Россия и Америка в XXI веке
Россия и Америка в XXI веке На главную Написать письмо О журнале Свежий выпуск Архив Контакты Поиск
Подписаться на рассылку наших анонсов

E-mail:
№1, 2016

КОНГРЕСС И ВОЕННАЯ ПОЛИТИКА США1

Н. В. Рогова,
старший научный сотрудник
Института США и Канады РАН
e-mail:

Аннотация. В статье рассматриваются конституционные прерогативы Конгресса в области военной и частично внешней политики США. При том, что основные полномочия в этой сфере принадлежат исполнительной власти, Конгресс активно участвует в формировании военной политики США. В первую очередь это касается бюджетных вопросов. В президентство Обамы сложные взаимоотношения демократов и республиканцев приводят к регулярному осложнению взаимодействия Конгресса и Белого дома по многим вопросам военной политики

Ключевые слова: Конгресс США, военная политика США, законодательная власть США.

THE CONGRESS AND THE U.S. DEFENSE POLICY

Rogova Natalia,
Senior research fellow
the Institute of USA and Canada Studies
Russian Academy of Sciences
e-mail:

Annotation. The article analyses the Constitutional prerogatives of the Congress in the sphere of defense and partially foreign policies of the United States. Although the executive branch possess the main authority in those areas, the Congress plays an active role in the development of the U.S. defense policy, first of all in the budgetary field. Complicated interaction of Democrats and Republicans during Obama’s presidency often lead to tense relationship between the Congress and White House in many areas of defense policy.

Keywords: The U.S. Congress, U.S. Defense Policy, legislative branch.

В США традиционно инициатива в сфере планирования и осуществления военной политики принадлежит исполнительной власти. Кроме того, в силу своей специфики военная сфера объективно является менее открытой для контроля со стороны законодателей, чем другие сферы государственной деятельности.

Роль Конгресса определяется прежде всего его прерогативами в сфере законодательной деятельности, а также формировании доходов и расходов федерального бюджета.

В последние десятилетия в целом преобладает тенденция к усилению роли исполнительной власти. Это связано главным образом с полномочиями президента как Верховного главнокомандующего (согласно статье 2 Конституции США «Президент является Верховным главнокомандующим армии и флота Соединенных Штатов и милиции нескольких штатов, призванных на действительную службу»), благодаря чему в период войны и военных конфликтов политические возможности главы исполнительной власти существенно возрастают.

Согласно оценке группы авторитетных американских специалистов, подготовивших доклад «Решение об использовании вооруженных сил за границей: военные полномочия в системе сдержек и противовесов», «Конституция предусматривает 4 вида главных сдержек на осуществление военных полномочий: коллективное суждение, ограничения на расходы, единое гражданское командование и судебный надзор. Решение об использовании вооруженных сил за границей требует коллективного суждения ветвей политической власти – ведение боевых действий требует личного руководства Верховным главнокомандующим, а продолжение боевых действий в конечном счете требует выделения соответствующих ассигнований конгрессом»[2].

Конгресс США в сфере военной политики играет значительно более существенную роль, чем законодательный орган любого другого государства, включая парламентские республики. Это объясняется следующими факторами:

· сложившейся в США разветвленной системой контроля законодателей над бюджетным процессом (объем бюджетных документов, ежегодно представляемых Пентагоном Конгрессу превышает 3 тыс. страниц);

· чрезвычайно активной и разнообразной деятельностью комитетов и подкомитетов Сената и Палаты представителей (включая открытые и закрытые слушания с участием официальных лиц и независимых экспертов);

· наличием у законодательной власти собственных информационно-аналитических центров (сотрудники аппарата членов и комитетов Конгресса, а также Исследовательская служба Конгресса и Бюджетное управление Конгресса);

· законодательно установленной отчетностью министерства обороны и других ведомств не только по ключевым вопросам военной политики, но и по многим конкретным военно-техническим и административным аспектам строительства вооруженных сил.

На слушаниях, связанных с обсуждением бюджетного запроса Пентагона обязательно дают показания министр обороны, его заместители, председатель Комитета начальников штабов и начальники штабов видов вооруженных сил, руководители управлений Пентагона, множество других чиновников. Среди независимых экспертов, выступающих на слушаниях, как правило, представлены сотрудники Центра стратегических и международных исследований, Центра бюджетных и стратегических исследований, Брукингсского института, Института Като, Фонда Карнеги, Фонда «Наследие», Корпорации РЭНД и других ведущих «мозговых центров» американского истэблишмента.

Слушания в комитетах Конгресса, а также дебаты в Сенате и Палате представителей нередко используются американскими законодателями как трибуна для выражения поддержки политики администрации, но в некоторых случаях – для весьма острой критики. Это может касаться некоторых наиболее важных систем вооружения, например, ПРО, военно-морских и авиационных систем и т.д. Но в центре обсуждения могут быть и военно-политические решения, в частности, соглашения о контроле над вооружениями, вопросы расширения НАТО, отношения с Россией, Китаем, Ираном.

Немаловажное значение во взаимоотношениях исполнительной и законодательной ветвей власти имеет партийное противоборство, соотношение сил между Демократической и Республиканской партиями в высших государственных органах. В том случае, когда одна партия одновременно контролирует и Белый дом и Конгресс, законодательная власть в основном демонстрирует лояльность президенту. В случае же т.н. раздельного правления, когда одна партия контролируетвенных органахческой и Республиканской партиямихватить инициативу. астиента. исполнительную, а другая – законодательную власть, Конгресс нередко оказывается в оппозиции Белому дому.

После победы Дж.Буша-младшего на выборах 2000 г. в США возникла ситуация однопартийного правления Республиканской партии. Однако затем вновь возник период расколотого правления. В 2008 году Демократическая партия победила на выборах президента и получила контроль над обеими палатами Конгресса. Но однопартийное правление демократов прекратилось после того, как на промежуточных выборах 2010 года республиканцы получили большинство в Палате представителей.

При президентстве Б.Обамы партийное соотношение между Белым домом и Конгрессом менялось, причем с 2014 года установилось т.н. разделенное правление.

Рассматривая позиции определенной части членов американского Конгресса, следует учитывать воздействие военно-промышленного комплекса, роль которого признал еще президент Д.Эйзенхауэр в 1960 г. Военные базы и компании-поставщики Пентагона имеются во всех штатах и подавляющем большинстве округов по выборам в Палату представителей. Влияние ВПК проявляется через лоббистскую деятельность в Вашингтоне, в которой нередко участвуют бывшие члены Конгресса (зарегистрированными лоббистами становится примерно половина сенаторов и конгрессменов, ушедших в отставку[3]), а также финансирование избирательных кампаний по выборам в Сенат и Палату представителей. Большую активность проявляют ветеранские организации, ассоциации поддержки видов вооруженных сил и Национальной гвардии. В результате сложился своего рода « треугольник»: Конгресс – ВПК – Пентагон, оказывающий постоянное воздействие на выработку военной политики США.

Позиции многих сенаторов и конгрессменов могут увязываться с размещением военных баз и заводов на территории их штатов.

В частности, американские МБР распределены между тремя военно-воздушными базами – Мальмстром (Монтана), Минот (Северная Дакота), Уоррен (Вайоминг). Кроме того, дополняют деятельность этих объектов база Вандерберг (Калифорния), Барксдейл (Луизиана), Оффат (Небраска), Кертланд (Нью-Мексико) и Хилл (Юта).

