Россия и Америка в XXI веке
Россия и Америка в XXI веке На главную Написать письмо О журнале Свежий выпуск Архив Контакты Поиск
Подписаться на рассылку наших анонсов

E-mail:
№2, 2013

ПЕРЕЙТИ ФИСКАЛЬНЫЙ РУБИКОН…

Васильев В.С., д.э.н.,
главный научный сотрудник
Института США и Канады РАН
e-mail:

Аннотация. Анализируется ситуация в системе федеральных финансов США, сложившаяся накануне очередной бюджетной конфронтации между демократами и республиканцами с началом 2014 фин.г. Указывается на неэффективность бюджетного секвестра как формы сокращения бюджетных дефицитов, от которого пострадали даже интересы национальной безопасности США. Закрытие правительства 1 октября с.г. явилось следствием глубокого расстройства бюджетного процесса США, которое привело к тому, что Конгрессу США так и не удалось принять бюджет на 2014 фин.г., хотя у американских законодателей было достаточно времени для исполнения положений американского бюджетного законодательства. Делается вывод о том, что в настоящее время определяющим для дальнейшего состояния системы федеральных финансов являются полярные фискальные идеологии двух основных политических партий США, что в очередной раз поставило США на грань технического дефолта по долгам федерального правительства.

Ключевые слова: фискальная политика, бюджетный секвестр, федеральный бюджет 2013 фин.г., «чёрный бюджет» разведывательного сообщества, закрытие правительства, технический дефолт по долгам.

TO CROSS THE FISCAL RUBICON…

Vasiliev Vladimir Sergeevich
Ph.D. in Economics, Chief Scientific Researcher (CSR)
The Institute of USA and Canada Studies
of Russian Academy of Sciences

e-mail:

Annotation. The situation in the system of the U.S. federal finances on the eve of the beginning of FY 2014 is analyzed. The acute confrontation between the Democrats and Republicans in October 2013 stems from the deep dysfunction of the U.S. budgetary process which led to inability of the Congress to adopt the appropriation bills before September 30, 2013. The main conclusion is that now the whole system of the U.S. federal finances became the hostage of polar budgetary ideologies professed by two main American political parties which bring the USA on the brink of the technical default on its governmental debts.

Keywords: fiscal policy, budget sequester, FY 2013 federal budget, black budget of U.S. intelligence community, government shutdown, default on debts.

Конец 2013 г. ознаменовался в США новым раундом острейшего противостояния между демократами и республиканцами по вопросам фискальной политики. Вновь, как и в 2011 г.,1 американские, а вслед за ними и мировые СМИ стали резонировать уже несколько подзабытые за два года термины – технический дефолт по долгам федерального правительства, закрытие федерального правительства, обвал мировых финансовых рынков. Вновь, как и два года тому назад, ведущие американские финансисты и аналитики стали во весь голос запугивать вашингтонских политиков, говоря о том, что технический дефолт США не просто приведёт к очередному падению кредитного рейтинга США и росту недоверия со стороны иностранных инвесторов, но и может спровоцировать очередной виток мирового финансового кризиса. Так, в канун начала бюджетной дуэли в Вашингтоне американские СМИ напомнили американским политикам о прогнозе бывшего председателя ФРС А.Гринспена, сделанном им в его новой книге «Карта и территория: риск, человеческая природа и будущее прогнозирования», согласно которому «две бескомпромиссно настроенные стороны непрекращающихся дебатов о фискальных и других экономических проблемах должны хорошо осознать, что если они не сумеют решить проблему нашей чрезвычайно деструктивной фискальной несбалансированности, то весьма вероятно возникновение нового мирового финансового кризиса».2

Принципиально важным фактором нового противостояния стало то обстоятельство, что оно произошло на фоне заметно улучшившейся ситуации с показателем бюджетного дефицита, который впервые за все годы пребывания Б.Обамы у власти опустился ниже отметки в 1 трлн. долларов. Это свидетельствует о том, что идеологический фактор, - по крайней мере, в настоящее время – играет более важную роль в противостоянии демократов и республиканцев в Вашингтоне, нежели динамика бюджетных показателей, взятая как таковая.

Предварительные итоги исполнения федерального бюджета США в 2013 фин.г.

Важной особенностью современного состояния федеральных финансов является достаточно быстро меняющаяся динамика бюджетных показателей, которая делает затруднительной оценку состояния ключевых параметров федерального бюджета даже в краткосрочной перспективе – в расчете даже на квартал или тем более на полугодие вперёд. В частности, это привело к тому, что если в начале текущего года американские аналитики прогнозировали начало бюджетной дуэли между демократами и республиканцами на середину мая, когда истекал законодательно установленный в начале февраля срок моратория на повышение верхнего потолка долга федерального правительства (P.L. 113-3), то достаточно быстрое изменение ситуации с бюджетным дефицитом, а также с другими параметрами федерального бюджета привело к тому, что у Министерства финансов США появилась возможность финансировать нормальную деятельность федерального правительства ещё как минимум в течение 5 месяцев, не прибегая к принятию нового закона о верхнем потолке государственного долга США.

Эту неопределённость нынешней ситуации с состоянием показателей федерального бюджета отметил в своём письме на имя руководства Конгресса США министр финансов Дж.Лью, который указал, что «определение точной продолжительности периода финансирования федерального правительства из резервных фондов является чрезвычайно сложной задачей и зависит от ряда факторов, включая непредсказуемость величины налоговых поступлений, изменений в потоках расходных статей вследствие осуществляемого в настоящее время бюджетного секвестра и стандартных ошибок в прогнозировании расходов и доходов федерального правительства вплоть до окончания текущего финансового года».3

Тем не менее, представляя в середине июля с.г. Конгрессу США промежуточный отчёт об исполнении федерального бюджета за 2013 фин.г., Административно-бюджетное управление (АБУ) при президенте США вполне определённо сообщило о том, что дефицит федерального бюджета в 2013 фин.г., оканчивающегося 30 сентября с.г., будет ниже 800 млрд. долл. в абсолютном измерении и ниже 5% ВВП США – в относительном. В середине сентября свою оценку представило Бюджетное управление Конгресса США (БУК), которая оказалась гораздо более оптимистической по сравнению с летней оценкой АБУ – бюджетный дефицит в 2013 фин.г. прогнозировался на уровне 640 млрд. долл. в абсолютном выражении и меньше 4% ВВП в относительном измерении. Оценки официальных американских органов предварительных итогов исполнения федерального бюджета США за 2013 фин.г. представлены в таблице 1.

Таблица 1.
Предварительные итоги исполнения федерального бюджета США за 2013 фин.г.

Параметр

АБУ

БУК

млрд. долл.

% ВВП

млрд. долл.

% ВВП

Доходы

2013 фин.г.*

2777

15,8

2813

17,0

2012 фин.г.**

2450

15,7

2450

15,2

Расходы

2013 фин.г.*

3536

22,0

3455

20,8

2012 фин.г.**

3537

23,5

3537

22,0

Дефицит

2013 фин.г.*

759

4,7

642

3,9

2012 фин.г.**

1087

7,8

1087

6,8

Валовой государственный долг

2013 фин.г.*

17077

106,2

16887

101,8

2012 фин.г.**

16051

103,2

16051

99,7

  • − предварительная оценка.

** − фактические данные.

Составлено и рассчитано по: Office of Management and Budget. Fiscal Year 2014. Mid-Session Review. Budget of the U.S. Government. Wash.: 2013, pp. 18, 60; CBO. Updated Budget Projections: Fiscal Years 2013 to 2023. May 2013. Wash.: 2013, p. 16; CBO. CBO’s Baseline Budget Projections (As of May 2013, with percentages of gross domestic product updated to reflect recent revisions by the Bureau of Economic Analysis). This table updates Table 1 in CBO's Updated Budget Projections: Fiscal Years 2013 to 2023 (May 2013). September 11, 2013 (http:// www.cbo.gov/publication/44574‎).

