции, которая выражала бы поддержку действиям Обамы в Ливии. Переговоры об этом вели председатель сенатского Комитета по иностранным делам Джон Керри, председатель Комитета по делам вооруженных сил Карл Левин, руководитель республиканской фракции в Комитете по делам вооруженных сил Джон Маккейн и председатель Комитета по внутренней безопасности Джозеф Либерман.

Кроме того, сенаторы-республиканцы Джон Корнин (Техас) и Марко Рубио (Флорида) предлагали внести в резолюцию, выражавшую мнение Сената, тезис о том, что политика США заключается в отстранении Каддафи от власти и использовании в случае необходимости военной силы для достижения этой цели. Проект резолюции Корнина требовал, что президент предоставил в Конгресс детальное описание политических целей США[28].

В то же время руководитель республиканской фракции в сенатском Комитете по иностранным делам Ричард Лугар (Индиана) выступил с критикой позиции администрации, обвиняя ее в нарушении военных прерогатив Конгресса. Лугара считали ментором Обамы в международных вопросах, когда тот находился в Сенате. До войны в Ливии Лугар в целом поддерживал внешнюю политику президента Обама по многим вопросам, включая ратификацию Договора СНВ.

5 апреля Рэнд Пол добился голосования в Сенате по поправке, осуждавшей  решение Обамы начать войну в Ливии. Однако эта предложение было отвергнуто голосами 90 сенаторов против 10. Пола поддержали 9 сенаторов республиканцев: Сьюзан Коллинз (Мэн), Джим Деминт (Южная Каролина), Джон Энсайн (Невада), Майк Ли (Юта), Джерри Моран (Канзас), Джефф Сешенс (Алабама), Пэт Туми (Пенсильвания) и Олимпия Сноу (Мэн)[29].

Показательно, что против этой поправки проголосовал и такой критик ливийской войны, как Ричард Лугар. Сам Рэнд Пол заявил, что республиканский кокус в Сенате раскололся по вопросу о войне. По словам сенатора Линдсея Грэхема (Южная Каролина), многие республиканцы были против голосования по Ливии, опасаясь, что в случае провала предложения Пола демократы получат возможность расколоть республиканцев[30].

Следует подчеркнуть, что формальным поводом для того, чтобы отвергнуть поправку Пола, стало очередное обсуждение бюджетного вопроса. На протяжении всей работы Конгресса в 2011 году этот вопрос практически доминировал в повестке дня, неоднократно создавая угрозу коллапса деятельности американского государства.

С одной стороны, законодатели обвиняли администрацию Обамы  в решении начать военные действия без согласия Конгресса, нарушении Закона о военных полномочиях 1973 года. Конгресс отказался санкционировать задним числом действия Белого дома в Ливии по истечении 20 мая 60-дневного срока, предусмотренного этим законом. С другой стороны,  Сенат и Палата представителей не потребовали и прекратить военные действия, как это предусматривается данным законом. Фактически законодатели уступили исполнительной власти по  вопросу о применении американской военной силы в ливийских событиях[31].

Сенатор Рэнд Пол направил в Белый дом письмо, в котором ставил перед президентом вопрос о том, намерен ли он придерживаться требований Закона о военных полномочиях. Письмо подписали также еще 5 консервативных сенаторов-республиканцев: Джон Корнин (Техас), Том Коберн (Оклахома), Джим Деминт (Южная Каролина), Рон Джонсон (Висконсин) и Майк Ли (Юта). В свою очередь Ричард Лугар также направил письмо Обаме, выражая серьезную озабоченность отказом администрации признать роль Конгресса в дела, связанные со вмешательством США в гражданскую войну в Ливии.

Однако большинство республиканцев в принципе отрицают возможность применения Закона о военных полномочиях, принятого после войны во Вьетнаме. Я никогда не признавал конституционность Закона о военных полномочиях, также как его не признавал ни один президент, будь то республиканец или демократ, - открыто признал Джон Маккейн.

В свою очередь сенатор Карл Левин заявил, что в случае, если Конгресс потребует выполнения закона, то Белый дом объявит его неконституционным. Тогда вопрос придется решать в суде. По словам Левина, принятие резолюции в поддержку ливийской войны только осложнило бы ситуацию, поскольку сенаторы не могли договориться о юридически и политически корректных формулировках текста[32].