Сенаторы, представляющие эти штаты, скорее всего, могут выступать против тех соглашений по контролю над вооружениями, которые будут направлены на сокращение американских МБР ниже нынешнего уровня в 450 штук. Большинство сенаторов из штатов, имеющих то или иное отношение к производству, размещению и обслуживанию американских МБР, организовались в группу под названием «Сенатская коалиция в поддержку МБР».

В 2009 году «Сенатская коалиция в поддержку МБР» направила Белому дому письмо, выступая против сокращения числа американских МБР: «Разумеется, мы не возражаем против заключения нового договора СНВ или более глубоких, взаимно верифицируемых, заключенных в результате переговоров соглашений по контролю над вооружениями. Но мы глубоко убеждены в том, что ракетные войска (силы МБР) существенно сокращают риск развязывания ядерной войны, представляя стабилизирующую константу нашего ядерного потенциала, и они должны оставаться на нынешнем уровне»[4].

Похожая картина складывается и относительно американских БРПЛ. Эти системы вооружений установлены на 14 подводных лодках класса «Огайо». 8 ПЛАРБ базируются в Бангоре, штат Вашингтон, и предназначены для действий в Тихом Океане. 6 подлодок базируются в Кингс Бэй, штат Джорджия, на Атлантическом океане. Две лодки из этих четырнадцати регулярно проходят ремонт, а семь тихоокеанского базирования и пять – атлантического регулярно посещают другие порты в порядке подготовки к военным действиям в случае ядерной войны. В Соединенных Штатах эти порты включают Сьюарт (Аляска), Сан-Диего (Калифорния), Перл Харбор (Гавайи), Майпорт (Флорида), и Астория (Орегон). В связи с решением продлить срок службы подлодок класса «Огайо» сейчас осуществляется производство модифицированного варианта БРПЛ «Трайдент» Д-5, главным контрактором является компания «Локхид Мартин».

Сенаторы, защищающие свои местные интересы, связанные со строительством подводных лодок, особо заинтересованы в строительстве следующего поколения подводных лодок (SSBN-Х). В США только на трех верфях осуществляется строительство ядерных подводных лодок, которые расположены в штатах Коннектикут, Род Айленд и Вирджиния. Сенаторы от штата Коннектикут демократ Кристофер Додд и Джозеф Либерман, независимый, но голосующий с демократами, неоднократно выступали с заявлениями о важности поддержания производственной базы для строительства ядерных подлодок.

Что касается третьей составляющей триады - стратегических бомбардировщиков, то с ними связана экономическая жизнь таких штатов, как Миссури, Луизиана, Северная Дакота, Калифорния, Канзас, Оклахома и Огайо.

Таким образом, около 20 штатов, которых представляют около 40 сенаторов, имеют достаточно прочную экономическую заинтересованность в поддержании американской стратегической триады .

В феврале 2009 года сенаторы Роберт Кейси (демократ от штата Пенсильвания) и Ричард Берр (республиканец от Северной Каролины) учредили двупартийный кокус, который объединил законодателей, борющихся против химического, биологического, радиологического и ядерного терроризма.

В эту группу вошли сенаторы Кейси, Берр, Иван Бей (демократ от Индианы), Саксби Шамблис (республиканец от Джорджии), Расс Файнголд (демократ от Висконсина), Джеймс Инхоф (республиканец от Оклахомы), Джозеф Либерман (независимый от Коннектикута), Джонни Исаксон (республиканец от Джорджии). Заявляя о создании кокуса, сенатор Роберт Кейси так определил стоящие перед ним задачи: «Я хочу создать форум для распространения среди сенаторов более глубоких знаний о той угрозе, которую представляет оружие массового поражения и о том, какие реальные шаги можно предпринять для противостояния этой угрозе».

В составе Сената действует двухпартийная Рабочая группа по национальной безопасности, которая пришла на смену сенатской Группе по наблюдению за контролем над вооружениями, созданной еще в 1989 году, во время переговоров по Договору СНВ-1.

О расстановке сил в Конгрессе можно судить по данным рейтингов по ключевым голосованиям, связанных с военной политикой.

Так, в Конгрессе в 2011 году 100-процентную оценку со стороны крайне правой милитаристской организации «Центр исследований политики в сфере безопасности» получили 11 сенаторов (все – члены Республиканской партии), а остальным республиканца от 50 до 99%. 18 сенаторов – членов Демократической партии получили нулевую оценку, а остальные – от 5 до 25%.[5]

В то же время у пацифистской организации «Фонд обучению действиям в пользу мира» в 2011 г. получили 100-процентную оценку 52 сенатора (все – демократы), а нулевую оценку – 27 сенаторов (все – республиканцы) [6].

Большинство же членов Конгресса занимают позиции между этими двумя полюсами. Но республиканцы в целом тяготеют к поддержке жесткого военно-силового курса на международной арене, демократы же в большей степени ориентируется на «мягкую силу», использование невоенных рычагов для защиты интересов национальной безопасности США.

В последние годы происходит усиление политической поляризации в Конгрессе, Демократическая партия становится все более либеральной, а Республиканская – все более консервативной. Так, согласно рейтингу либеральной организации «Американцы за демократические действия» в Сенате средняя оценка демократов составляла 88%, а в Палате представителей – 84%. В то же время этот рейтинг у республиканцев составлял в Сенате только 7%, а в Палате представителей – 5%[7].

Политический центр оказался размытым. В нынешней Республиканской партии практически нет либералов, каким, например, был ярый противник войны во Вьетнаме сенатор Марк Хатфилд, а в Демократической соответственно – консерваторов, как сенатор Генри Джексон, защитник интересов военно-промышленного комплекса. По существу Республиканская партий стала право-консервативной., а Демократическая – лево-либеральной, даже социал-демократической. Эта поляризация привела к тому, что по большинству политических, экономических и социальных вопросов партии не могут договориться.

Если в середине прошлого века 60-80% сенаторов и конгрессменов можно было охарактеризовать как «умеренных», то в последние годы их доля упала до 10-15%.

Уровень двухпартийного голосования, когда большинство членов обеих партий поддерживают тот или иной законопроект, составлял в 1971-1990 гг. (в период Холодной войны) 21%. После Холодной войны он упал до 14-16%, а в последние годы близок к нулю[8].

После Второй мировой войны все военные конфликты, в которых участвовали США, велись без формального объявления войны Конгрессом, а, как правило, на основании совместных резолюций Сената и Палаты представителей (1964 г. – война во Вьетнаме, 1991 г. – война в Персидском заливе, 2001 г. – война в Афганистане, 2002 г. – война в Ираке). Например, печально известная Тонкинская резолюция от 7 августа 1964 г. уполномочивала президента использовать «все необходимые средства, включая использование вооруженных сил» во Вьетнаме.

Согласно «Закону о военных полномочиях», принятому в 1974 году после того, как Конгресс преодолел вето Р.Никсона на бюджетную резолюцию, запрещавшую финансирование войны во Вьетнаме, конституционные полномочия президента как Верховного главнокомандующего по применению вооруженных сил США в боевых действиях «осуществляются только в случае (1) объявления войны; (2) осуществления специальных постоянных полномочий и (3) чрезвычайного положения, возникшего в результате нападения на США, их территории и владения или их вооруженные силы»[9]. Президент был обязан известить Конгресс в течение 48 часов в случае вовлечения американских вооруженных сил в боевые действия или их ввода на территорию иностранного государства. Более того, согласно разделу 5 (и) этого Закона, президент был обязан прекратить военные действия, если Конгресс не объявит войну или даст специальное разрешение на использование вооруженных сил.