Данные таблицы свидетельствуют о том, что улучшение ситуации в системе федеральных финансов в 2013 фин.г. произошло преимущественно за счёт повышения доходов в федеральную казну, вызванного, во-первых, принятием в начале 2013 г. закона о льготах для американских налогоплательщиков (P.L. 112-240), и, во-вторых, продолжающимся экономическим ростом США, который составил в первой половине 2013 г. порядка 1,5% реального ВВП (в годовом исчислении).4 В 2013 фин.г. доходы в федеральный бюджет возрастут примерно на 14-15% по сравнению с предыдущим финансовым годом, а расходы – по прогнозу БУК – примерно на 4%, а по прогнозу АБУ − останутся на прежнем уровне. По предварительной оценке БУК, примерно половина сокращения бюджетных расходов в абсолютном выражении придётся на долю снижения объёма дотаций двум государственным корпорациям ипотечного кредитования «Фанни Мей» и «Фредди Мак», порядка 1/3 сокращения расходов − на долю военных расходов, в том числе и как прямое следствие секвестра, осуществлявшегося с 1 марта с.г., и остальные средства – за счёт экономии расходов на выплату пособий по безработице.5

Снижение размера бюджетного дефицита до уровня меньше 1 трлн. долларов, однако, не решило главной проблемы федеральных финансов США – неуклонного роста абсолютных и относительных (в процентном отношении к ВВП) размеров долга федерального правительства, который ежегодно прирастает на величину бюджетного дефицита. Более того, согласно прогнозу БУК о долгосрочных перспективах состояния федерального бюджета США, опубликованному в сентябре с.г., в течение следующих 25 лет можно ожидать неуклонного роста долговой зависимости системы федеральных финансов и американской экономики в целом. Как указывалось в докладе БУК, «после 2015 г. следует ожидать постоянного увеличения разрыва между доходами и расходами федерального бюджета при условии сохранения нынешних тенденций формирования его основных статей. К 2038 фин.г. дефицит будет составлять не менее 6,5% ВВП, что будет больше, чем в любом другом году в период между 1947 и 2008 фин.гг., а федеральный долг внешним его держателям достигнет 100% ВВП, что превзойдёт рекордные показатели предыдущего периода, зафиксированные в 1945 и 1946 фин.гг. При таких больших дефицитах федеральный долг будет расти более быстрыми темпами, чем ВВП, и в конечном итоге сохранить эту ситуацию неизменной окажется невозможным».6

Собственно говоря, эта составленная в политкорректных выражениях формулировка БУК и является квинтэссенцией нынешнего этапа бюджетного противостояния в Вашингтоне между демократами и республиканцами: первые считают, что принятие наиболее болезненных политических и экономических решений по проблеме государственного долга и бюджетного дефицита можно отложить «на потом», во всяком случае, на период после завершения второго срока президентства Б. Обамы (январь 2017 г.), а вторые – что более невозможно сохранение ситуации бюджетного status quo, и её необходимо решительно – методами «шоковой терапии» − решать «здесь и сейчас».

Первые итоги реализации бюджетного секвестра.

Частью «хирургического» решения проблемы бюджетного дефицита стал бюджетный секвестр расходных статей 2013 фин.г., реализация которого началась 1 марта с.г.7 С самого начала следует сказать, что амбивалентный характер секвестра хорошо понимала и немалая часть республиканцев, которая осознавала возможные пагубные политические последствия сокращения бюджетных расходов по всему их спектру. Расходные статьи бюджета уже давно превратились в США в узаконенную форму «подкупа» избирателей, и поэтому американские политики, последовательно выступавшие за снижение государственных расходов, долго в законодательных органах власти не задерживаются.

В мае с.г. БУК подготовило аналитический доклад двух сотрудников БУК, в котором однозначно указывалось, что снижение государственных расходов в краткосрочном плане, как правило, ведёт к замедлению темпов экономического роста и уменьшению занятости. При этом аналитики БУК указали, что сокращение федеральных закупок на 1 доллар в краткосрочном плане (в расчёте на год) однозначно снижает макроэкономический спрос также на 1 доллар; снижение или увеличение государственных расходов на 1 доллар (т.н. мультипликативный эффект)8 в настоящее время имеет значения в пределах от 0,5 до 2,5.9 В конце июля с.г. БУК дало дополнительную оценку последствий для экономики возможной отмены процедуры бюджетного секвестра, начиная с 1 августа 2013 г. и на протяжении всего 2014 фин.г. Согласно расчётам БУК, в целом отмена процедуры секвестра может привести к тому, что в конце третьего квартала 2014 фин.г., т.е. в конце 2014 фин.г. темпы роста реального ВВП США могут быть выше – в пределах от 0,2% до 1,2%, и занятость выше – в пределах от 0,3 млн. до 1,6 млн. человек. Сохранение режима секвестра в соответствии с положениями закона 2011 г. о контроле над бюджетом, т.е. снижение федеральных расходов в августе-сентябре 2013 г. на 14 млрд. долл. и на 90 млрд. долл. на протяжении 2014 фин.г., однозначно приведёт и к замедлению темпов роста, и к увеличению безработицы. Оценка БУК экономических последствий бюджетного секвестра в расчёте на 2013 и 2014 фин.гг. суммирована в таблице 2.

Таблица 2.
Экономические последствия бюджетного секвестра
в 2013 и 2014 фин.гг.

Период

III кв. 2013 фин. г.

IV кв. 2014 фин.г

Темпы роста реального ВВП (в %)

- 0,6

- 0,7

Безработица, человек

+ 750000

+ 900000

Составлено по: CBO. How Eliminating the Automatic Spending Reductions Specified by the Budget Control Act Would Affect the U.S. Economy in 2014. July 25, 2013. P. 2. − http://www.cbo.gov/publication/44445.

Именно эти достаточно понятные оценки последствий секвестра привели к тому, что его исполнение в соответствии с законодательно установленными нормами стало осуществляться скорее по «бюджетным понятиям», нежели по прописанным в законе показателям. Общая концепция бюджетного секвестра по закону о контроле над бюджетом выглядела достаточно просто: законодательство устанавливало на фиксированном уровне верхний предел (ограничитель) т.н. дискреционных расходов, т.е. расходов, размеры которых ежегодно утверждает Конгресс США, и которые являлись объектом ожесточённых бюджетных баталий последнего времени между республиканцами и демократами. Все бюджетные расходы сверх установленного предела и подлежат секвестру в определённой пропорции между военными и гражданскими статьями.

Американские законодатели, прекрасно осознавая непопулярность секвестра, стали на путь законодательного «размывания» статей, подлежащих секвестру. Применительно к расходам на национальную оборону, последние были трансформированы в расходы на нужды безопасности, и на этом основании − как не подпадающие под секвестр − были исключены военные расходы на ведение военных действий за пределами США (главным образом, расходы на содержание американских воинских контингентов в Афганистане и других странах), на борьбу со стихийными бедствиями, на другие виды чрезвычайных ситуаций. Одновременно эта же статья расходов, подлежащая исключению из секвестра, была проведена как дополняющая расходы на гражданские нужды; помимо неё, в качестве «бюджетной уловки» было обозначено такое направление расходов на социальные нужды как «инициативы по повышению интегрированности программ», куда были отнесены возможные траты по линии основных социальных программ на случай непредвиденного изменения экономической ситуации, как, например, повышение темпов инфляции, которое увеличивало размер выплачиваемых пенсий и пособий после их индексации. Естественно, что последняя мера была разработана демократами с целью смягчения возможных социальных издержек бюджетного секвестра. В результате этих ухищрений в 2013 фин.г. потолок дискреционных расходов, превышение которого означало применение процедуры автоматического секвестра, был увеличен по отношению к установленному в 2011 г. законом о контроле над бюджетном почти на 153 млрд. долл., что почти в два раза превысило величину бюджетного секвестра (85,3 млрд. долл.). Данные, характеризующие бюджетные уловки американских законодателей по повышению потолка дискреционных расходов в 2013 фин.г., суммированы в таблице 3.

Таблица 3.
Бюджетная корректировка потолка дискреционных расходов, изъятых из бюджетного секвестра, в млрд. долл.

Расходы на обеспечение национальной безопасности

Расходы на гражданские нужды

Всего

Потолок расходов по закону 2011 г.

о контроле над бюджетом

684

359

1043

Корректировки, внесённые Конгрессом США:

Финансирование воинских контингентов, находящихся за рубежом

98,682

0

98,682

Борьба со стихийными бедствиями*

7,042

34,627

41,669

Борьба с чрезвычайными ситуациями

11,779

0

11,779

Повышение интегрированности государственных социальных программ

0

0,483

0,483

Всего

117,503

35,110

152,613

Скорректированный потолок расходов

801,503

394,110

1195,613

Произведённые бюджетные расходы (по состоянию на август с.г.)

801,5

394,109

1195,609

CBO. Sequestration Update Report: August 2013. P. 2. − http://www.cbo.gov/sites/default/files/cbofiles/attachments/44491-SequestrationUpdate.pdf.

В результате этих бюджетных уловок общий размер секвестра на 2013 фин.г. составил 64 млрд. долл., т.е. оказался меньше первоначально определённой суммы на 20 млрд. долл. В результате, как указывалось в докладе БУК, «реально произведённые бюджетные расходы в 2013 фин.г. оказались даже ниже скорректированных потолков расходов; поэтому никакого дополнительного секвестра в конце финансового года не потребуется».10 Но даже в том случае, если в конце 2013 финансового года будет допущено превышение бюджетных расходов по отношению к установленному верхнему их пределу, то соответствующие суммы будут перенесены на следующий финансовый год в качестве дополнительных объёмов к возможному секвестру 2014 фин.г. Таким образом, по сути, в 2013 фин.г. секвестр выступил инструментом сдерживания нормальных ежегодных темпов прироста бюджетных расходов, которые наблюдались в последние годы, особенно под влиянием «великой рецессии» 2008−2009 гг.

Именно по этой причине оценить в настоящее время в полной мере последствия бюджетного секвестра 2013 фин.г. для американской экономики достаточно трудно. Как отметила в своём блоге председатель Бюджетного комитета Сената США сенатор-демократ П.Мюррей, «с тех пор, как была запущена процедура секвестра, в США сформировалось двойственное к ней отношение. Некоторые мои коллеги в Вашингтоне пришли к выводу, что с началом секвестра конец света не наступил, и поэтому лучше не обращать на него внимания, и пусть жизнь идёт дальше своим чередом. Иными словами, эти губительные бюджетные сокращения являются суровой реальностью, которую следует принять как данность.