В этих условиях Обама направил 20 мая письмо в Конгресс, призывая принять резолюцию о поддержке миссии США в Ливии, которую подготовили Джон Керри, Джон Маккейн, Карл Левин Дайана Файнстайн, Линдсей Грэхем и Джозеф Либерман. Такая резолюция является важной в контексте наших конституционных рамок, поскольку она продемонстрировала бы единство цели ветвей политической власти по этому важному вопросу национальной безопасности[33], - говорилось в письме. Керри и Маккейн внесли резолюцию (S.Res. 194) для обсуждения в Сенате, предусматривавшую отстранение от власти Каддафи. Однако  голосование по резолюции не состоялось.

При этом администрация утверждала, что Закон о военных полномочиях не распространяется на ливийскую войну. В 32-страничном докладе, который администрация направила в Конгресс 15 июня, довольно высокомерно утверждалось, что нынешняя военная операция США в Ливии соответствует Закону о военных полномочиях и не требует предусмотренных этим законом действий Конгресса по  одобрению этих действий. Эту позицию в классическом стиле юридической казуистики  аргументировали юридический советник Белого дома Роберт Бауэр и юридический советник государственного департамента Гарольд Коу. Мы не утверждаем, что президент  может ввергнуть страну в войну. Мы не говорим, что Закон о военных полномочиях не соответствует Конституции или что мы отказываемся консультироваться с Конгрессом. Мы говорим, что ограниченный характер данной миссии не является военными действиями, которые предусматриваются Законом о военных полномочиях[34], - заявил Коу, который в свое время резко осуждал превышение полномочий президентом Джорджем Бушем-младшим в связи с войной в Ираке.

В начале июня в Палате представителей была поставлена на голосование резолюция Дениса Кучинича (H.Con.Res. 51), требовавшая прекращения военных действий в течение 15 дней. Она была отвергнута 265 голосами (144 республиканца и 121 демократ) против 148. Обращает на себя внимание, что предложение Кучинича поддержали 87 республиканцев (в том числе Рон Пол) и только 61 демократ[35]. Если Конгресс не осудит явное игнорирование президентом Статьи 1-й Конституции, мы тогда фактически поддержим нарушение Конституции и гарантируем такие нарушения в будущем[36], - предупреждал Кучинич.

Большинство конгрессменов от Демократической партии, включая Нэнси Пелоси, отказались от конфронтации с Бараком Обамой. Эту позицию поддержали и руководители демократов в ключевых комитетах Палаты Говард Берман (Комитет по международным делам), Адам Смит (Комитет по делам вооруженных сил) и Норманн Дикс (Подкомитет по обороне Комитета по ассигнованиям).

Против этой резолюции голосовали, как ни странно, члены Прогрессивного кокуса, объединяющего 70 наиболее либеральных конгрессменов-демократов, которых возглавляют Майк Хонда (Калифорния), Барбара Ли (Калифорния), Линн Вулзи (Калифорния) и Рауль Гриджлава (Аризона). По мнению лидеров этой группы, категорически выступавших против войны в Ливии, текст резолюций позволял США косвенно участвовать в военных действиях[37]. Эта логика фактически лишила смысла голосование в Палате представителей.

Другая резолюция (H.R. 2278), автором которой был конгрессмен-республиканец Том Руни (Флорида), и которая разрешала оказывать поддержку (разведка, заправка самолетов, спасательные операции и т.п.) силам НАТО, была отвергнута 238 голосами против 180[38].

В то же время Палата представителей приняла резолюцию спикера Джона Бейнера, осуждавшую решение Обамы начать войну в Ливии без согласия Конгресса. За резолюцию проголосовали 268 конгрессменов (в том числе 223 республиканца и 45 демократов), против 145 (10 республиканцев и 135 демократов). Однако резолюция не упоминала нарушение Белым домом Закона о военных полномочиях и не требовала каких-либо мер от администрации. Таким образом, дело сводилось к нарушению исполнительной властью прерогатив Конгресса.

Резолюция Бейнера имела целью помешать одобрению резолюции Кучинича, которая, по словам спикера, заходила слишком далеко. Он утверждал, что Обама технически не нарушил Закон о военных полномочиях[39]. Председатель Комитета по иностранный делам Палаты представителей Илеана Рос-Летонен заявила во время дебатов: Мы не должны позволить нашему возмущению презрительным отношением президента к Конгрессу затуманить нашу оценку и в результате нанести ущерб позиции, имиджу и интересам США в регионе [40].