Доклады, предусмотренные законом, направлялись Белым домом в Конгресс до 2009 года 125 раз (президент Джеральд Форд – 4 раза, Джимми Картер – 1 раз, Рональд Рейган – 14 раз, Джордж Буш-старший – 7 раз, Бил Клинтон – 60 раз, Джордж Буш-младший – 39 раз)[10].

Либеральные сторонники Демократической партии в Сенате и Палате представителей во второй срок пребывания у власти Дж.Буша-младшего неоднократно пытались добиться решения о поэтапном выводе американских войск из Ирака. Однако эти усилия оказались неудачными[11]. Провалом завершилась и попытка лидеров демократов принятия не имеющей обязательной силы резолюции, выражающей «мнение Конгресса», осуждающее решение о направление дополнительного контингента американских войск в Ирак.

После прихода к власти Барака Обамы демократы в Конгрессе в целом заняли позицию поддержки администрации, которая приняла решение о выводе американских войск из Ирака до конца 2011 года. Пацифистское крыло Демократической партии пыталось ускорить этот процесс, но получило поддержку менее половины членов демократической фракции в Палате представителей. Еще менее активной оказалась позиция Сената. Республиканцы критиковали демократов за «пораженчество», но серьезных попыток помешать завершению войны в Ираке не предпринимали.

В результате промежуточных выборов в Конгресс в ноябре 2010 года политическая ситуация в США вновь серьезно изменилась. После того, как Республиканская партия получила большинство в Палате Представителей и увеличила свое представительство в Сенате, в Вашингтоне возникла ситуация т.н. раздельного правления. Партийное противостояние резко обострилось.

В немалой степени это сказалось и на сфере внешней и военной политики, хотя как всегда в этих вопросах ведущая роль принадлежит исполнительной власти. В частности, специфика новой расстановки сил на политической арене отразилась на отношениях между Конгрессом и Белым домом в связи с войной в Ливии.

Сенатор Барак Обама в ходе своей кампании за избрание президентом, подчеркивая свои позиции как противника войны в Ираке, заявлял, что «необходимо информированное согласие Конгресса до начала любой военной акции»[12]. В первые два года пребывания на посту президента Обама использовал процедуру Закона о военных полномочиях 5 раз.

В 2011 году в связи с войной в Ливии отношения администрации Обамы с Конгрессом обострились. В конце февраля 2011 года позицию ястребов сформулировали сенаторы Джон Маккейн (республиканец от штата Аризона) и Джозеф Либерман (независимый сенатор от штата Коннектикут, входящий в кокус Демократической партии), на протяжении последних лет регулярно выступающие совместно в пользу жестких силовых акций. Либерман объявил: «Настало время для действий, а не деклараций».[13].

Сенаторы объявили о необходимости установить зону запрета полетов самолетов над Ливией, чтобы избежать бомбардировок населения авиацией Каддафи, и признать Временный национальный совет, созданный противниками режима в Бенгази. «Мы должны абсолютно четко заявить, что предоставим помощь временному правительству… Мы должны занять действительно жесткую позицию»[14], - потребовал Маккейн.

15 марта сенатор Маккейн внес резолюцию (S.Res. 31), в которой выражалось «мнение Конгресса» о том, что США должны признать Временный национальный совет в качестве «единственной законной государственной власти в Ливии», принять немедленные шаги к установлению зоны запрета полетов, а также провозгласить своей целью «отстранение Каддафи от власти».

В результате Обама столкнулся с двойным нажимом в пользу военного вмешательства. За применение силы под предлогом установления зоны запрета на полеты выступила крайне неоднородная коалиция, объединившая в своих рядах и правых республиканцев и либеральных демократов (от Джона Маккейна до Джона Керри).

Против военного вмешательства в Ливии выступали некоторые республиканцы в Конгрессе. 8 конгрессменов во главе с председателем бюджетного комитета Роном Полом 15 марта 2011 года внесли резолюцию, выражавшую «мнение Конгресса» о том, что Президент заблаговременно должен получить от законодателей согласие на использование вооруженных сил США в Ливии.

Сенатор Ричард Лугар , глава республиканской фракции в Комитете по иностранным делам, также 15 марта выступил с заявление, в котором выражал «сомнение по поводу того, что установление зоны запрета полетов в Ливии отвечает интересам США». По мнению Лугара, такое решение потребовало бы полномасштабных дебатов в Конгрессе и принятия декларации об объявлении войны[15]. Эти вопросы активно обсуждались на слушаниях в сенатском Комитете по иностранным делам 17 марта, председатель которого Джон Керри поддержал идею вмешательства в Ливии.

Кокус либеральных демократов обсуждал предложения конгрессменов Нэдлера и Дайаны Дегетт о созыве чрезвычайной сессии Конгресса для обсуждения ситуации с Ливией. Однако этого сделано не было. Более того, не были проведены даже формальные слушания по Ливии ни в Сенате, ни в Палате представителей. В результате началась импровизированная военная операция в Ливии, цели и методы которой оказались крайне расплывчатыми. В то же время США объявили, что будут играть второстепенную роль, предоставив лидерство западноевропейцам. Таким образом, Вашингтон перекладывал издержки и политическую ответственность за войну в Ливии. В результате возникла многосторонняя коалиция, которую на деле возглавило НАТО, а администрация Обамы взяла на себя роль «лидера из задних рядов» (“leadership from behind”)

На этом фоне международного политического процесса в конце марта были предприняты три попытки сформулировать позицию американских законодателей в отношении войны в Ливии.

Во-первых, Рон Пол, один из претендентов на выдвижение кандидатом в президенты от Республиканской партии в 2012 году, предложил принять резолюцию, выражающую «мнение Конгресса» (то есть не имеющей обязательных законодательных последствий), критикующую администрацию за отказ получить поддержку законодателей до начала военных действий.

Во-вторых, конгрессмены-республиканцы Тим Джонсон и Джастин Эмэш разработали законопроект, который запрещал президенту использовать вооруженные силы США в ливийской военной операции. Билль должен был запретить использование средств федерального бюджета для финансирования этой войны.

В-третьих, конгрессмен-демократ Денис Кучинич добивался принятия поправки к очередной резолюции о временном бюджетном финансировании (государственный бюджет на 2011 финансовый год не был принят, поэтому правительство функционировало на основе таких временных резолюций), которая также запрещала бы использование бюджетных средств в ливийской операции[16].

Таким образом, противники войны в Ливии пытались использовать бюджетные прерогативы Конгресса для того, чтобы заблокировать действия исполнительной власти на этом направлении внешней политики. Именно таким образом антивоенная оппозиция в начале 1970-х годов добилась вывода американских войск из Вьетнама.

Однако ни одно из этих предложений не было поставлено на голосование в Палате представителей. Спикер Джон Бейнер ограничился письмом Обаме, в котором говорилось, что многие конгрессмены озабочены «отвлечением американских военных ресурсов на Ливию» [17].

В начале апреля обсуждалась возможность принятия Сенатом резолюции, которая выражала бы поддержку действиям Обамы в Ливии.

В то же время руководитель республиканской фракции в сенатском Комитете по иностранным делам Ричард Лугар выступил с критикой позиции администрации, обвиняя ее в нарушении военных прерогатив Конгресса. Лугара считали «ментором» Обамы в международных вопросах, когда тот находился в Сенате. До войны в Ливии Лугар в целом поддерживал внешнюю политику президента Обама по многим вопросам, включая ратификацию Договора СНВ.

5 апреля 2011 года сенатор-республиканец Рэнд Пол добился голосования в Сенате по поправке, осуждавшую решение Обамы начать войну в Ливии.