Однако в различных уголках страны бюджетный секвестр стали воспринимать совершенно по-другому. Рядовые семьи стали на себе ощущать негативное влияние этих автоматических сокращений, и будущее всей нашей экономики оказалось под угрозой по мере нарастания объёма этих бессмысленных урезаний».11

По заключению ведущего американского аналитика М. Занди, «влияние секвестра текущего финансового года, начавшегося в марте, становится всё более заметным в данных экономической статистики. Объявленные в начале года замораживания найма новых работников, кажется, ускорили тенденцию к сокращению занятости в государственном секторе экономики. Ещё большее воздействие секвестра сказалось на отрабатываемых рабочих часах и личных доходах. Только в августе заработная плата и должностные оклады работников федерального правительства сократились на 0,5% вследствие их отправки в неоплаченные отпуска. Сокращения объёмов федеральных закупок также повлекли за собой снижение занятости в частном секторе экономики, особенно среди подрядчиков Пентагона, хотя воздействие секвестра на занятость в частном секторе проявляет себя постепенно со значительной задержкой».12

Как и следовало ожидать, бюджетный секвестр больно ударил по малоимущим слоям американского общества. В частности, его объектом стала федеральная программа дополнительного диетического питания для беременных женщин, младенцев и детей в возрасте до 5 лет, имеющих доходы ниже официально установленного уровня бедности. Первоначально на эту программу в 2013 фин.г. было выделено 7,05 млрд. долл., однако секвестр сократил эту сумму до 6,5 млрд. долл., и таким образом по сравнению с бюджетными расходами в сумме 7,018 млрд. долл., произведёнными в 2012 фин.г., относительная величина сокращений составила 7%. В результате число выгодополучателей по этой программе сократилось минимум на 0,2 млн., или с 8,9 до 8,7 миллиона женщин и детей.13

Не менее значительный ущерб от секвестра понесли и ведомства, отвечающие за обеспечение национальной безопасности США. В частности, в специальном письме-обращении на имя руководства сенатского Комитета по делам вооружённых сил министр обороны США Ч.Хэйгель прямо констатировал, что «секвестр 2013 фин.г. серьёзно подорвал боеготовность вооружённых сил США».14 Бывший заместитель министра ВМФ во время первого срока президента Обамы Р. Уорк конкретизировал эту мысль, указав, что секвестр «вынудил все виды вооружённых сил США значительно сократить эксплуатационные расходы и расходы на техническое обслуживание, что привело к нарушениям норм технического обслуживания, уменьшению часов, отводимых на военную подготовку, и к задержкам в приобретении запасных частей и деталей. И хотя все последствия этих нарушений, возможно, не проявят себя сразу, не следует заблуждаться относительно того, что общая боеготовность вооружённых сил США уже покатилась вниз по нисходящей спирали».15 При этом, как добавил Уорк, «гражданские служащие, работающие на Пентагон, находятся в настоящее время в деморализованном состоянии после нескольких лет замораживания зарплаты, сокращения размеров премиальных и дополнительных выплат, к которым секвестр добавил и массовые увольнения в неоплачиваемые отпуска».16

В ходе слушаний, прошедших летом с.г. в Бюджетном комитете Конгресса США, приводились конкретные примеры того, каким образом бюджетный секвестр и вызванная им неопределённость в заключении контрактов с Пентагоном отразились на деятельности фирм, обслуживающих нужды ВМФ в Норфолке (шт. Вирджиния) – главной военно-морской базы США на Атлантическом побережье. По словам президента одной такой небольшой фирмы М.Клетта, неопределённость в выделении средств из федерального бюджета привела к тому, что в настоящее время как его, так и много другие фирмы, имеющие контракты с Пентагоном в этом регионе, перешли на систему т.н. «пошагового финансирования», при которой они вынуждены прибегать к процедуре сдачи продукции по заключённому контракту через каждые 30-60 дней (!) вместо прежней практики его исполнения один раз в год.17

В целом, согласно официальному отчёту Министерства обороны США, общий размер секвестра его бюджета в 2013 фин.г. составил 37,2 млрд. долл., или 5,5% ассигнований на военные нужды США.18

Секвестр также болезненно сказался на деятельности ведомств разведывательного сообщества США, особенно Агентства национальной безопасности (АНБ). По осторожному заявлению Д. Мейерикс, помощницы заместителя директора Национальной разведки США, общий бюджет разведывательного сообщества в 2013 фин.г. был сокращён на 3%, при этом на эту сумму были последовательно сокращены бюджеты всех 17 входящих в его состав агентств и разведывательных подразделений федеральных министерств.19 Выступая в середине марта в сенатском Комитете по делам вооружённых сил, директор АНБ генерал К. Александр признал, что в 2013 фин.г. примерно 25% бюджета агентства находится в подвешенном состоянии, поскольку его руководство ещё не определилось с теми статьями, которые будут сокращены, но при этом может быть отправлена в неоплаченные отпуска примерно треть служащих агентства, которые являются гражданскими лицами.20 Однако директор Национальной разведки Дж.Клеррер, выступая в то же время в Конгрессе США, прямо заявил о том, что, по всей видимости, будут уволены, по меньшей мере, 5 тыс. контрактников, которые отвечают за обеспечение кибербезопасности США, не конкретизировав, естественно, конкретное ведомство (или ведомства) в разведывательном сообществе США, которое отказывается от соответствующих услуг сотрудников, работающих на контрактной основе.21 Уже после бегства контрактника АНБ Э. Сноудена весной с.г. директор АНБ генерал Александр заявил в начале августа, что агентство планирует уволить примерно 90% из общего числа в 1 тыс. человек системных администраторов, работающих в агентстве, и заменить их технологическими системами.22 Однако главной «фискальной ценой», которую разведывательное сообщество США заплатило за бюджетный секвестр, явилось разглашение сверхсекретных данных о «чёрном бюджете» разведывательного сообщества США, лишний раз продемонстрировавшее ограничения и сложности, которые влекут за собой попытки манипулирования расходными статьями современного государства в технологически высокоразвитой экономике мира.

«Чёрный бюджет» разведывательного сообщества США.

Проблема истинных размеров засекреченных статей федерального бюджета США всегда была в центре внимания специалистов по фискальной политике США. Эти статьи традиционно являются составной частью военного бюджета США, где они разносятся по 9 обычным статьям Пентагона: 1) расходы на содержание военного персона; 2) эксплуатационные расходы и расходы на техническое обслуживание; 3) закупки новой техники и вооружений; 4) расходы на научные исследования и опытно-констукторские разработки; 5) капитальное строительство объектов военного назначения; 6) строительство жилья для военнослужащих и их семей; 7) прочие виды расходов; 8) расходы на ядерные вооружения, и 9) расходы на прочие виды оборонных нужд. На рубеже 1980-х – 1990-х годов, т.е. к концу «холодной войны», военный бюджет США превысил отметку в 300 млрд. долл., т.е. достиг рекордного уровня за весь период после Второй мировой войны, и на тот момент величина «чёрного бюджета», куда были отнесены расходы разведывательных ведомств и расходы на сверхсекретные военные проекты самого Пентагона, оценивалась в 36 млрд. долл.23 Вплоть до середины первого десятилетия текущего столетия этот показатель, равный примерно 10%, оставался главным и самым простым ориентиром оценки величины «чёрного бюджета» США. В середине 1990-х годов администрация У.Клинтона, полагавшая, что «холодная война» канула в Лету, впервые официально рассекретила размеры бюджета собственно разведывательного сообщества США, т.е. расходы, официально относимые к финансированию Национальной разведывательной программы США, которые составили 26,6 млрд. долл. для 1997 фин.г. и 26,7 млрд. долл. для 1998 фин.г.24 Эти показатели равнялись примерно 10% от величины военного бюджета США того периода, который сократился на 10% после окончания «холодной войны».

Реформа разведывательного сообщества США, проведенная в 2004 г. как следствие событий 11 сентября 2001 г., в результате которой было создано Управление директора Национальной разведки, привела к тому, что с 2007 фин.г. в США началась официальная публикация агрегированного показателя общих расходов США на деятельность 17 разведывательных служб или разведывательных подразделений федеральных министерств, составляющих американское разведывательное сообщество. В 2010 г. США впервые опубликовали общие данные о своём «чёрном бюджете», который включал в себя расходы на деятельность ведомств разведывательного сообщества США и секретных военных программ. Общая величина этих расходов оказалась равной 80 млрд. долл. по состоянию на 2010 фин.г.25 Эти расходы сложились из 53,1 млрд. долл., выделенных на финансирование деятельности разведывательного сообщества США, и 29,0 млрд. долл., предназначенных для финансирования военных разведывательных программ, но фактически – для финансирования секретных военных программ Пентагона по разработке новых «экзотических» видов вооружений.