Поддержка многими республиканцами резолюции либерального демократа Кучинича в определенной степени объяснялась распространением своего рода неоизоляционистских настроений среди сторонников т.н. движения чаепития, а также их готовностью выступать против Барака Обамы по любому вопросу.

Эти настроения вызвали обеспокоенность у неоконсерваторов. Группа неоконсерваторов из организации Внешнеполитическая инициатива направила открытое письмо конгрессменам республиканцам, в которой призывала их не поддаваться антивоенным настроениям и не поддерживать резолюцию о запрете финансирования ливийской войны. Мы разделяем озабоченность многих членов Конгресса тем, как администрация Обамы ведет эту операцию. Проблема не в том, что она делает слишком много, а в том, что она делает слишком мало для отстранения Каддафи от власти. США должны быть лидером этих усилий, а не плестись в хвосте у союзников. Мы должны больше помогать ливийской оппозиции. Мы не должны быть заложниками резолюций Совета Безопасности ООН[41], - говорилось в присьме, которое подписали известные неоконсервативные идеологи Эллиотт Эбрамс, Роберт Кейган и Уильям Кристолл.

Тем временем 10 конгрессменов, в том числе 3 демократа - Деннис Кучинич, Джон Коньерс (Мэриленд) и Майкл Капуано (Массачусетс) и 7 республиканцев - Рон Пол, Уолтер Джоунс (Северная Каролина), Говард Коуб (Северная Каролина), Джон Дункан (Теннеси), Роско Бартлетт (Мэриленд), Тим Джонс (Иллинойс) и Дэн Бертон (Индиана) обратились в суд, обвиняя администрацию в нарушении Закона о военных полномочиях[42]. Но суд, как обычно, отказался рассматривать спор между законодательной и исполнительной властью.

В Палате представителей голосование по войне в Ливии вновь состоялось 24 июня. Резолюция в поддержку действий Белого дома была отвергнута 295 голосами против 123. Однако конгрессмены отвергли предложение прекратить финансирование военных действий в США. Таким образом, это голосование не имело каких-либо серьезных  политических последствий.

В конце июня Комитет по иностранным делам Сената одобрил резолюцию Керри-Маккейна в поддержку ливийской войны 15 голосами против 5. Против резолюцию голосовали республиканцы Ричард Лугар, Боб Коркер, Джеймс Риш (Айдахо), Джим Деминт и Майк Ли[43].  Лугар пытался внести в текст несколько поправок, которые, в частности, запрещали финансирование ведения американскими войсками наземных действий в Ливии, а также финансирование экономического восстановления этой страны. Лугар рассчитывал на поддержку оппонентов войны среди сенаторов-демократов, в частности Джима Уэбба (Вирджиния), Барбары Боксер (Калифорния) и Ричарда Дурбина (Иллинойс) [44]. Но эти надежды не оправдались и поправки были отвергнуты.

В начале июля Палата представителей вновь занялась ливийской войной в связи с обсуждением законопроекта о ассигнованиях на оборону. Резолюция, требовавшая запрета финансирования военной операции, была отвергнута незначительным большинством: 229 голосами против 199. В то же время была принята резолюция, запрещавшая Пентагону предоставлять оружие, обучать и давать советы ливийским повстанцам. За нее проголосовали 225 конгрессменов, против 201[45].

В начале июля была также предпринята и очередная попытка принять резолюцию по Ливии в Сенате. Этого добивались критики войны, в частности сенаторы-республиканцы Ричард Лугар и Рон Пол, а также сенатор-демократ Джим Уэбб (Вирджиния).

Однако против этого выступили многие республиканцы. Не следует обсуждать вопрос, который не имеет никакого отношения к потолку государственного долга[46], - заявил сенатор Боб Коркер (Теннеси). Его поддержали сенаторы-республиканцы Роберт Уикер (Миссури) и Джефф Сешенс (Алабама).

В конце июля стало ясно, что Сенат, поглощенный жесткой конфронтацией по вопросу о потолке государственного долга, не будет выносить на обсуждение и голосование вопрос о войне в Ливии и  Конгресс ушел на каникулы.

Военное поражение режима Каддафи в конце августа 2011 года фактически привело к снятию вопроса о военных действиях в Ливии с повестки дня. В течение 6 месяцев был разрушен 42-летний режим Каддафи[47], - заявил торжествующий президента Обама. В свою очередь сенаторы-республиканцы Джон Маккейн и Линдсей Грэхем обвинили администрацию в том, что успех пришел так поздно из-за отказа в полной мере использовать американскую воздушную мощь [48].