Показательно, что против этой поправки проголосовал и такой критик ливийской войны, как Ричард Лугар. Сам Рэнд Пол заявил, что республиканский кокус в Сенате раскололся по вопросу о войне. По словам сенатора Линдсея Грэхема (Южная Каролина), многие республиканцы были против голосования по Ливии, опасаясь, что в случае провала предложения Пола демократы получат возможность расколоть республиканцев[18].

Следует подчеркнуть, что формальным поводом для того, чтобы отвергнуть поправку Пола, стало очередное обсуждение бюджетного вопроса. На протяжении всей работы Конгресса в 2011 году этот вопрос практически доминировал в повестке дня, неоднократно создавая угрозу коллапса деятельности американского государства.

С одной стороны, законодатели обвиняли администрацию Обамы в решении начать военные действия без согласия Конгресса, нарушении Закона о военных полномочиях 1973 года. Конгресс отказался санкционировать задним числом действия Белого дома в Ливии по истечении 20 мая 60-дневного срока, предусмотренного этим законом. С другой стороны, Сенат и Палата представителей не потребовали и прекратить военные действия, как это предусматривается данным законом. Фактически законодатели уступили исполнительной власти по вопросу о применении американской военной силы в ливийских событиях[19].

В этих условиях Обама направил 20 мая 2011 года письмо в Конгресс, призывая принять резолюцию о поддержке «миссии США в Ливии», подготовленную Джоном Керри, Джоном Маккейном, Карлом Левиным, Дайаной Файнстайн, Линдсеем Грэхемом и Джозефом Либерманом. «Такая резолюция является важной в контексте наших конституционных рамок, поскольку она продемонстрировала бы единство цели ветвей политической власти по этому важному вопросу национальной безопасности» [20], - говорилось в письме. Керри и Маккейн внесли резолюцию (S.Res. 194) для обсуждения в Сенате, предусматривавшую отстранение от власти Каддафи. Однако в мае голосование по резолюции не состоялось.

При этом администрация утверждала, что Закон о военных полномочиях не распространяется на ливийскую войну. В 32-страничном докладе, который администрация направила в Конгресс 15 июня, довольно высокомерно утверждалось, что «нынешняя военная операция США в Ливии соответствует Закону о военных полномочиях и не требует предусмотренных этим законом действий Конгресса по одобрению этих действий». Эту позицию в классическом стиле юридической казуистики аргументировали юридический советник Белого дома Роберт Бауэр и юридический советник государственного департамента Гарольд Коу. «Мы не утверждаем, что президент может ввергнуть страну в войну. Мы не говорим, что Закон о военных полномочиях не соответствует Конституции или что мы отказываемся консультироваться с Конгрессом. Мы говорим, что ограниченный характер данной миссии не является «военными действиями», которые предусматриваются Законом о военных полномочиях»[21], - заявил Коу, который в свое время резко осуждал превышение полномочий президентом Джорджем Бушем-младшим в связи с войной в Ираке.

В начале июня в Палате представителей была поставлена на голосование резолюция Дениса Кучинича (H.Con.Res. 51), требовавшая прекращения военных действий в течение 15 дней. Она была отвергнута 265 голосами (144 республиканца и 121 демократ) против 148. Обращает на себя внимание, что предложение Кучинича поддержали 87 республиканцев (в том числе Рон Пол) и только 61 демократ[22]. «Если Конгресс не осудит явное игнорирование президентом Статьи 1-й Конституции, мы тогда фактически поддержим нарушение Конституции и гарантируем такие нарушения в будущем»[23], - предупреждал Кучинич.

Большинство конгрессменов от Демократической партии, включая Нэнси Пелоси, отказались от конфронтации с Бараком Обамой. Эту позицию поддержали и руководители демократов в ключевых комитетах Палаты – Говард Берман (Комитет по международным делам), Адам Смит (Комитет по делам вооруженных сил) и Норманн Дикс (Подкомитет по обороне Комитета по ассигнованиям).

Против этой резолюции голосовали, как ни странно, члены Прогрессивного кокуса, объединяющего 70 наиболее либеральных конгрессменов-демократов, которых возглавляют Майк Хонда (Калифорния), Барбара Ли (Калифорния), Линн Вулзи (Калифорния) и Рауль Гриджлава (Аризона). По мнению лидеров этой группы, категорически выступавших против войны в Ливии, текст резолюций позволял США косвенно участвовать в военных действиях[24]. Эта логика фактически лишила смысла голосование в Палате представителей.

В то же время Палата представителей приняла резолюцию спикера Джона Бейнера, осуждавшую решение Обамы начать войну в Ливии без согласия Конгресса. За резолюцию проголосовали 268 конгрессменов (в том числе 223 республиканца и 45 демократов), против – 145 (10 республиканцев и 135 демократов). Однако резолюция не упоминала нарушение Белым домом Закона о военных полномочиях и не требовала каких-либо мер от администрации. Таким образом, дело сводилось к нарушению исполнительной власти прерогатив Конгресса.

Поддержка многими республиканцами резолюции либерального демократа Кучинича в определенной степени объяснялась распространением своего рода неоизоляционистских настроений среди сторонников т.н. движения чаепития, а также их готовностью выступать против Барака Обамы по любому вопросу.

В конце июня Комитет по иностранным делам Сената одобрил резолюцию Керри-Маккейна в поддержку ливийской войны 15 голосами против 5.

В начале июля 2011 года Палата представителей вновь занялась ливийской войной в связи с обсуждением законопроекта о ассигнованиях на оборону. Резолюция, требовавшая запрета финансирования военной операции, была отвергнута незначительным большинство: 229 голосами против 199. В то же время была призанята резолюция, запрещавшая Пентагону «предоставлять оружие, обучать и давать советы» ливийским повстанцам. За нее проголосовали 225 конгрессменов, против – 201[25].

Военное поражение режима Каддафи в конце августа 2011 года фактически привело к снятию вопроса с повестки дня.

В условиях жесткой конфронтации между республиканцами и демократами практически по всем прочим вопросам, лидеры обеих партий в Конгрессе проявили удивительную солидарность в подходе к ливийской войне, не допуская принятия решений, которые могли бы заставить Белый дом прекратить военную операцию. Протестуя против игнорирования роли законодательной власти, руководство Демократической и Республиканской партии де факто поддержали войну, во всяком случае не предприняли никаких действий для ее прекращения.

Показательно, что неоконсерваторы фактически солидаризировались с администрацией Обамы в отношении войны, хотя и критиковали Белый дом за непоследовательность и медлительность.

В то же время антивоенная оппозиция представляла собой «противоестественную коалицию», которая включала значительную часть либералов-демократов и консерваторов-республиканцев, в том числе многих сторонников движения чаепития. Пожалуй, Ливия - это единственный вопрос, по которому они могли выступать совместно.

Вероятно, определенную роль сыграла низкая стоимость военной операции в Ливии. Если затраты на войны в Ираке и Афганистане достигали 150-180 млрд. долл. в год, то расходы Пентагона в Ливии на конец июля составили около 900 млн. долл., включая стоимость израсходованных боеприпасов (400 млн. долл.)[26]. Это – примерно 0,2% военных расходов США в 2011 году. Война в Ливии не потребовала выделения дополнительных ассигнований сверх регулярного бюджета, как это было в случае с Ираком и Афганистане.

Война в Ливии ограничилась авиационными и ракетными ударами без участия сухопутных войск США. Потерь среди личного состава американских войск практически не было. Это стало одной из причин, по которой ливийская операция не вызвала заметных протестов общественности, хотя и не вызвала какого-то энтузиазма и военной истерии. В конце августа 2011 года в США военные действия в Ливии одобряли 54% опрошенных, а доля противников составляла 43%[27].