Следует также иметь в виду, что в 2010 фин.г. США зафиксировали максимум своих бюджетных расходов как на деятельность своего разведывательного сообщества, так и на сверхсекретные военные программы Пентагона. Публикация данных о совокупных расходах на ведение разведывательной деятельности и осуществление секретных военных программ была также связана с принятием в конце 2010 г. закона,26 который предписывал президенту США при представлении Конгрессу США проекта федерального бюджета на очередной финансовый год указывать в нём итоговые данные о финансировании как Национальной разведывательной программы (НРП), так и Военной разведывательной программы (ВРП) С марта 2011 г. министерство обороны США начало публикацию таких данных. Суммарные данные о финансировании разведывательного сообщества США и секретных военных программах Пентагона приводятся в таблице 4.

Таблица 4.
Расходы США на деятельность разведывательного сообщества и секретные военные программы Пентагона
в 2007-2013 фин.г., в млрд. долл.

Фин.г.

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

(оценка)

2013-2010

НРП*

***

43,5

47,5

49,5

53,1

54,6

53,9

52,6

- 0.5

****

49,25

52,56

54,41

57,43

57,84

56,07

53,6

- 3,83

ВРП**

***

20,0

22,9

26,4

27,0

24,0

21,5

19,2

- 7,80

****

22,64

25,34

28,84

29,2

25,42

22,37

19,56

- 9,64

Всего

***

63,5

70,4

76,2

80,1

78,6

75,4

71,8

- 8,3

****

71,9

77,9

83,25

86,63

83,26

78,44

73,16

- 13,47

  • − Национальная разведывательная программа (НРП).

** − Военная разведывательная программа (ВРП).

*** − официальные данные в текущих ценах.

**** − пересчёт аналитиков Исследовательской службы Конгресса

(ИСК) США в постоянных ценах 2014 фин.г.

CRS Report. Intelligence Spending and Appropriations: Issues for Congress. September 18, 2013. RS42061. P. 2. − http://www.fas.org/sgp/crs/intel/R42061.pdf.

При анализе данных таблицы 4 следует также иметь в виду, что в 2001 фин.г., согласно расчётам аналитиков БУК, расходы на Национальную разведывательную программу (НРП) США составляли примерно 24 млрд. долл. (в постоянных ценах 2014 фин.г.), что составляло менее половины расходов на эту программу в 2013 фин.г. Таким образом, исходя из того, что в 2013 фин.г. расходы по макробюджетной статье «национальная оборона» составили не менее 660 млрд. долл.27 (в номинальном выражении), к настоящему времени США сохранили исторически сложившееся соотношение «чёрного бюджета» и общих военных расходов на уровне примерно 10%. Всего за период с 2007 фин.г. по 2013 фин.г. США израсходовали на ведение разведывательной деятельности свыше 500 млрд. долларов (в номинальном выражении).

Публикация в конце августа с.г. детализированных данных о бюджете ведомств, входящих в состав разведывательного сообщества США, которые стали известны мировому сообществу в результате побега Сноудена, привела к тому, что впервые стала понятна структура приоритетов и расходных статей «чёрного бюджета» разведывательного сообщества США. Ведущее место в распределении средств «чёрного бюджета» в рамках НРП, выделенных в 2013 фин.г., занимает «большая тройка» − ЦРУ (14,8 млрд. долл., или 28,1%), АНБ (10,8 млрд. долл., или 20,5%) и Национальное управление военно-космической разведки − НУВКР (10,3 млрд. долл., или 20,0%). Таким образом, на долю этих трёх ведомств в настоящее время приходится порядка 70% всех бюджетных расходов разведывательного сообщества США.

Во вторую тройку ведомств, расходы которых в 2013 фин.г. составляли от 3 до 5 млрд. долл., входят: Национальное управление геопространственной разведки − НУГПР (4,9 млрд. долл., или 9,3%), Разведывательное управление Министерства обороны США – РУМО (4,4 млрд. долл., или 8,4%) и разведывательные подразделения Министерства юстиции США (ФБР и Управление по борьбе с оборотом наркотиков) (3,0 млрд. долл., или 5,7%). В целом на долю «второго эшелона» разведывательного сообщества США приходится порядка ¼ суммарных расходов разведывательного сообщества США в 2013 фин.г. Оставшиеся 8% средств, или 4,2 млрд. долл. приходятся на долю остальных 11 разведывательных структур, в том числе в составе министерств внутренней безопасности, энергетики, финансов и Государственного департамента США. Самостоятельным подразделением разведывательного сообщества США является Управление директора Национальной разведки, расходы на содержание которого в 2013 фин.г. составили 1,7 млрд. долл. (3,2% суммарного бюджета разведывательного сообщества).

Структурно-функциональное распределение бюджета разведывательного сообщества США среди его 5-ти ведущих ведомств приводится в таблице 5.

Таблица 5.
Функциональное распределение бюджетных средств в пяти основных разведывательных ведомствах США, в млрд. долл.

Разведывательное ведомство

Управленческие и вспомогательные расходы

Сбор информации

Обработка информации

и её оперативное использование

Анализ

информации

Всего

ЦРУ

1,8

11,5

0,387

1,1

14,787

АНБ

5,2

2,5

1,6

1,5

10,8

НУВКР

1,8

6,0

2,5

10,3

НУГПР

2,0

0,537

1,4

0,973

4,91

РУМО

1,7

1,3

0,228

1,2

4,428

Всего

12,5

21,837

6,115

4,773

45,225

Gellman B., Miller G.. U.S. spy network’s successes, failures and objectives detailed in ‘black budget’ summary. − «Washington Post», August 29, 2013 (http://www.washingtonpost.com/world/national-security/black-budget-summary-details-us-spy-networks-successes-failures-and-objectives/2013/08/29/7e57bb78-10ab-11e3-8cdd-bcdc09410972_print.html.).

Таким образом, основной поток бюджетных средств разведывательного сообщества США идёт на сбор информации, что, естественно, предполагает обширную сеть информаторов и технических средств её получения. Всего в разведывательном сообществе занято 107,035 тысяч сотрудников и работников, из которых 21,6 тыс. человек работает в ЦРУ.28 Информация о структуре «чёрного бюджета», ставшая известной в результате побега Э.Сноудена, явилась ещё одним подтверждением давно и хорошо известного факта о привилегированной и ведущей роли ЦРУ в структуре органов американской разведки, организационно входящего в состав Исполнительного управления при президенте США и непосредственно ему подчиняющееся. Ущерб для интересов национальной безопасности в результате публикации данных о структуре чёрного бюджета разведывательного сообщества США определяется ещё и тем, что вплоть до 2017 фин.г. США планируют сохранять объёмы финансирования органов американской разведки примерно на уровне 2013 фин.г.29

Первый день 2014 финансового года: правительство закрывается.

Начало очередного финансового года – 1 октября – ознаменовалось в США закрытием федерального правительства, 18-ым по счёту, начиная с 1976 г., т.е. после проведения бюджетной реформы 1974 г. Главной причиной закрытия правительства в 2013 г. явилась неспособность Конгресса США к 30 сентября с.г. рассмотреть бюджетную заявку администрации Обамы, которая была представлена Конгрессу 10 апреля с задержкой примерно в два месяца по отношению к законодательно установленному сроку предоставления проекта федерального бюджета на очередной финансовый год – не позднее 5 февраля. Тем не менее, и у американского Сената, и у Палаты представителей было вполне достаточно времени, чтобы 2014 фин.год, начинающийся 1 октября, США встретили с утверждённым обеими палатами Конгресса и подписанным президентом бюджетом (имеются в виду 12 законопроектов об ассигнованиях по основным расходным статьям федерального бюджета).

Ход обсуждения бюджетной заявки администрации весной-летом с.г. наглядно показал, что республиканская оппозиция в Конгрессе, с самого начала отвергнувшая основные положения представленного Конгрессу администрацией проекта бюджета на 2014 фин.г., не стремилась к тому, чтобы федеральное правительство вступило в очередной финансовый год с утвержденным бюджетом. Республиканцы с порога отвергли бюджетную заявку администрации. Сенатор-республиканец Дж.Сешионз, сопредседатель Бюджетного комитета Сената, назвал представленный Белым Домом проект бюджета не просто «безрассудным», но и «немыслимым». В своём коротком заявлении он пафосно заявил о том, что «каждый эксперт и специалист уверяет нас, что наши нынешние расходные статьи находятся на опасной и неустойчивой траектории. Мы все знаем об этом. Однако в бюджетном плане, представленном нам с большой задержкой Белым Домом, − если отбросить все бюджетные уловки − предусмотрены ещё большие траты. Даже после четырёхлетнего периода, когда бюджетные дефициты регулярно превышали 1 трлн. долл., президент предлагает увеличить бюджетные расходы дополнительно на 1,025 трлн. долл., включая дополнительный рост расходов на 154 млрд. долл. в следующем году и на 61 млрд. долл. в этом году. Это не просто безрассудно, но и немыслимо. Вновь, как и в прежние годы, президент представил один из наиболее безответственных бюджетных планов в истории нашей страны».30 Примерно аналогичную позицию занял и Бюджетный комитет Палаты представителей во главе с его председателем-республиканцем П.Райаном. В совместном заявлении республиканской фракции Бюджетного комитета Сената и контролируемого республиканцами Бюджетного комитета Палаты представителей Белому Дому и лично президенту Обаме было вменено в вину, что:

