Россия и Америка в XXI веке
Россия и Америка в XXI веке На главную Написать письмо О журнале Свежий выпуск Архив Контакты Поиск
Подписаться на рассылку наших анонсов

E-mail:
№3, 2015

МОДЕРНИЗАЦИЯ ПЕНСИОННЫХ СИСТЕМ ШТАТНОГО И МЕСТНОГО УРОВНЕЙ: ВРЕМЯ ПОЛИТИЧЕСКИХ РЕШЕНИЙ[*]

Л. Ф. Лебедева,
доктор экономических наук, профессор,
руководитель Центра социально-экономических
исследований и проектов
Института США и Канады РАН,
e-mail:

Аннотация. Деятельность пенсионных систем штатного и местного уровней США проанализирована в свете увеличения расходов штатов и местных органов власти на взносы в эти системы, так же, как и взносов участников, в пост кризисный период. Рассмотрена динамика состояния этих систем в контексте разнообразия подходов к финансированию пенсионного обеспечения, особенностей размещения пенсионных ресурсов в акции, облигации, другие инструменты.

Ключевые слова: пенсионные системы штатов и местного уровня, США, государственные расходы, инвестиции.

US STATE AND LOCAL RETIREMENT SYSTEMS MODERNIZATION: TIME FOR POLITICAL SOLUTIONS

Liudmila Lebedeva,
Dr of Economics, Head of the Center,
Institute for the U.S. and Canadian Studies,
Russian Academy of Science
e-mail:

Annotation. Retirement state and local systems have been examined in view of increasing the portion of state and local government spending to retirement systems contributions after global crisis. Employee contributions have been also raised. Sponsored by state and local governments, with the participation of employees, these pension systems are designed to invest the pension assets in equities, bonds and other instruments in order to provide more adequate pension benefits

Keywords: state and local retirement systems, US, government spending, global crisis, investment.

В США, наряду с государственными системами пенсионного обеспечения федерального уровня[1], получили развитие пенсионные системы штатов и местных органов власти, которые в 2013 г. охватывали около 20 млн. участников – служащих штатных и местных органов власти, учителей, судей, работников местных учреждений здравоохранения, социальной сферы, полиции, пожарных. Пенсионные системы штатного и местного уровня получили в Соединенных Штатах развитие с конца XIX века.

Механизм их функционирования менялся с течением времени; в разных штатах, городах, округах, муниципалитетах они имеют свои особенности. Но все эти системы нацелены на обеспечение более высокого пенсионного дохода их участникам посредством финансирования пенсионных выплат не только за счет взносов, но также за счет доходов от их инвестирования в акции, облигации, недвижимость, иные инструменты.

Учитывая, что любые инвестиции связаны с риском, снижение инвестиционного дохода, прежде всего, в периоды неблагоприятной экономической ситуации, заставляет местные власти идти на непопулярные политические меры повышения взносов.[4]

Таблица 1
Пенсионные системы штатов и местного уровней*, 2013 ф.г., если не указано иначе

Основные показатели

Штаты и местные органы власти

Штаты

Местные органы власти

Поступления взносов,

Всего, тыс. долл.

153 768874

119 205414

34 563460

Взносы работников,

Тыс. долл.

45 065430

37 454045

7 611386

Взносы правительств,

Всего, тыс. долл.

108 703444

81 751369

26 952075

- штатов, тыс. долл.

45 934474

45 108649

825825

- местных органов

власти, тыс. долл.

62 768970

36 642720

26 126250

Доходы от инвестиций,

Тыс. долл.

383 258490

315 735757

67 522733

Пенсионные выплаты

Всего, тыс. долл.