В сентябре Маккейн посетил Триполи вместе с тремя другими сенаторами-республиканцами (Линдсей Грэхем, Марко Рубио и Марк Керк), где заявил: Мы верим, что народ Ливии сегодня вдохновляет людей в Тегеране и Дамаске, и даже в Пекине и Москве. Люди во всем мире знают, что можно свергнуть диктаторов и установить свободу и демократию[49].

*     *     *

Таким образом, война в Ливии может стать поворотным моментом для нынешней администрации США. Барак Обама, провозгласивший стратегический курс на отказ от односторонних действий и упор на многосторонние коалиции, неожиданно для многих в США ввязался в новую войну с неясными целями, которая вполне могла приобрести затяжной характер. Политика изменения режима в Ливии может выглядить как новая версия крестового похода Буша-младшего за демократию и права человека против оси зла

Падение режима Каддафи, хотя дальнейшее развитие событий в Ливии трудно предсказуемо, стало серьезным внешнеполитическим успехом Обамы (вторым по значению, после уничтожения Бин-Ладена). Но вряд ли этот успех поможет нынешнему президенту на выборах в 2012 году, где ключевую роль будут играть внутренние, прежде всего - экономические проблемы.

Следует отметить, что в условиях жесткой конфронтации между республиканцами и демократами практически по всем прочим вопросам, лидеры обеих партий в Конгрессе проявили удивительную солидарность в подходе к ливийской войне, не допуская принятия решений, которые могли бы заставить Белый дом прекратить военную операцию. Протестуя против игнорирования роли законодательной власти, руководство Демократической и Республиканской партии де факто поддержали войну, во всяком случае не предприняли никаких действий для ее прекращения.

Показательно, что неоконсерваторы фактически солидаризировались с администрацией Обамы в отношении войны, хотя и критиковали Белый дом за непоследовательность и медлительность.

В то же время антивоенная оппозиция представляла собой противоестественную коалицию, которая включала значительную часть либералов-демократов и консерваторов-республиканцев, в том числе многих сторонников движения чаепития. Пожалуй, Ливия - это единственный вопрос, по которому они могли выступать совместно.

Вероятно, определенную роль сыграла низкая стоимость военной операции в Ливии. Если затраты на войны в Ираке и Афганистане достигали 150-180 млрд. долл. в год, то расходы Пентагона в Ливии на конец июля составили около 900 млн. долл., включая стоимость израсходованных боеприпасов (400 млн. долл.)[50]. Это примерно 0,2% военных расходов США в 2011 году. Война в Ливии не потребовала выделения дополнительных ассигнований сверх регулярного бюджета, как это было в случае с Ираком и Афганистане.

Война в Ливии ограничилась авиационными и ракетными ударами без участия сухопутных войск США. Потерь среди личного состава американских войск практически не было. Это стало одной из причин, по которой ливийская операция не вызвала заметных протестов общественности, хотя и не вызвала какого-то энтузиазма и военной истерии. В конце августа 2011 года военные действия в Ливии одобряли 54% опрошенных, а доля противников составляла 43%[51].

Применение высокоточного дистанционного оружия без проведения наземных боевых действий, похоже, стало одной из причин утраты эффективности полномочий Конгресса на стадии военного конфликта. Новая военная технология позволяет исполнительной власти отрицать сам факт военных действий. Эту тему затрагивали сенаторы Джон Керри, Ричард Лугар и Боб Коркер при обсуждении причин бессилия Конгресса в споре с Белым домом. После того, как истек 60-дневный срок прекращения военных действий в Ливии, газета Вашингтон пост заявила о том, что Закон о военных полномочиях умер[52].   

Даже если поверить, что президент каким-то образом имеет юридическое право начать и вести военные операции США в Ливии, это не означает, что мудро вести войну без согласия Сената. Нет никаких причин, объясняющих, почему президент Обама не стал добиваться согласия Конгресса на войну в Ливии, - писал в газете Вашингтон пост сенатор Ричард Лугар[53].  Он предостерегает США  против снижения планки для разрешения Конгрессом использования военной силы. По его мнению, установив такой прецедент, Конгресс сделает возможным для будущих президентов использовать не имеющее обязательного эффекта голосование в одной из палат Конгресса для начала или продолжения войны, либо для маргинализации роли Конгресса при принятии военных решений, имеющих куда большее значение, чем нынешняя ситуация в Ливии[54].