  • его бюджет никогда не будет сбалансирован;

  • в ближайшие 10 лет долг федерального правительства вырастет дополнительно на 8,2 трлн. долл. и достигнет в 2023 фин.г. отметки в 25,4 трлн. долл.;

  • в 2023 фин.г. обслуживание государственного долга обойдётся США в 763 млрд. долл.;

  • бюджетный дефицит в 2023 фин.г. составит 439 млрд. долл.;

  • дополнительное налоговое бремя на экономику США в течение ближайших 10 лет составит 1,1 трлн. долл.;

  • в ближайшие 10 лет среднегодовой темп расходов на основные социальные программы составит 5,2%.31

Бюджетный комитет Палаты представителей в соответствии с бюджетным законодательством США 15 марта представил на рассмотрение палаты проект бюджетной резолюции на 2014 фин.г., который основывался на бюджетном плане, разработанном под руководством П.Райана, имевшем претенциозное название «Путь к процветанию: ответственный сбалансированный бюджет». Этот план исходил из посылки сбалансирования федерального бюджета к 2023 фин.г. за счёт резкого сокращения расходов на социальные нужды; при этом главным направлением экономии бюджетных средств была названа полная отмена реформы системы американского здравоохранения, принятой в марте 2010 г. и вошедшей в широкий политический обиход под названием «Обамакэр».32

Поскольку согласно положениям бюджетной реформы 1974 г. палаты Конгресса должны принять бюджетные резолюции по проекту бюджета на очередной финансовый год не позднее 15 апреля, то республиканцы в ударном порядке провели обсуждение резолюции в Палате представителей, и на пленарном заседании палаты 21 марта соотношением голосов 221 «за» и 207 – «против» утвердили её и на следующий день направили на рассмотрение в Сенат. Голосование по бюджетной резолюции по проекту бюджета на 2014 фин.г. прошло строго по партийному принципу – 197 демократов консолидировано проголосовали против её принятия, и к ним присоединились ещё 10 умеренно настроенных республиканцев (для одобрения в Палате представителей законопроектов простым большинством требуется 216 голосов).33 В тот же день контролируемый демократами Сенат оперативно простым большинством голосов при 40 «за» и 59 «против» отверг бюджетную резолюцию Палаты представителей.34

Параллельно в Сенате происходил аналогичный процесс. Бюджетный комитет Сената на своём заседании 15 марта утвердил бюджетную резолюцию по проекту федерального бюджета на 2014 фин.г., основанную на бюджете, разработанном под руководством председателя Бюджетного комитета Сената П. Мюррей. Её план имел не менее громкое название «Основа роста: возрождая надежду на американскую мечту». Этот план в отличие от республиканского может быть назван «бюджетом развития»: демократы действительно не стали делать упор на сбалансирование федерального бюджета в краткосрочной и долгосрочной перспективе, а сосредоточили своё внимание на различного рода инвестиционных проектах (развитие транспортной инфраструктуры, энергетики, систем связи, образования, здравоохранения, стимулирование научных исследований и разработок). Этот план не содержал расчёта бюджетных параметров на ближайшие 10 лет.35 С этой точки зрения бюджетная резолюция Сената по проекту федерального бюджета на 2014 фин.г., по сути, предвосхищала бюджетную заявку администрации, представленную Конгрессу в апреле.

Демократы быстро поставили разработанную ими резолюцию на пленарное обсуждение Сената, в ходе которого сенаторами было предложено 573 поправки, из которых было принято только 63.36 23 марта проект бюджетной резолюции был поставлен на голосование и принят в соотношении голосов 50 «за» и 49 «против».37 4 сенатора-демократа – М.Бегич (шт. Аляска), М.Приор (шт. Арканзас), М.Бакус (шт. Монтана) и К. Хаган (шт. Северная Каролина), которым в 2014 г. предстоят перевыборы и которые представляют штаты, голосующие, как правило, за республиканцев, присоединились к 45 сенаторам-республиканцам. В середине апреля одобренная Сенатом бюджетная резолюция была получена Палатой представителей и «положена под сукно». Комментируя ход обсуждения и прохождения двух бюджетных резолюций в Конгрессе США, П.Райан заявил о том, что эти резолюции «чётко обозначают различия, разделяющие демократов и республиканцев. Мы хотим сбалансировать бюджет, они этого не хотят. Мы хотим ограничить расходы. Они хотят тратить больше».38 Этот диагноз является тем небольшим исключением, когда с оценкой ультра-консервативного председателя Бюджетного комитета Палаты представителей нельзя не согласиться.

По сути, истоки октябрьской конфронтации отчетливо проявили себя уже весной с.г., поскольку, согласно положениям американского бюджетного законодательства, палаты Конгресса должны образовать согласительную комиссию (или конференцию) для выработки совпадающей бюджетной резолюции Конгресса, но именно этого и не было сделано. По всей видимости, уже тогда обе стороны понимали всю бесперспективность проведения такой конференции, которая, почти, наверняка стала бы местом очередной острой (и бесплодной) конфронтации. Тем не менее, после принятия бюджетных резолюций, как того требовали нормы бюджетного законодательства, подкомитеты по ассигнованиям обеих палат приступили к подготовке 12 законопроектов об ассигнованиях, работа над которыми была завершена к началу августа. Эти законопроекты и являются основой федерального бюджета на 2014 фин.г., и сопоставление законопроектов, подготовленных подкомитетами по ассигнованиям обеих палат, наглядно показывает принципиальные различия в подходах демократов и республиканцев к формированию приоритетов федерального бюджета на 2014 фин.г.

Таблица 6.
Сравнительная характеристика законопроектов об ассигнованиях на 2014 фин.г., подготовленных подкомитетами по ассигнованиям Сената и Палаты представителей, в млрд. долл.

Подкомитет:

2013 фин.г.

(фактические данные)

2014 фин.г.

Палата представителей

Сенат

бюджетные полномочия

расходы

бюджетные полномочия

расходы

бюджетные полномочия

расходы

- по сельскому хозяйству

19,406

22,114

19,450

21,294

20,930

22,140

- по торговле и правоохранительным органам

47,126

60,655

47,396

58,700

52,272

61,680

- по обороне

486,461

557,451

512,510

543,674

516,624

545,995

- по энергетике и водному хозяйству

34,310

39,916

30,414

38,369

34,773

39,996

- по финансовым услугам

20,116

23,248

16,966

19,707

23,058

24,064

- по внутренней безопасности

37,772

44,144

38,991

45,680

39,100

45,685

- по внутренним делам и охране окружающей среды

28,299

30,619

---

---

30,100

31,925

- по труду, здравоохранению и образованию

149,788

164,639

---

---

164,330

161,186

- по законодательной ветви власти

4,070

4,134

3,233

3,385

2,978

3,105

- по строительству жилья для военнослужащих и делам ветеранов

70,933

79,259

73,320

76,204

74,366

76,510

- по внешней политике и помощи иностранным государствам

40,372

48,895

34,103

41,824

44,079

46,300

- по транспорту, жилищному строительству и городскому развитию

48,673

112,922

44,100

114,928

54,045

117,478

Всего:

987,326

1187,996

820,483

963,765

1056,655

1176,064

CBO. Comparison of House and Senate 2014 Appropriation Bills to 2013 Enacted. (in millions of dollars). //http://www.budget.senate.gov/republican/public/index.cfm/files/serve?File_id=4a6331c7-f85a-4786-ac26-81763b5b7a4f&SK=1996464D74D41DAC84BEF02F4E8851E0.

По показателю расходов демократы по сути стремились сохранить их на уровне предыдущего 2013 фин.г, в то время как республиканцы планировали сократить их почти на 225 млрд. долл., или почти на 20% (!). При этом легко можно видеть, что эти сокращения приходятся в основном на социальные статьи – здравоохранение, образование, подготовку и переподготовку рабочей силы и охрану окружающей среды, которые вообще оказались непрописанными в соответствующих законопроектах об ассигнованиях. Симметрично демократы и республиканцы подошли и к формированию показателей бюджетных полномочий.