260 822329

213 432731

47 389598

Число пенсионных систем

3 992

231

3761

Численность участников, человек

19 546452

17 526187

2 021265

* - данные по пенсионным системам с установленными выплатами

Источник: State- and Locally- Administered Defined Benefit Pension Systems. - Fiscal Year 2013. US Census Bureau, 2014

В период 2001 -2013 гг. взносы штатов и местных органов власти в пенсионные системы возросли более, чем в три раза в процентах от фонда заработной платы (с 5,4% до 16,4%) и более, чем в два раза в процентах от доходов штатов и местных органов власти (с 2,3% до 5,0%). (Таблица 2)

Рассмотрение особенностей действия этих систем актуально как в плане изучения многообразия подходов к модернизации пенсионного обеспечения перед демографическими вызовами, особенностей государственной политики социальной защиты населения в США[2], так и с точки зрения практики управления поступлениями в пенсионные фонды - установления размеров взносов, порядка их инвестирования; основных условий начисления пенсий.

Особого внимания требует анализ динамики поступлений в пенсионные фонды штатного и местного уровней в период глобального кризиса и пост кризисный период; мер штатов и местных органов власти по снижению рисков потерь при инвестировании пенсионных средств; обеспечению их сохранности; по изменению условий финансирования и выплаты пенсий. Все эти вопросы рассматриваются в данной статье применительно к пенсионным планам с фиксированными выплатами, по которым пенсионные выплаты начисляются в зависимости от стажа, заработной платы, и, соответственно, произведенных взносов в течение периода трудовой деятельности.

В качестве источников фактических данных использованы официальные публикации о состоянии пенсионных систем штатов и местных органов власти[11]. Согласно Кодексу законов США, эти данные должны быть доступны для ознакомления спустя 15 месяцев после окончания очередного отчетного года. В числе обязательных разделов должны быть представлены сведения о поступлениях взносов участников, работодателей; инвестиционных доходах; о расходах, связанных с выплатой пенсий, с административными затратами; об изменении числа участников, с выделением тех, кто выплачивает взносы и тех кто уже получает пенсию.

Таблица 2
Взносы работодателей в пенсионные системы штатного и местного уровней

Годы

В % от фонда заработной платы

В % от доходов штатов и местных органов власти

2001

5,4

2,3

2002

5,2

2,5

2003

6,0

2,9

2004

7,6

3,3

2005

9,6

3,7

2006

10,2

3,7

2007

10,9

3,8

2008

11,3

3,9

2009

11,4

4,3

2010

12,4

4,8

2011

14,5

5,1

2012

15,3

5,3

2013

16,4

5,0

Источник: State and Local Public Plan Database. Источник: U.S. Census Bureau 2014

За период 2000 – 2013 гг. число пенсионных систем штатного и местного уровней возросло с 2209 до 3992, а число участников - с 16, 8 млн. человек до 19,6 млн. человек.[8], [10] Из 3992 штатных и местных пенсионных систем 3761 (2,0 млн. участников) управляется на местном уровне, а 231 (17,5 млн. участников) – на уровне штатов. (Таблица 1)

Права и обязанности получателей пенсий, застрахованных участников пенсионных планов и их работодателей, штатных и муниципальных структур, а также управляющих пенсионными планами, определены на законодательном уровне. Пенсионные системы штатов, муниципалитетов, округов, в том числе школьных округов, охватывают занятых полное время служащих, в соответствии с их профессиональной принадлежностью (пенсионные систему учителей, пожарных, полицейских, служащих штаов и местных органов власти).

Активными участниками пенсионных планов считаются лица, выплачивающие взносы, которые должны соблюдать установленные правила, информировать о происходящих изменениях, имеющих отношение к их участию в пенсионной системе. В то же время они имеют право ознакомиться с динамикой средств по своему пенсионному плану, с информацией относительно финансового состояния пенсионного фонда. Те, кто уже получает пенсию, в любое время имеют право получить сведения о ее начислении, текущей индексации. И активные участники, и получатели пенсии, могут быть избраны в Попечительский совет пенсионного фонда.

В отличие от планов с фиксированными взносами, по которым размеры выплаты зависят от полученного инвестиционного дохода, размеры пенсий участников планов с фиксированными выплатами зависят от стажа работы, возраста, заработной платы (учитывается наиболее высокая за определенный период трудовой деятельности).