Некоторые эксперты утверждают, что необходимо осовременить Закон о военных полномочиях: Чтобы не допустить игнорирования будущими президентами роли Конгресса, закон должен быть изменен, сделан более конкретным и обязательным для выполнения. Такие изменения должны включать четкие определения первоначальной резолюции, включая военные действия, которые носят неопределенный характер и могут легко быть обойдены исполнительной властью. Изменения должны предусматривать санкции в случае, если президент не выполняет требования. Санкции, вероятно, должны включать автоматический отказ от выделения средств на участие в конфликте, если не было дебатов или голосования в Конгрессе[55], - предлагает эксперт Джорджтаунского университета Крис Эконому.

Можно полагать, что политические последствия новой ситуации в отношениях между исполнительной и законодательной властью США могут оказаться весьма значительными. Несомненно, что администрация Обамы смогла обыграть Конгресс по вопросу о действиях  США в Ливии, нарушив Закон о военных полномочиях.


[1] U.S.C. 1543, 1544, 1447.

[2] CRS Report R41199, The War Powers Resolution: After Thirty-Six Years, by Richard F. Grimmett.

[3] CRS Report RL32392, Bosnia and Herzegovina: Issues for U.S. Policy, by Steven Woehrel

[4] CRS Report R41199, The War Powers Resolution: After Thirty-Six Years, by Richard F. Grimmett.

[5] The Hill, March 22, 2011.

[6] The Washington Post, February 27, 2011.

[7] Ibidem.

[8] The Washington Post. March 21, 2011.

[9] The New York Times. June 17, 2011.

[10] CNN/Opinion Research Corporation Poll. March 11-13, 2011.

[11] Blanchard, Christopher. CRS. Operation Odyssey Dawn (Lybia): Background and Issues for Congress. September 9, 2011.

[12] The Hill. March 12, 2011.

[13] The Huffington Post, March 21, 2011.

[14] The White House. Office of the Press Secretary. TEXT OF A LETTER FROM THE PRESIDENT TO THE SPEAKER OF THE HOUSE OF REPRESENTATIVES AND THE PRESIDENT PRO TEMPORE OF THE SENATE. March 21, 2011.

[15] The Hill, March 21, 2011.

[16] The Cable Foreign Policy, March 18, 2011.

[17] The Huffington Post, March 21, 2011.

[18] The Washington Times, March 21, 2011.

[19] The Politico. March 23, 2011.

[20] The Huffington Post, March 21, 2011.

[21] The New York Times, March 23, 2011.

[22] The Politico, March 21, 2011.

[23] The Huffington Post, March 21, 2011.

[24] The Washington Times, March 21, 2011.

[25] The Politico. March 23, 2011.

[26] The Politico. March 23, 2011.

[27] Ibidem.

[28] The Hill, April 5, 2011.

[29] The Cable Foreign Policy. April 6, 2011.

[30] Ibidem.

[31] The Slate. May 13, 2011.

[32] The Cable Foreign Policy. May 19, 2011.

[33] The New York Times. May 21, 2011.

[34] The New York Times. June 15, 2011.

[35] The Huffington Post. June 3, 2011.

[36] The Hill. June 3, 2011.

[37] The Cable Foreign Policy. June 24, 2011.

[38] The Washington Post. June 3, 2011.

[39] The Hill. June 1, 2011.

[40] The Hill. June 3, 2011.

[41] The Cable Foreign Policy. June 17, 2011.

[42] The Hill, June 15, 2011.

[43] The Hill. June 28, 2011.

[44] The Cable Foreign Policy. June 27, 2011.

[45] Associated Press. July 7, 2011.

[46] The Hill. July 5, 2011.

[47] The Hill. August 22, 2011.

[48] The Hill. August 22, 2011.

[49] Reuters. September 29, 2011.

[50] CRS. Lybia: Unrest and U.S. Policy. P. 4/

[51] CNN/ORC Poll. August 24-25, 2011.

[52] The Washington Post. May 18, 2011.

[53] The Washington Post. June 5, 2011.

[54] Ibidem.

[55] International Affairs Review. October 17, 2011.



Назад
Наш партнёр:
Copyright © 2006-2015 интернет-издание 'Россия-Америка в XXI веке'. Все права защищены.
Чердачные лестницы красноярск
Инструкции по монтажу раскладных лестниц
2288888.ru