«Даже если поверить, что Президент каким-то образом имеет юридическое право начать и вести военные операции США в Ливии, это не означает, что мудро вести войну без согласия Сената. Нет никаких причин, объясняющих, почему президент Обама не стал добиваться согласия Конгресса на войну в Ливии», - писал в газете «Вашингтон пост» сенатор Лугар[28]. Он предупреждал против «снижения планки для разрешения Конгрессом использования военной силы». По его мнению, «установив такой прецедент, Конгресс сделает возможным для будущих президентов использовать не имеющее обязательного эффекта голосование в одной из палат Конгресса для начала или продолжения войны, либо для маргинализации роли Конгресса при принятии военных решений, имеющих куда большее значение, чем нынешняя ситуация в Ливии»[29].

Традиционно вопросы контроля над вооружениями занимали важное место в повестке работы Конгресса. Борьба вокруг договоров по ПРО, ОСВ и СНВ нередко затрагивала как межпартийные отношения, так и взаимодействие Конгресса и Белого дома.

В США, как известно, всегда существовала мощная оппозиция разоруженческим соглашениям. Наибольшим успехом противников разоружения стал срыв ратификации Договора о всеобщем и полном запрещении ядерных испытаний в 1999 году, когда большинство в Сенате принадлежало Республиканской партии. За Договор проголосовали 48 сенаторов (в том числе 44 демократа и только 4 республиканца), против – 51, еще 1 воздержался.

Однако все соглашения между США и СССР (а затем – с Россией), которые были подписаны президентами-республиканцами Ричардом Никсоном, Рональдом Рейганом, Джорджем Бушем-старшим и Джорджем Бушем-младшим, - прошли ратификацию в Сенате без особых проблем.

Так Договор РСМД был одобрен в 1988 году после 9 дней дебатов в Сенате 93 голосами против 5. Договор СНВ-1 был одобрен в 1992 году после 4 дней дебатов 93 голосами против 6. В 1995 году Сенат дал согласие на ратификацию Договора СНВ-2 после 2 дней дебатов 87 голосами против 4. Также 2 дня продолжались в 2003 году дебаты по Договору СНП, в поддержку которого проголосовали 95 сенаторов, а против – ни одного.

Администрация Барака Обамы объявила о намерении в очередной раз представить на ратификацию Договор о всеобщем запрещении ядерных испытаний (ДВЗЯИ), который был отвергнут Сенатом в 1999 г. Это было связано с проведением весной 2010 г. конференции по ДНЯО, тем более Белый дом провозгласил своей целью укрепление режима нераспространения, а в более отдаленной перспективе – полное уничтожение ядерного оружия. Но обсуждение ДВЗЯИ в расписании работы Сената до сих пор не обозначено.

В Сенате обе политические партии Америки превратили дебаты по ратификации нового Договора СНВ в символическую борьбу по проблемам национальной безопасности в XXI веке. Перезагрузка российско-американских отношений оказалась заложницей новой расстановки сил на внутриполитической арене США.

После подписания 8 апреля 2010 года нового Договора СНВ стало ясно, что ключевую роль в его ратификации будет играть сенатор-республиканец Джон Кайл (Аризона). В 2007 году он занял пост «кнута», то есть ответственного за поддержание партийной дисциплины при голосовании.

Среди сенаторов-республиканцев только Ричард Лугар однозначно высказался в пользу нового российско-американского соглашения. Однако Лугар, который провел в Сенате больше тридцати лет, оказался в одиночестве. Остальные сенаторы-республиканцы заняли выжидательную позицию, последовав указаниям Кайла, который, высказав ряд критических замечаний, дал понять, что может поддержать СНВ, если будет принят целый ряд его условий.

Президент Обама сделал новый Договор СНВ центральным пунктом объявленной им «перезагрузки» отношений между Россией и США. С началом слушаний по ратификации нового договора республиканцы выдвинули к нему ряд претензий. К их числу относились ограничения на ПРО и стратегические ракеты с обычными боеголовками, сокращение количества инспекций на местах, особенно отказ от проверки по периметру предприятия в Воткинске, отсутствие ограничений на тактические ядерные заряды и т.д..

Соответствующие уступки Кайлу были сделаны. В текст резолюции Комитета по иностранным делам были внесены положения, которые отражали подход республиканцев к ПРО, «Быстрому глобальному удару» и другим вопросам.

Администрация представила планы увеличения расходов на ядерную инфраструктуру на 10 млрд. долл. (всего 80 млрд. долл. в течение 10 лет). В результате за резолюцию Комитета проголосовали, помимо сенатора Лугара, еще два сенатора-республиканца- Бобби Коркер (Теннеси) и Джонни Айзексон (Джорджия).

Сразу же после ноябрьских выборов в Белом доме решили, что нельзя откладывать ратификацию до начала работы в январе 2011 года конгресса нового созыва, где Демократическая партия будет иметь уже не 59 голосов, а 53. В этом случае для одобрения Договора СНВ потребовалась бы поддержка уже не 8, а 14 сенаторов-республиканцев.

Президент Обама согласился пойти на межпартийный компромисс, сделав республиканцам уступки по бюджету и налогам. Администрация надеялась, что Кайл, получив деньги на модернизацию ядерного комплекса, наконец-то снимет возражения против голосования в Сенате по СНВ. Но Кайл перехитрил Белый дом. Он отказался снять свои возражения против проведения сенатских дебатов по этому вопросу. Его поддержали еще 22 сенатора-республиканца.

Лидер республиканской фракции в Сенате Митч Макконнелл и его заместитель Джон Кайл объявили, что будут голосовать против ратификации Договора СНВ. Согласившись на дебаты, республиканцы сделали ставку на внесение многочисленных поправок. В ходе дебатов республиканцы предложили почти 70 поправок, в том числе 14 – к тексту Договора СНВ, а остальные - к резолюции о его ратификации.

Поправки к Договору фактически искажали его основные положения. Республиканцы пытались исправить «уступки», сделанные администрацией Обамы. Прежде всего это касалось признания увязки СЯС с ПРО, отсутствие ограничений на ТЯО, «чрезмерного» сокращения американских носителей стратегического оружия, сокращения количества инспекций и т.д.

Поправки к Договору были отвергнуты внушительным большинством голосов. Сенатор Джон Кайл посетовал в этой связи: «Мы сейчас создали прецедент, показав, что Сенат превратился в послушный резиновый штемпель. О чем бы президент ни договаривался с русскими или с кем-то еще, мы не осмеливаемся вносить свои поправки, поскольку иначе придется проводить новые переговоры, и почему-то во вред всему человечеству».

По словам республиканских оппонентов Договора СНВ, он отразил «опасное и наивное отношение Обамы к миру», поскольку его внешняя политика «подает сигнал робости и неуверенности», а сам президент находится в поисках «фантастического безъядерного мира», заявил сенатор Джон Корнин . Сенатор Джим Деминт объявил, что договор представляет собой «сохранившийся шаблон умиротворения».

Но в ходе дебатов республиканцы раскололись. Ричарда Лугара поддержал ряд умеренных сенаторов-республиканцев, в том числе Ламар Александер (Теннеси), занимающий 3-е место в иерархии Республиканской партии в Сенате.

Чтобы привлечь на свою сторону сенаторов-республиканцев, Обама пообещал потратить в предстоящие 10 лет 85 миллиардов долларов на модернизацию ядерного оружейного комплекса страны, дабы сокращенный арсенал остался исправным и эффективным. Президент также выступил с заверениями о том, что намерен осуществить свой план создания «Адаптируемой противоракетной обороны» в Европе.