Размеры пенсионных выплат и коэффициент замещения трудового дохода различаются по конкретным планам. Например, участники пенсионных систем для учителей с 35 –летним стажем могут получать пенсии в размере 75% заработной платы, которая у них была перед выходом на пенсию.

Пенсионные выплаты для государственных служащих штатного и местного уровней в 2013 г. в среднем составляли – около 22 600 долл. (в год)

Пенсионные пособия автоматически индексируются. Охват участников также различается в разных системах. Например, учительские пенсионные системы обычно охватывают, помимо учителей, также школьных администраторов, школьных библиотекарей, хозяйственных работников; школьных психологов, социальных работников; региональных инспекторов школьного образования и их помощников, служащих Советов по образованию штатов.

Официальный пенсионный возраст, с которого пенсию получают в полном размере, различается по профессиональным системам. Участники штатной пенсионной системы для полицейских могут иметь право на полную пенсию по достижении 50 лет, или после 22-летней службы независимо от возраста. Учителя имеют право на полную пенсию обычно по достижении 60 лет или после 30 лет работы независимо от возраста; служащие штатного уровня - по достижении 62-х лет или 30-летней службы.

На пенсию можно выйти досрочно и получать не полную пенсию. Например, учителя и служащие могут выйти на пенсию, имея стаж 25 лет. Но тогда размеры их пенсии уменьшаются на 0,5% в месяц за весь период, не достающий до 30-летнего стажа (или достижения 60-летнего возраста).

В целях улучшения управления, повышения прозрачности функционирования пенсионных фондов штатного и местного уровней создан координационный Совет государственных пенсионных систем (далее – Совет), в который входят: Национальная Ассоциация управляющих пенсионными системами штатов, Национальная конференция пенсионных систем государственных служащих, Национальный совет пенсионных планов для учителей. Среди ключевых задач Совета - координация законодательных инициатив, разработка управленческих решений, исследование состояния штатных и местных пенсионных систем.

Инвестиционная политика, необходимость увеличения взносов регламентируется советом попечителей, который состоит из представителей правительственных органов штатов и местных органов власти, участников пенсионных планов, в том числе лиц, уже вышедших на пенсию.

Административные и инвестиционные расходы, связанные с функционированием пенсионных систем покрываются за счет инвестиционного дохода. По установленным правилам, пенсионные фонды ежегодно представляют финансовые отчеты, которые после утверждения передаются в органы власти штатов.

Глобальный кризис актуализировал необходимость защиты пенсионных накоплений, увеличения взносов на фоне падения инвестиционного дохода на пенсионные средства. Во многих системах были приняты те или иные меры по стабилизации финансового состояния пенсионных систем.[6]

Резкое снижение инвестиционного дохода на инвестированные пенсионные средства в условиях кризиса 2008 – 2009 гг. привело к тому, что более, чем в 30 штатах были приняты дополнительные меры по регулированию инвестирования пенсионных накоплений и ужесточению условий получения пенсий для работающих и вновь принимаемых на работу бюджетников в целях повышения финансовой стабильности пенсионных систем.

Наряду с мерами общего характера, такими, как улучшение информационного обеспечения участников пенсионных программ, предоставление им более детальных отчетов о динамике пенсионных счетов, расширение доступности квалифицированной помощи в отношении выбора инвестиционного портфеля, в ряде систем были приняты решения о повышении взносов, что привело к значительному росту взносов правительств штатов и местных органов власти относительно фонда заработной платы и доходов местных бюджетов. (Таблица 2)

В 2011 г. доля доходов от инвестирования пенсионных средств составила в среднем 70% от общих поступлений в пенсионные фонды штатного и местного уровней, вернувшись к докризисному уровню; инвестиционный доход в четыре раза превысил взносы работников и более чем в два раза – объем выплат пенсий.

Но взносы в пенсионные системы относительно фонда заработной платы и относительно доходов бюджетов штатов и местных органов власти продолжали увеличиваться и в последующие годы.