Таким образом, уже в начале августа для вашингтонских политиков стало очевидным, что непринятие бюджета на 2014 фин.г. является практически предрешённым делом, и в этом случае федеральное правительство по устоявшейся за годы пребывания у власти Обамы практике будет финансироваться по временным схемам. А поскольку республиканцы не скрывали, что они могут вновь использовать практику закрытия правительства в качестве инструмента давления на демократов с целью принятия разработанного ими бюджета на 2014 фин.г.,39 то уже с середины сентября администрация Обамы начала активно готовиться именно к такому развитию событий. 17 сентября с.г. директор АБУ С.Бёрвелл разослала главам всех федеральных министерств и ведомств меморандум, в котором говорилось о том, что они «должны начать подготовку к возможному прекращению финансирования деятельности органов исполнительной власти».40 Столь заблаговременная подготовка к возможному закрытию правительства является косвенным свидетельством того, что в принципе администрация Обамы исходила из возможности длительного периода конфронтации с республиканцами на Капитолийском холме, измеряемого неделями и даже месяцами.41

В этом плане следует отметить, что американская история закрытий правительства, начиная с 1977 г., вполне допускает такую возможность. В период с 1976 по 1996 гг. закрытия правительств превратились в «нормальную» форму решения фискальных противоречий между исполнительной и законодательной ветвями власти, однако вплоть до бюджетного кризиса 1995-1996 гг. эти закрытия носили скорее знаковый характер и большого влияния ни на функционирование аппарата федерального правительства, ни на динамику экономических показателей не оказывали. Это было связано с тем, что в условиях достаточно упорядоченного бюджетного процесса в 1970-е гг. (при президентах Дж.Форде и Дж.Картере) разногласия между ветвями власти касались только отдельных законопроектов об ассигнованиях, и поэтому имел место перерыв в работе соответствующих отдельных министерств. В 1980-е годы (при президенте Р.Рейгане) и в 1990 г. (при президенте Дж.Буше-ст.) имел место перерыв в работе всех гражданских министерств и ведомств, но при этом правительство закрывалось, как правило, в конце недели, и поэтому продолжительность перерыва в работе гражданских министерств и ведомств составляли в среднем 2 дня. Одновременно, согласно приятому законодательству, закрытия правительства не распространялись на американских военнослужащих и деятельность ведомств, отвечающих за обеспечение национальной безопасности страны в широком смысле этого слова. И только в 1995 и 1996 гг. при президенте У.Клинтоне закрытия правительства действительно приняли масштабный характер, и нанесли заметный ущерб некоторым сферам американской экономики. Хронология и особенности закрытий правительства США в 1970-е-1990-е годы приводится в таблице 7.

Таблица 7.
Хронология и особенности закрытий правительства
США в 1970-е-1990-е годы.

Год/президент

Дата начала

Дата

конца

Продол-житель-ность

(в днях)

Особенность/причина

1976/Форд

30.09

11.10

10

Финансирование министерства здравоохранения, образования и социальных услуг

1977/Картер

30.09

13.10

12

Финансирование министерства здравоохранения, образования и социальных услуг и министерства образования

1977/Картер

31.10

9.11

8

Финансирование министерства здравоохранения, образования и социальных услуг и министерства образования

1977/Картер

30.11

9.12

8

Финансирование министерства здравоохранения, образования и социальных услуг и министерства образования

1978/Картер

30.09

18.10

18

Финансирование министерства здравоохранения, образования и социальных услуг

1979/Картер

30.09

12.10

11

Финансирование министерства здравоохранения, образования и социальных услуг

1981/Рейган

20.11

23.11

2

Сокращение бюджетных расходов; закрытие гражданских министерств и ведомств

1982/Рейган

30.09

2.10

1

Техническая задержка в утверждении бюджета

1982/Рейган

17.12

21.12

3

Финансирование программ создания ракет «МХ» и рабочих мест в экономике

1983/Рейган

10.11

14.11

3

Расходы на оборону, иностранную помощь и образование

1984/Рейган

30.09

3.10

2

Финансирование программ развития водных ресурсов и борьбы с преступностью

1984/Рейган

3.10

5.10

1

Финансирование программ развития водных ресурсов и борьбы с преступностью

1986/Рейган

16.10

18.10

1

Финансирование социальных и энергетических программ

1987/Рейган

18.12

20.12

1

Политическое противостояние: незаконная помощь никарагуанским повстанцам

1990/Буш-ст.

5.10.

9.10

5

Сокращение бюджетного дефицита

1995/Клинтон

13.11

19.11

5

Сбалансированный бюджет, финансирование программы «Медикэр»

1995-96/ Клинтон

15.12.95

6.1.96

21

Сбалансированный бюджет

CRS Report for Congress.98-844: Shutdown of the Federal Government: Causes, Effects, and Process. November 8, 1999. Table 1. − http://www.cnie.org/nle/crsreports/government/gov-26.cfm.

Особенно болезненными были закрытия федерального правительства в 1995-1996 гг. В ноябре 1995 г. в неоплаченный отпуск были отправлены порядка 800 тыс. гражданских служащих; во время второго закрытия правительства в неоплаченный отпуск было отправлено 284 тыс. гражданских служащих, и ещё 475 тыс. продолжали трудиться, не получая зарплаты.42 Помимо этого, федеральное правительство оказывало услуги американскому населению во время этих закрытий федерального правительства в урезанных масштабах, и американцы испытали немало затруднений в получении медицинской и правовой помощи, в том числе в получении виз и заграничных паспортов, были закрыты национальные парки, музеи, мемориальные комплексы, американские ветераны также были ограничены в получении федеральных услуг; закрытие правительства негативно сказалось и на федеральных контрактных фирмах. В целом в феврале 1996 г. АБУ оценило общий ущерб для американской экономики от этих двух закрытий правительства в сумме 1,4 млрд. долл.43

Бюджетное противостояние администрации Клинтона и контролируемого республиканцами Конгресса продемонстрировало, что главным в закрытиях правительства являются политические последствия и их восприятие американскими избирателями. По практически единодушной оценке американских политологов, от закрытия правительств в 1995-1 996 гг. выиграли демократы и лично Клинтон, для которого провал республиканской стратегии в решении проблемы бюджетного дефицита с помощью такого рычага давления, как закрытие правительства, явился одним из главных факторов его переизбрания на второй срок. Судя по предварительным данным опросов общественного мнения, в настоящее время в США повторяется ситуация середины 1990-х годов. В частности, согласно опросу общественного мнения, проведенного в конце сентября влиятельной организацией изучения общественных настроений «Пью Рисёрч», в настоящее время, как и в середине 1990-х годов, большая часть американцев склонна винить республиканскую оппозицию в Конгрессе и за возникновение бюджетного кризиса, и за перебои в нормальном функционировании федерального правительства. Результаты опроса, проведённого «Пью Рисёрч», приводятся в таблице 8.

Таблица 8.
Отношение американского общественного мнения к закрытию правительства.

На кого следует возложить большую часть вины за закрытие правительства:

Ноябрь 1995 г.

Сентябрь 2013 г.

Республиканцы в Конгрессе

46%

39%

Демократическая администрация

(в 1995 г. – Клинтона, в 2013 г. – Обамы)

27%

36%

Обе стороны

20%

17%

Никто не виноват

2

2

Затруднились с ответом

5

6

Всего

100%

100%

PewResearchCenter. Tea Party Reps Say Stick to Principles,

Even if Shutdown Results. Blame for Both Sides as Possible

Government Shutdown Approaches. September 23, 2013. P. 1. – http://www.people-press.org/2013/09/23/blame-for-both-sides-as-possible-government-shutdown-approaches/

После закрытия правительства неприятие и даже возмущение американцев в отношении республиканцев в Конгрессе усилилось ещё больше. Так, согласно опросу общественного мнения, проведённому исследовательской службой университета Квинипиак, 72% опрошенных против 22% выступают против использования механизма закрытия правительства для прекращения финансирования программы доступного медицинского страхования.44

Нынешняя конфронтация между демократами и республиканцами носит принципиальный и стратегический характер. В 2014 г. начинают функционировать электронные биржи по продаже льготных медицинских страховок; по предварительным оценкам, воспользоваться ими смогут примерно 14 млн. американцев, а начиная с 2016 г. – ещё 11 млн. человек.45 Таким образом, накануне промежуточных выборов 2014 г. демократы могут привлечь на свою сторону огромное количество избирателей, и тем самым вернуть себе контроль над обеими палатами Конгресса. Тот же опрос, проведенный социологами университета Квинипиак, показал, что в настоящее время демократы могут победить республиканцев на промежуточных выборах 2014 г. в соотношении голосов 43% против 34%.46 Это хорошо понимают и республиканцы, которые, возможно, пришли к выводу о том, что с запуском основного составляющего компонента реформы американского здравоохранения, которая в полном объеме должна начать функционировать к началу следующего десятилетия, её демонтаж окажется невозможным, и она достигнет, говоря языком политического жаргона, «точки невозврата». Именно это обстоятельство может определить длительный характер нынешней конфронтации между администрацией Обамы и республиканской оппозицией в Конгрессе США.

Дефолт подкрался незаметно, хоть виден был издалека.

Пролонгации бюджетного кризиса конца 2013 г., возможно, будет способствовать и то обстоятельство, что начало 2014 фин.г. совпало с тем, что в середине октября с.г. США достигли верхнего потолка долга федерального правительства, который в соответствии с законом (‘‘No Budget, No Pay Act of 2013’’ – P.L. 113-3), подписанным президентом США 4 февраля 2013 г., должен был быть зафиксирован по состоянию на 19 мая с.г. Согласно этому закону, Конгресс ввёл мораторий на повышение государственного долга США сроком на три месяца, прибегнув к экстраординарной мере в истории федеральных финансов США, с целью избежать бюджетного кризиса в самом начале президентства Обамы, который был, прежде всего, не выгоден республиканцам, которые хотели выбрать более подходящие окно возможностей для того, чтобы использовать его в качестве тарана для достижения своей главной цели – последовательное снижение бюджетных дефицитов, невзирая на возможные последствия этого для американской и мировой экономики.