21 декабря 2010 года за прекращение дебатов проголосовали 67 сенаторов (в том числе 11 республиканцев), против – 28 сенаторов. Стало ясно, что Договор СНВ будет одобрен. В результате за ратификацию 22 декабря проголосовали все 58 членов демократической фракции и 13 республиканцев. Интересно, что среди республиканцев трое принадлежали к числу «хромых уток», которые не переизбирались на новый срок. Кроме того, еще 3 «хромые утки» - вообще не приняли участие в голосовании.

Администрация Обамы достигла крупного успеха, добившись одобрения резолюции о ратификации необходимым большинством голосов. Договор СНВ приобрел важное символическое значение для президентства Обамы.

Ни один российско-американский договор по вооружениям не сталкивался со столь мощным сопротивлением на завершающем этапе голосования. Впервые американо-российское соглашение о контроле над вооружениями стало объектом острого межпартийного противостояния, когда против ратификации выступило значительное большинство сенаторов, представляющих Республиканскую партию. Хотя в конечном счете треть сенаторов-республиканцев поддержали Договор СНВ, против него проголосовали лидер республиканской фракции Митч Макконнелл, его заместитель Джон Кайл, старший республиканец в Комитете по делам вооруженных сил Джон Маккейн, бывший кандидатом республиканцев в президенты на выборах 2008 года. Против Договора СНВ выступили также и почти все претенденты на выдвижение кандидатом в президенты от Республиканской партии в 2012 году – губернатор Миннесоты Тим Паленти, сенатор Джон Тун (Южная Дакота), бывший губернатор Массачусетса Митч Ромни, бывший губернатор Аляски Сара Пэйлин, бывший спикер Палаты представителей Ньют Гингрич.

Как известно, американские сенаторы голосуют не за сам договор, а за резолюцию, выражающую «совет и согласие» Сената на ратификацию договора президентом (Статья II Конституции США). Только в редких случаях Сенат отвергал договор, заключенный президентом.. Например, в 1920 году за Версальский договор, подписанный и в значительной степени разработанный президентом Вильсоном, проголосовали меньше 2/3 сенаторов. В ряде случаев Сенат принимает решение отложить рассмотрение, формально не отвергая договор. Так произошло с ДВЗЯИ в 1999 году.

Обычно резолюция о ратификации, подготовленная в Сенате, включает многочисленные «условия», «понимания» и «декларации».

Например, в 1995 году резолюция о ратификации Договора СНВ-2 включала 8 условий и 12 деклараций.

Резолюция о ратификации, принятая после 6 дней дебатов 22 декабря 2010 года, выражает «совет и согласие» Сената на ратификацию Договора СНВ и содержит в качестве приложений 14 «условий», 3 «понимания» и 12 «деклараций».

Договор СНВ-3 — это первое соглашение по контролю вооружений за 8 лет заключенное США, и первое – подписанное и проведенное через Сенат президентом-демократом.

Однако администрация Обамы заплатила немалую цену за ратификацию, пойдя на уступки в таких вопросах, как модернизация ядерного комплекса и ПРО. Хотя поправки в сам Договор не были приняты, но в ратификационной резолюции есть моменты, которые ужесточают позицию по сравнению с проектом, принятым Комитетом по иностранным делам Сената. Ряд положений резолюции не соответствует духу и букве Договора СНВ.

После ратификации многие республиканцы в Конгрессе негромко, но постоянно продолжают кампанию против Договора СНВ.

Следует особо отметить, что принятый Комитетом по делам вооруженных сил законопроект о военных расходах на 2013 финансовый год включает 48-страничную поправку, внесенную конгрессменом Тернером, которая урезает средства на выполнение нового Договора СНВ, если администрация не выделит 88 млрд. долл. на разработку ядерных вооружений и 125 млрд. долл. на модернизацию стратегической триады. Кроме того, запрещается снятие РГЧ ИН с МБР «Минитмен-3» до тех пор, пока президент не подтвердит, что Россия и Китай также отказываются от РГЧ ИН на своих МБР[30]. Таким образом, республиканцы явно попытались сорвать выполнение нового Договора СНВ.

Со времен объявления Рональдом Рейганом в 1983 г. программы «Звездных войн» территориальная противоракетная оборона стала одним из главных приоритетов Республиканской партии, став для нее своего рода идеологическим кредо. Республиканцы настойчиво и постоянно выступали за выход США из Договора по ПРО, что и было сделано администрацией Джона Буша-младшего в 2002 г.

Демократическая партия противостояла республиканцам и поддерживала Договор по ПРО.

Нюансы политики президента Обамы в области ПРО вызывали, естественно, ответную и вполне предсказуемую реакцию в Конгрессе. Как представляется, проблематика ПРО занимает сейчас относительно меньшее место в повестке дня на Капитолийском холме, чем это было при предыдущих президентах.

Поскольку решение вопросов ПРО в Конгрессе не требует квалифицированного большинства, демократы без особых усилий смогли отразить попытки республиканцев добиться пересмотра решения о замораживании стратегической противоракетной обороны на уровне 30 ракет-перехватчиков на Аляске и в Калифорнии.

Республиканцы резко критикуют подход администрации Обамы к вопросам военной политики и контроля над вооружениями и требуют дальнейшего увеличения расходов на оборону. Это касается и подхода к ПРО. Например, «Фонд Наследия», являющийся одним из главных «мозговых центров» Республиканской партии, требует принять закон, который должен установить, что целью противоракетной обороны является «защита США и союзников от стратегического нападения»[31].

По мнению председателя Подкомитета по стратегическим силам Комитета по делам вооруженных сил Майкла Тернера (Огайо), политика администрации Обамы «не может обеспечить защиту территории США»[32].

Республиканцы скептически относятся к намерению администрации Обамы развернуть в Польше противоракеты SM-3 Block 2B и требуют возродить план Буша-младшего по созданию в Восточной Европе Третьего позиционного района стратегической ПРО, который предусматривал размещение двухступенчатых противоракет.

Особое неудовольствие республиканцев вызвало обещание Обамы на прошедшем в марте 2012 г. саммите в Сеуле проявить «большую гибкость» на переговорах с Россией по ПРО после президентских выборов 2012 года в США.

Председатель Подкомитета по стратегическим силам Комитета по делам вооруженных сил конгрессмен Майкл Тернер потребовал от Обамы «немедленных объяснений»[33] и открыто обвинил Обаму в «секретной сделке с русскими», чтобы «урезать нашу противоракетную оборону»[34]. Спикер Палаты представителей Джон Бейнер в письме президенту заявил: «Особое беспокойство вызывает то, что Вы пообещали российским лидерам, что их авантюристические амбиции будут вознаграждены «большей гибкостью» в подходе к нашей противоракетной обороне после грядущих выборов»[35]. Аналогичные обвинения были выдвинуты и в подготовленном сенатором Джоном Кайлом письме Обаме, которое подписали 27 марта 2012 года 43 из 47 сенаторов-республиканцев[36].

В ноябре 2012 года Барак Обама были переизбран президентом США. Республиканцы сохранили контроль на Палатой представителей, а демократы увеличили свое превосходство в Сенате до 55 мест.