Как правило, функционирование штатных и местных пенсионных систем предусматривает выплату взносов работниками. Но обычно они значительно меньше взносов правительств штатов и местных органов власти: в 2013 ф.г . они составляли, соответственно, 45 млрд. долл. и 108 млрд. долл. При этом инвестиционный доход более, чем в 2,5 раза превышал суммарные взносы работников и работодателей. (Таблица 1)

Динамика поступлений в рассматриваемые пенсионные фонды свидетельствует о том, что к середине второго десятилетия преобладающую роль в них вновь стали играть доходы от инвестиций, которые в 2013 г. в 2,5 раза превысили объем взносов.

При этом динамика активов разных пенсионных фондов существенно различалась. Как видно из Таблицы 3, содержащей данные по крупнейшим пенсионным фондам штатов, активы Пенсионного фонда государственных служащих штата Калифорния в 2013 г. показали рост в 10,6% и составили 248, 8 млрд.долл. (1,6% ВВП). В то же время активы Пенсионного фонда учителей штата Калифорния за тот же период уменьшились на 2,6%. В целом активы пенсионных систем штатов и местных уровней достигли в 4-м квартале 2014 г. 3,78 трлн. долл.[5]

Таблица 3
Активы пенсионных фондов штатов

Пенсионные фонды

Активы

Млрд. долл.

% ВВП

% рост, в сравнении с предыдущим годом

Пенсионный фонд государственных служащих штата Калифорния

(California Public Employees’ Retirement System)

248,8

1,6

10,6

Пенсионный фонд учителей штата Калифорния

(California State Teachers’ Retirement system)

151,3

1,0

-2,6

Пенсионная система города Нью –Йорк

(New York City Combined Retirement System)

130,0

0,8

13,2

Пенсионный фонд государственных служащих штата Огайо

(Ohio Public Employees Retirement System)

80,4

0,5

9,8

Данные 2012 г.

Источник: Annual Survey of large pension funds and Public Pension Reserve Funds. OECD, October 2013.

По разным пенсионным фондам штатов и местных органов власти и отчетным периодам структуры инвестирования пенсионных накоплений существенно различаются. Но практически во всех фондах инвестиционные портфели широко диверсифицированы.

Законы штатов содержат ограничения на инвестирование пенсионных накоплений в акции, облигации, недвижимость, другие инструменты. Дополнительные ограничения могут быть введены также попечительскими советами пенсионных систем.

Таблица 4
Распределение активов пенсионных систем на уровне штатов и местных органов власти, всего -100% 2001-2013 гг.

Годы

Акции

Облигации, денежные вклады

Альтернатив-ные инструменты

Прочие

2001

57,8

33,0

3,6

5,6

2002

56,4

33,8

3,8

6,0

2003

57,4

32,8

3,9

5,9

2004

61,2

29,8

4,3

4,7

2005

61,4

29,2

4,4

5,0

2006

61,1

28,2

5,0

5,7

2007

59,4

27,8

6,7

6,1

2008

53,6

28,7

9,6

8,1

2009

50,2

31,4

10,8

7,6

2010

50,2

30,2

12,2

7,4

2011

51,5

27,2

13,1

8,2

2012

49,5

26,3

15,9

8,3

2013

51,2

24,6

15,6

9,0

Источник: State and Local Public Plan Database. Источник: U.S. Census Bureau 2014

Динамика инвестиций пенсионных накоплений в период 2001- 2013 гг. показывает, что в кризисные годы произошло значительное падение доли акций в объеме инвестиций – на 11%, в сравнении с серединой 2000- х гг., они остаются основным инструментом в совокупном инвестиционном портфеле (51,2% в 2013 г.). В тот же период значение более устойчивого к конъюнктурным колебаниям инструмента -облигаций - тоже снизилось, хотя и в меньшей степени. (Таблица 4) Одновременно возросла роль альтернативным инструментов, в том числе инвестиций в недвижимость, гринфилд проекты, др.