19 мая величина государственного долга была зафиксирована на отметке 16,7 трлн. долл., и в своём письме на имя руководства Конгресса США от 17 мая министр финансов Дж.Лью известил американских законодателей о том, что министерство финансов начинает финансировать деятельность федерального правительства из резервных фондов, которые, предположительно, будут исчерпаны в начале сентября. Конгресс, вернее, представленная в нём республиканская оппозиция, никак не отреагировал на предупреждение министра финансов о том, что «Конгресс должен действовать как можно раньше, а не как можно позже с тем, чтобы защитить кредитный рейтинг Америки и избежать потенциально катастрофических последствий задержек в своей реакции, и не доводить дела до крайней точки».47 В конце августа Лью вновь обратился с письмом к руководству Конгресса, в котором сообщил о том, что резервные фонды министерства финансов близки к исчерпанию, и что к середине октября в распоряжении министерства останется не более 50 млрд. долл., и с этого момента США будут практически поставлены на грань технического дефолта по долгам, если Конгресс не примет соответствующего законодательства о повышении потолка государственного долга.48 И, наконец, в своём письме от 1 октября, Лью «назначил» точную дату технического дефолта США по долгам – 17 октября, ибо к тому времени на резервных счетах министерства финансов останется всего 30 млрд. долл., которые будут исчерпаны в считанные дни.49

Параллельно, министерство финансов в начале октября выпустило предупреждение-прогноз о возможных катастрофических последствиях объявления США технического дефолта по своим долгам, основываясь на опыте бюджетной конфронтации между администрацией Обамы и республиканцами в Конгрессе летом 2011 г., завершившейся снижением кредитного рейтинга США. Общим итогом этого анализа явился вывод о том, что «если паралич в решении проблемы повышения потолка государственного долга приведёт к дефолту, то это может иметь катастрофические последствия не только для финансовых рынков, но и для создания рабочих мест, потребительских расходов и экономического роста; при этом многие аналитики частного сектора полагают, что дефолт приведёт к повторению событий, которые мы наблюдали в конце 2008 г. или даже ещё более худшему сценарию, результатом чего может явиться самая глубокая рецессия со времен Великой Депрессии. Принимая во внимание опыт других стран, переживших дефолт по государственным долгам, его последствия, такие как высокие процентные ставки, снижение объёма инвестиций, большие расходы на обслуживание государственного долга и замедление темпов экономического роста, могут быть не только глубокими, но и ощущаться на протяжении жизни целого поколения».50

Выступая по американскому телевидению 6 октября, Лью озвучил положения доклада Министерства финансов США, подчеркнув, что «республиканцы в Конгрессе играют с огнём», пытаясь использовать угрозу дефолта по долгам как инструмент давления на администрацию Обамы по прекращению финансирования системы доступного медицинского страхования. При этом Лью добавил, что США «никогда в своей истории не переходили эту черту»,51 т.е. никогда не доводили свою систему государственных финансов до дефолта.

В целом можно констатировать, что в настоящее время система федеральных финансов США стала заложником идеологического противостояния между Демократической и Республиканской партией США, при котором идеологические стереотипы играют несравненно более важную роль, нежели экономические расчёты и обоснования, и именно полярные идеологемы52 и подвели Америку к той опасной черте, за которой и начинается действительная «точка невозврата» к равновесной и стабильной экономической системе.


1 Более подробно о бюджетных баталиях 2011 г. см.: Васильев В.С. Американская бюджетная драма в трёх действиях с прологом и эпилогом. − «Россия и Америка в XXI веке», 2011. № 3 (электронный журнал)// http://www.rusus.ru/?act=read&id=293‎.

2 Weil D. Greenspan: Failure to Solve Deficit Problem Could Spark Financial Crisis. – «MoneyNews», September 25, 2013.

3 Department of the Treasury. Debt Limit 5-17-13 Boehner.pdf. P. 1. − http://www.treasury.gov/initiatives/Documents/Debt%20Limit%205-17-13%20Boehner.pdf.

4 Рассчитано по: BEA. Gross Domestic Product: Second Quarter 2013 (Third Estimate). Corporate Profits: Second Quarter 2013 (Revised Estimate). September 26, 2013. BEA 13-46. P. 14. – http://www.bea.gov/newsreleases/national/gdp/2013/pdf/gdp2q13_3rd.pdf.

5 CBO. Monthly Budget Review for August 2013. September 9, 2013. PP. 2-3. − http://www.cbo.gov/sites/default/files/cbofiles/attachments/44552-%20MBR_2013_08.pdf.

6 CBO. The 2013 Long-Term Budget Outlook. September 2013. Pub. No. 4713. P. 3. – http://www.cbo.gov/publication/44521. Использование показателя федерального долга внешним его держателям вместо валового долга федерального правительства является разновидностью «бюджетной уловки», призванной преуменьшить серьёзность ситуации с долгами, в которой оказались в настоящее время США. По оценке БУК, в 2013 фин.г. соотношение федерального долга внешним его держателям и ВВП должно составить не менее 72,5%.

7 Более подробно об особенностях и схеме бюджетного секвестра на 2013 фин.г. см.: Васильев В.С. 2013 финансовый год: преодоление полос бюджетных препятствий. – «Россия и Америка в XXI веке», 2013, № 1 (электронный журнал) // http://www.rusus.ru/?act=read&id=360.

8 Более подробно о мультипликативных эффектах расходной и доходной части федерального бюджета США см.: Васильев В.С. Антикризисная фискальная политика США: проблема мультипликативных эффектов. − «Россия и Америка в XXI веке», 2011. № 2 (электронный журнал) // http://www.rusus.ru/?act=read&id=278.

9 CBO. Working Paper Series. Reichling F. and Whalen Ch. Assessing the Short-Term Effects on Output of Changes in Federal Fiscal Policies. May 2012. Working Paper 2012-08. P. 4. − http://www.cbo.gov/sites/default/files/cbofiles/attachments/WorkingPaper2012-08-Effects_of_Fiscal_Policies.pdf.

10 CBO. Sequestration Update Report: August 2013. P. 3. − http://www.cbo.gov/sites/default/files/cbofiles/attachments/44491-SequestrationUpdate.pdf.

11 Senate Budget Committee. MyBudget / Sequestration. Senator Patty Murray, Chairman. − http://www.budget.senate.gov/democratic/index.cfm/sequestration.

12 Senate Budget Committee. Committee Hearings. The Impact of Political Uncertainty on Jobs and the Economy. Written Testimony of Mark Zandi, Chief Economist and Co-Founder Moody’s Analytics, Before the Senate Budget Committee. “The Impact of Political Uncertainty on Jobs and the Economy”, September 24, 2013. P. 11. − http://www.budget.senate.gov/democratic/index.cfm/files/serve?File_id=eca969b9-c63f-4cda-b0c2-37111d34c543.

13 Center on Budget and Policy Priorities. Neuberger Z. and Greenstein B. The Impact of Sequestration on WIC. Will WIC Be Able to Serve All Eligible Low-Income Women and Young Children Who Apply? April 11, 2013. PP. 1-2. − http://www.cbpp.org/files/2-26-13fa.pdf.

14 Letter to Chairman Carl Levin and Ranking Member James Inhofe from Secretary Chuck Hagel, July 10, 2013. P. 2. − http://projects.militarytimes.com/pdfs/hagel-letter-sequestration.pdf.

15 Senate Budget Committee. Committee Hearings. The Impact of Sequestration on National Security and the Economy. Statement of The Honorable Robert O. Work. Chief Executive Officer, Center for a New American Security Before the Committee on the Budget of the United States Senate. July 23, 2013. P. 4. − http://www.budget.senate.gov/democratic/index.cfm/files/serve?File_id=26f01407-8f22-451b-9620-457b04213be7.

16 Ibid., p. 3.

17 Senate Budget Committee. Committee Hearings. The Impact of Sequestration on National Security and the Economy. Testimony of Mr. Mark N. Klett, President and CEO Klett Consulting Group, Inc. Tuesday, July 23, 2013. P. 2. − http://www.budget.senate.gov/democratic/index.cfm/files/serve?File_id=452f8b46-91b0-4cc4-ab95-a5e06600ac83.

18 Department of Defense Report on the Joint Committee Sequestration for Fiscal Year 2013. June 2013. Office of the Under Secretary of Defense (Comptroller). P. 1A. − http://comptroller.defense.gov/execution/Sequestration/Unclassified_Published_Sequestration_Final.pdf.

19 Office of the Director of National Intelligence. Media Roundtable with Dawn Meyerriecks, Asst. Deputy Director of National Intelligence for Acquisition, Technology & Facilities. Location: Liberty Crossing, McLean, VA. May 22, 2013. P. 10. − http://www.dni.gov/index.php/newsroom/speeches-and-interviews/195-speeches-interviews-2013/864-media-roundtable-with-dawn-meyerriecks-asst-deputy-director-of-national-intelligence-for-acquisition,-technology-facilities?tmpl=component&format=pdf. Согласно сделанному в марте заявлению директора Национальной разведки Д.Клеппера, общий бюджет разведывательного сообщества в 2013 фин.г. предположительно может быть сокращён на 4 млрд. долл., или с 53 до 49 млрд. долл., т.е. на 7,5 %. (CRS Report. Intelligence Spending and Appropriations: Issues for Congress. September 18, 2013. RS42061. P. 4. − http://www.fas.org/sgp/crs/intel/R42061.pdf.).