Бывший сенатор-республиканец Чарльз (Чак) Хейгель 7 января 2013 года был номинирован президентом-демократом Б. Обамой на должность министра обороны США. Ч.Хейгель был избран в Сенат от штата Небраска в 1996 году от Республиканской партии. Хейгель провел 12 лет в Сенате, где выступал с умеренно-консервативных, иногда – либертарианских позиций. Он стал одним из ведущих членов сенатского Комитета по международным делам. Его рейтинг, согласно оценке Американского консервативного союза, составил 83%. Для сравнения приведем рейтинг других членов сенатского Комитета по международным делам: Дж. Керри (Массачуссеттс) – 5%, Х. Клинтон (Нью-Йорк) – 8%, Б. Обама (Иллинойс) – 10%, Дж. Байден (Делавэр) – 12%, Р. Лугар (Индиана) – 77%. Например, Ч.Хейгель голосовал за военные операции в Афганистане и Ираке, «Закон о патриотизме», радикальное снижение налогов и многие другие меры администрации Буша-младшего. Однако позднее он стал одним из немногих республиканцев-критиков иракской войны, сравнив ее с авантюрой во Вьетнаме. Кроме того, он занимал независимую позицию по ряду других вопросов, в частности, выступил против военного решения иранской проблемы, за переговоры с организацией Хамас. Ч.Хейгель назвал администрацию Буша-младшего «худшей за последние 40 лет».

После ухода из Сената Ч.Хейгель стал профессором Факультета международных отношений Джорджтаунского университета. В 2009 году он был назначен президентом Обамой председателем Наблюдательного совета по разведке. Он также был избран президентом влиятельной организации Атлантической совет и стал участником ряда общественных комиссий, готовивших доклады по ключевым вопросам внешней политики США. В 2009 году Ч. Хейгель был сопредседателем комиссии Гарвардского университета, подготовившей доклад по американо-российским отношениям, где были изложены многие идеи, которые впоследствии стали основой «перезагрузки».

Он поддержал движение за ядерное разоружение «Глобальный ноль» и в 2012 году стал вместе с бывшим заместителем Председателя Комитета начальников штабов генералом Дж. Картрайтом одним из соавторов доклада о радикальных сокращениях ядерных вооружений (менее 1000 ядерных боеголовок). Ч.Хейгель опубликовал книгу «Америка: следующая глава»[37], в которой выступил против новых военных авантюр США на международной арене.

Назначение членов своего кабинета считается прерогативой хозяина Белого дома и обычно Сенат соглашается с его выбором. За всю историю США Сенат только 9 раз отвергал предложенных хозяином Белого дома кандидатов. Единственный случай, когда Сенат отверг кандидатуру, номинированную президентом на пост министра обороны, произошел в 1989 году. 53 голосами против 47 сенаторы проголосовали против сенатора-республиканца Дж.Тауэра (Техас), бывшего председателя Комитета по делам вооруженных сил, которого Дж.Буш старший хотел сделать шефом Пентагона. Дж.Тауэра обвинили в алкоголизме и сексуальных домогательствах.

Замена Б.Обамой после второй победы на президентских выборах ключевых членов его команды (государственный секретарь, министр обороны, директор ЦРУ, министр финансов и др.) дала республиканцам возможность использовать утверждение кандидатур Сенатом новых членов кабинета для массированной атаки на хозяина Белого дома.

Решение о назначении Ч.Хейгеля привело к острой политической конфронтации. Республиканцы попытались использовать процедуру утверждения для того, чтобы навязать администрации Б.Обамы свой подход по ключевым политическим вопросам. Это касается не только сокращения социальных расходов и недопущения повышения налогов, но и проблем внешней и военной политики. Массированная атака на Чарльза Хейгеля имела целью не допустить урезания бюджета Пентагона и сокращения программ закупки вооружений, помешать выводу американских войск из Афганистана, предотвратить дипломатическое решение иранской проблемы. С целью противодействия назначению на пост министра обороны Ч.Хейгеля неоконсерваторы создали организацию «Американцы за сильную оборону». Она обвинила кандидата на пост министра обороны в том, что он выступает за сокращение военных расходов. Активно включился в лоббистскую кампанию против него и «Чрезвычайный комитет в защиту Израиля». Против назначения Хейгеля выступил президент Сионистской организации Америки, тесно связанной с партией израильской партией «Ликуд», обвиняя кандидата в антиизраильских позициях.

В связи с создавшейся ситуацией в администрации Обамы была создана специальная группа, задачей которой стало обеспечение одобрения Сенатом кандидатуры Ч. Хейгеля на пост министра обороны. В общей сложности он встретился с 77 сенаторами. Это – беспрецедентная цифра для кандидата на пост министра.

На слушаниях, состоявшихся 31 января 2013 г., кандидатуру Чарльза Хейгеля представляли два бывших председателя комитета по делам вооруженных сил – демократ С.Нанн и республиканец Дж. Уорнер, призвавшие сенаторов продемонстрировать двухпартийный подход. Но этого не произошло. Многие сенаторы-республиканцы, прежде всего глава республиканской фракции в Комитете по делам вооруженных сил Дж.Инхоф (Оклахома), в ходе заседания создали атмосферу допроса, стремясь скомпрометировать кандидата на пост министра обороны, заставить его путаться в ответах, оправдываться и противоречить себе[38]. Некоторые обозреватели сравнивали нападки на Ч.Хейгеля с маккартизмом[39]. 12 февраля сенатский Комитет по делам вооруженных сил проголосовал (14 за – 11 против) по партийному принципу за утверждение кандидатуры Ч.Хейгеля.

26 февраля Сенат повторно рассмотрел вопрос о кандидатуре Хейгеля. Ч.Хейгель был утвержден министром обороны за три дня до того, как 1 марта вступил в силу секвестр федерального бюджета.

4 ноября 2014 г. состоялись промежуточные выборы в Конгресс США. Избирались треть членов Сената (36 сенаторов) и Палата представителей в полном составе (435 конгрессменов).

Следует отметить, что промежуточные выборы в США проходят при низкой активности избирателей. В нынешних выборах приняли участие всего 36% избирателей . Это самый низкий показатель с 1942 года. За республиканцев проголосовали 60% белых американцев, 57% лиц с доходом свыше 100 тыс. долл., 85% консерваторов и 11% либералов, 83% тех, кто не одобряет политику Б.Обамы .

Обычно промежуточные выборы оборачиваются потерями для партии, контролирующей Белый дом. Демократическая партия при президенте-демократе теряет в среднем 31 место в Палате представителей и 4-5 мест в Сенате, Республиканская партия при президенте-республиканце теряет соответственно 20 и 3[40].

Промежуточные выборы 2014 года не стали исключением. Демократы потерпели сокрушительное поражение. Это позволило республиканцам не только упрочить свое доминирование в Палате представителей и получить большинство в Сенате., то есть полностью получить все руководящие посты в Конгрессе..

Таким образом, в США складывается классическая ситуация «расколотого правительства»: одна партия контролирует исполнительную власть, другая – законодательную.

Главной причиной поражения Демократической партии стала низкая популярность президента Б.Обамы.

Обычно на промежуточных выборах внешнеполитические вопросы не играют важной роли. Экономическая ситуация в США сегодня относительно благополучная (экономика растет, безработица сократилась), что должно было бы сыграть на руку демократам. Но на этот раз получилось иначе. Нынешнего президента обвиняют в недостаточной жесткости в подходе к международным делам (52%). Недовольство американцев распространяется и на политику Б.Обамы в отношении России, которую одобряют только 34% опрошенных. 52% считают, что напряженность между Россией и соседями представляет угрозу США[41]. 67% против 29% поддерживают усиление экономических санкций против России[42].

К сожалению, в Конгрессе последних созывов наметилась и укрепилась тенденция к восстановлению двухпартийного консенсуса по отношению к России. Такой консенсус существовал в период Холодной войны, но в начале 1990-х годов развалился. После Холодной войны Республиканская партия стала более консервативной, а Демократическая партия – более либеральной. Политический центр практически исчез.