В то время как некоторые пенсионные системы имеют достаточно активов относительно всех пенсионных обязательств, во многих таких системах вынуждены увеличить взносы. Пенсионная система г. Нью – Йорк , например, поглощает 17 % поступлений от городских налогов (2013 г.)[4]

В Калифорнии взносы в пенсионные системы возросли с 2,0% в 2001 г. до 5,8% доходов штата в 2007 г. и 8,4% в 2012 г. ; в штате Нью –Йорк – до 8,9%; в Техасе до 4%. Во Флориде после некоторого увеличения в период с 2008 г., в 2012 г. они снизились до уровня 3%.

Как правило, столь непопулярные решения, касательно повышения расходов, власти штатов и местных уровней вынуждены принимать в периоды, когда их финансовые системы и без того испытывают трудности. Дефицитность бюджетов штатного и местного уровней была отмечена и до глобального кризиса, но в 2009 г. она резко возросла – до 3,0% ВВП. В последующие годы наблюдалось снижение этого показателя, но он остается на уровне около 2,0% ВВП.[3]

Таким образом, в период, когда правительства штатов вынуждены искать меры по сокращению бюджетных дефицитов, они обязаны одновременно выполнять взятые обязательства по поддержке пенсионных систем для своих работников. И хотя свыше половины штатных и местных бюджетов (около 56%) стабильно расходуется на образование и вспомоществование, а взносы в пенсионные системы и после повышения значительно уступают этому показателю, их рост встречает противодействие.[9] Особенно это заметно в штатах, с высоким уровнем госдолга. При общем показателе валового долга штатов и местных органов (около 5 трлн. долл. в 2013 г.) в штате Калифорния он составляет около 800 млрд. долл. на 2014 г. , в штате Нью-Йорк 390 млрд. долл., в штате Техас 340 млрд. долл. По оценке Главного контрольно-финансового управления Конгресса США, при некотором уменьшении совокупного дефицита бюджетов штатных и местных органов власти в 2017-2018 гг., в последующий период ожидается его дальнейший рост - до 4 % ВВП к 2060 г.[7]

Опыт развития пенсионных систем штатного и местного уровней показывает, что их учреждение может стать одним из эффективных инструментов обеспечения гарантированных и защищенных от инфляции пенсионных выплат. Вместе с тем, нельзя забывать, что в условиях усиления рисков финансово - экономической нестабильности выполнение обязательств и дальнейшее функционирование таких систем может потребовать далеко непопулярных решений повышения взносов со стороны правительств штатов и местных органов власти и может стать предметом противостояния в преддверии президентских выборов.


[*] Статья подготовлена при финансовой поддержке Фонда РГНФ, проект 15-07-00002 (а) «Роль государственной политики в повышении эффективности использования пенсионных накоплений как инвестиционного ресурса в эпоху глобализации»

Литература

[1]. Лебедева Л.Ф.Федеральная программа пенсионного обеспечения в США // Россия и Америка в XXI веке. - № 2. - 2014.

[2]. Лебедева Л. Ф.Государственная политика социальной защиты населения в США. //США: экономика, политика, культура. - 2005. - N 2. - С. 17-32.

[3]. Budget of the U.S. Government. F. Y. 2015. Wash. – 2014.

[4]. E.J. McMahon The Big Apple’s big pension bite// Financial Report. - August 13, 2014.

[5]. Federal Reserve Flow of Funds report. Wash. - March 2015.

[6]. L.J. Mills and Read. Yau. Public Sector Pension Fund Pooled Asset Management// Pension and Benefits. – 2012. – November.

[7]. N.Y.Comprehensive Annual Financial Report. – N.Y. - 2014.

[8]. Number and Membership of State and Local Government Employee-Retirement Systems. Bureau of Census. - October 2001.

[9]. State Expenditure Report. The National Association of State Budget Officers. - Wash., 2013.

[10]. State and Local Governments' Fiscal Outlook. Government Accounting Office. - April 2013.

[11] State- and Locally- Administered Defined Benefit Pension Systems.



Назад
Наш партнёр:
Copyright © 2006-2016 интернет-издание 'Россия-Америка в XXI веке'. Все права защищены.