20 United States Senate Committee on Armed Forces. Oversight: U.S. Strategic Command and U.S. Cyber Command. March 12, 2013. Hearing to receive Testimony on U.S. Strategic Command and U.S. Cyber Command in Review of the Defense Authorization Request for Fiscal Year 2014 and the Future Years Defense Program. P. 26. − http://www.armed-services.senate.gov/Transcripts/2013/03%20March/13-09%20-%203-12-13.pdf.

21 Office of the Director of National Intelligence. Remarks as delivered by James R. Clapper, Director of National Intelligence Worldwide Threat Assessment to the Senate Select Committee on Intelligence. March 12, 2013. P. 3. − http://www.dni.gov/files/documents/Intelligence%20Reports/WWTA%20Remarks%20as%20delivered%2012%20Mar%202013.pdf.

22 Claburn T. NSA Cuts 90% Of System Admin Jobs. – «Information Week», August 10, 2013 // http://www.informationweek.com/government/security/nsa-cuts-90-of-system-admin-jobs/240159773.

23 Weiner T. Black Check: the Pentagon's Black Budget. N.Y., 1990, pp. 5-6.

24 CRS Report. Intelligence Spending and Appropriations: Issues for Congress. September 18, 2013. RS42061. P. 4. − http://www.fas.org/sgp/crs/intel/R42061.pdf.

25 U.S. Senate. Select Committee on Intelligence. Dianne Feinstein, Chairman. News Room / Press Releases. Senator Feinstein Vows to Cut Waste, Duplication from Intelligence Budget. 10/28/10/ http://www.feinstein.senate.gov/public/index.cfm/press-releases?MonthDisplay=10&YearDisplay=2010&Label_id=. .

26 The Intelligence Authorization Act of 2010 (P.L. 111-259), принятый 7 октября 2010 г.

27 Fiscal Year 2014. Historical Tables. Budget of the U.S. Government. Wash., 2013, P. 78. // http://www.budget.gov.

28 Top Secret/SI/TK//Noforn. FY 2013 Congressional Budget Justification. Volume 1 National Intelligence Program Summary. February 2012. PP. 1, 74. – http://www.cryptome.org/2013/08/spy-budget-fy13.pdf‎.

29 Ibid., p. 146.

30 United States Senate. Committee on the Budget. Republicans. Ranking Member Jeff Sessions. Sessions: President’s Budget ‘Not Merely Reckless; It Is Unthinkable’. Apr 10 2013. − http://www.budget.senate.gov/republican/public/index.cfm/2013/4/sessions-president-s-budget-not-merely-reckless-it-is-unthinkable.

31 United States Senate. Committee on the Budget. Republicans. Ranking Member Jeff Sessions. Budget Background. The President’s Plan Takes More to Spend More: It Grows the Government, Not the Economy. Apr 10 2013. − http://www.budget.senate.gov/republican/public/index.cfm/2013/4/the-president-s-plan-takes-more-to-spend-more.

32 The Path to Prosperity. A Responsible Balanced Budget. Fiscal Year 2014 Budget Resolution. House Budget Committee. PP. 77, 78. – http://www.budget.house.gov/uploadedfiles/fy14budget.pdf.

33 The Library of Congress. Thomas. Bill Summary & Status. 113th Congress (2013 - 2014). H.CON.RES.25. All Congressional Actions. – http://thomas.loc.gov/cgi-bin/bdquery/z?d113:HC00025:@@@X.

34 Cox R. Ryan's budget rejected in Senate on 40-59 vote. – «The Hill», 03/21/13 (http://thehill.com/blogs/floor-action/senate/289747-senate-rejects-ryan-budget-on-40-59-vote#ixzz2gqS28FIq.).

35 United States Senate. Foundation for Growth: Restoring the Promise of American Opportunity. Fiscal Year 2014 Senate Budget Resolution. Chairman Patty Murray (D-Wa). // http://www.budget.senate.gov/democratic/index.cfm/files/serve?File_id=c951a802-7600-4111-97c9-20bccc9c69d8.

36 Congress.gov. S.Con.Res.8 - An original concurrent resolution setting forth the congressional budget for the United States Government for fiscal year 2014, revising the appropriate budgetary levels for fiscal year 2013, and setting forth the appropriate budgetary levels for fiscal years 2015 through 2023. // http://beta.congress.gov/bill/113th-congress/senate-concurrent-resolution/8/amendments?q=s%20con%20res%208.

37 The Library of Congress. Thomas. Bill Summary & Status. 113th Congress (2013 - 2014). S.CON.RES.8. All Congressional Actions. − http://thomas.loc.gov/cgi-bin/bdquery/z?d113:SC00008:@@@X.

38 Wiesman J. House Passes Money Bill and Budget Blueprint. – «The New York Times», March 21, 2013 //http://www.nytimes.com/2013/03/22/us/politics/house-passes-plan-to-avert-federal-shutdown.html?hpw&_r=0.

39 Как отмечали во второй половине августа американские обозреватели, «сенатор Т.Круз (шт.Техас) разъезжает по всей стране, проводя кампанию, спонсируемую "Хэритадж Фаундейшен", за необходимость закрытия правительства как главного шага по прекращению финансирования системы доступного медицинского страхования» (Stoddard A. GOP's split personalities. – «The Hill», 8/22/13 (http://www.thehill.com/opinion/columnists/dick-morris/318305-gops-split-personalities).

40 Executive Office of the President. Office of Management and Budget. The Director. MEMORANDUM FOR THE HEADS OF EXECUTIVE DEPARTMENTS AND AGENCIES. M-13-22. Planning for Agency Operations during a Potential Lapse in Appropriations. September 17, 2013. P. 1. -- http://www.whitehouse.gov/sites/default/files/omb/memoranda/2013/m-13-22.pdf.

41 Вполне вероятно, что кампания, организованная в начале сентября администрацией Обамы о необходимости нанесения ударов по Сирии, имела преимущественно «фискальное измерение» и представляла собой попытку избежать закрытия правительства и возникновения ситуации возможного дефолта по долгам под тем предлогом, что США находятся в «состоянии военных действий» во взрывоопасном регионе мира.

42 CRS Report. Shutdown of the Federal Government: Causes, Processes, and Effects. RL34680. September 25, 2013. PP. 9,10. − http://www.fas.org/sgp/crs/misc/RL34680.pdf‎.

43 Ibid., p.15.

44 Quinnipiac University. Poll. AMERICAN VOTERS REJECT GOP SHUTDOWN STRATEGY 3-1, QUINNIPIAC UNIVERSITY NATIONAL POLL FINDS; DEMS UP 9 POINTS IN 2014 CONGRESSIONAL RACES. P. 1. − http://www.quinnipiac.edu/images/polling/us/us10012013_er9hjp.pdf/

45 CBO. CBO's May 2013 Estimate of the Effects of the Affordable Care Act on Health Insurance Coverage. Table 1. − http://cbo.gov/sites/default/files/cbofiles/attachments/44190_EffectsAffordableCareActHealthInsuranceCoverage_2.pdf.

46 Ibid., p. 2.

47 Department of the Treasury. Debt Limit 5-17-13 Boehner/ pdf. P. 1. − http://www.treasury.gov/initiatives/Documents/Debt%20Limit%205-17-13%20Boehner.pdf.

48 Department of the Treasury. 082613 Debt Limit Letter to Congress. pdf. P. 1. − http://www.treasury.gov/initiatives/documents/082613%20debt%20limit%20letter%20to%20congress.pdf.

49 Department of the Treasury. Treasury Letter_to Congress 100113. pdf. P. 2. − http://www.scribd.com/doc/172580830/Treasury-Letter-to-Congress-100113.

50 U.S. Department of the Treasury. The Potential Macroeconomic Effect of Debt Celling Brinkmanship. October 2013. P. 6. − https://www.google.com/#q=U.S.+Department+of+the+Treasury.+The+Potential+Macroeconomic+Effect+of+Debt+Celling+Brinkmanship.+October+2013.

51 Needham V. Lew: 'Congress is playing with fire'. – «The Hill», 10/06/13// http://www.thehill.com/video/sunday-shows/326799-lew-congress-is-playing-with-fire#ixzz2h1T7Tkq8.

52 Более подробно о различиях между бюджетными идеологиями Демократической и Республиканской партий см.: Васильев В.С. «Момент истины»: бюджетные идеологии в год президентских выборов. C.30-42 // Современные проблемы экономики США и Канады (под редакцией д.э.н., проф. Супяна В.Б.). М.: ИСКРАН, 2013.



Назад
Наш партнёр:
Copyright © 2006-2016 интернет-издание 'Россия-Америка в XXI веке'. Все права защищены.