В конце 1990-х годов республиканцы в Сенате развернули кампанию за выход США из Договора по ПРО. Это и произошло в 2002 году при администрации Дж.Буша-младшего. После прихода к власти Б.Обамы Республиканская партия встретила в штыки политику «перезагрузки» американо-российских отношений. В 2010 году две трети сенаторов-республиканцев проголосовали против ратификации нового Договора СНВ.

В последние годы началась негативная эволюция и в подходе Демократической партии к вопросам контроля над вооружением.. Фактически исчезла ранее весьма активная группа сенаторов, выступавших за договоренности с Россией по вопросам контроля над вооружениями. В 2012 году сенатор-демократ Б.Кардин (Мэриленд) стал автором т.н. Закона Магнитского, ознаменовавшего отказ от политики «перезагрузки». Антироссийскую позицию занял и сенатор-демократ Р.Менендез (Нью-Джерси), который возглавил сенатский Комитет по международным делам после ухода Дж.Керри на пост государственного секретаря.

В Конгрессе с энтузиазмом поддержали Майдан и захват власти в Киеве националистическими антироссийскими силами. Украину посетили несколько групп сенаторов и конгрессменов, выступивших с жесткими нападками на Москву. П.Порошенко был приглашен выступить на объединенной сессии Конгресса.

Первоочередной задачей республиканцев стала отмена хотя бы некоторых положений медицинской программы «Обамакэр». Именно борьба против этой программы была ударным лозунгом Республиканской партии в последние годы.

Другим приоритетом Республиканской партии стало сокращение федеральных расходов на социальные цели и снижение налогов. Вместе с тем республиканцы будут добиваться отказа от намеченного администрацией Б.Обамы сокращения военных расходов и увеличения ассигнований Пентагону.

Во внешнеполитической сфере Республиканская партия поддержала ужесточение курса США, активное использование военно-силовых методов[43].

Прежде всего, это касается использования американских вооруженных сил в Ираке и Сирии против т.н. Исламского государства.

Конгресс 114-ого созыва занял резко антироссийскую позицию.

В 2014 году в Сенат и Палату представителей были внесены более 30 законопроектов и резолюций, связанных с Россией и Украиной. Среди их авторов были как республиканцы, так и демократы. Однако лишь несколько из этих биллей были приняты Конгрессом.

В Конгрессе 114-ого созыва, начавшем работу в январе 2015 года, господствует Республиканская партия. На выборах 2014 года республиканцы упрочили свое господство в Палате представителей и впервые с 2008 года (?) получили большинство в Сенате. В Палате представителей Республиканская партия имеет 247 мест против 118 у демократов, в Сенате – 55 мест против 45 (с учетом того, что 2 независимых сенатора входят в кокус Демократической партии). Это предопределило обострение конфронтации между законодательной и исполнительной ветвями федеральной власти в США.

В этой связи следует отметить два важных обстоятельства.

Во-первых, в республиканской фракции в Палате представителей заметную роль играет группа из примерно 60 ультраконсервативных конгрессменов, которые выступают против любых компромиссов с администрацией Б.Обамы и критикуют умеренно-консервативное руководство своей фракции, обвиняя его в «соглашательстве». Давление со стороны ультраконсерваторов привело к тому, что спикер Палаты представителей Дж.Бейнер 25 сентября 2015 года объявил о своем уходе в отставку и 31 октября завершил свою политическую карьеру.

Во-вторых, в развернувшейся президентской избирательной кампании активно участвует ряд сенаторов. В Республиканской партии – это М.Рубио (Флорида), Т.Круз (Техас), Р.Пол (Кентукки) и Л.Грэм (Южная Каролина), которые, за исключением Р.Пола, в борьбе с кандидатами-популистами Д.Трампом и Б.Карсоном также выступают с ультраконсервативной риторикой.

В центре развернувшейся на политической арене США борьбы между республиканцами и демократами находятся бюджетно-экономические проблемы.

Вместе с тем Республиканская партия также крайне жестко критикует внешнюю и военную политику администрации Б.Обамы, что вынуждает Белый дом лавировать и зачастую идти на определенные уступки. В этих вопросах республиканцы перехватили у Демократической партии инициативу. Вновь, как и после вьетнамской войны, республиканцы обвиняют демократов в «слабости», «пацифизме», «капитулянтстве» и прочих грехах.

Давление со стороны республиканцев, выступавших против объявленного Б.Обамой вывода американских войск из Афганистана до конца 2015 года, сыграло свою роль. В условиях, когда реальной опасность стало восстановление контроля над страной, администрация объявила об усилении американской группировки в Афганистане.

Республиканцы также критиковали Б.Обаму за вывод войск США из Ирака, где иракская армия продемонстрировала свою неспособность самостоятельно противостоять силам «Исламского государства». В частности, сенаторы Дж.Маккейн (Аризона), Л.Грэм (Южная Каролина) и др. неоднократно требовали использовать против «Исламского государства» не только американских советников и авиацию, но и сухопутные войска. В результате Белый дом также пошел на наращивание военного присутствия США в Ираке.

Наиболее жестким нападкам республиканцев подвергается политика администрации Б.Обамы в Сирии. При этом республиканцев поддерживают и некоторые демократы, например, бывший председатель сенатского Комитета по иностранным делам Дж.Менендез (Нью-Джерси). Критики администрации требуют не ограничиваться поддержкой умеренной оппозиции Б.Асаду, а нанесения американских ударов по правительственным войскам или, по крайней мере, установления в Сирии «бесполетной зоны», как это было сделано в свое время в Ливии. Дж.Маккейн и Л.Грэм требуют, как всегда, отправки сухопутных войск США в Сирию.

Особенно резким нападкам Б.Обама начал подвергаться после начала российской военной операции в Сирии. Противники Белого дома категорически выступают против создания единой международной коалиции для борьбы с «Исламским государством» с участием России. Это не может не отражаться на позиции нынешней администрации.

Наиболее ожесточенное политическое противостояние между Конгрессом и администрацией развернулось по иранскому вопросу. Республиканцы единым фронтом выступили против достижения договоренности с Ираном по прекращению ядерной программы. С ними солидаризировались и многие сенаторы и конгрессмены от Демократической партии, связанные с произраильским лобби AIPAC. Апофеозом этой конфронтации стало беспрецедентное приглашение весной 2015 года республиканцами премьер-министра Израиля Б.Натаниаху для выступления на объединенном заседании двух палат Конгресса. Таким образом, Конгресс фактически встал на сторону руководителя иностранного государства против президента США.

Тем не менее, в июле 2015 года компромиссное соглашение о прекращении иранской программы обогащения урана и отмене экономических санкций против Ирана было подписано. Это вызвало бурное возмущение республиканцев. Иранская сделка юридически является т.н. исполнительным соглашением, а не международным договором, требующим ратификации 2/3 голосов в Сенате. Тем не менее республиканцы потребовали проведения голосования.

Против этого соглашения большинством голосов (269 голосов, в том числе 244 республиканца и 25 демократов, против 162) проголосовала Палата представителей. 247 конгрессменов, в том числе 2 демократа, против 168 поддержали резолюцию, запрещавшую отмену санкций против Ирана. Однако это голосование имело лишь символическое значение. В Сенате демократы, используя процедурные уловки, смогли не допустить голосования по этому вопросу. Республиканцы смогли собрать только 58 голосов (их поддержали 4 сенатора-демократа) вместо 60, необходимых для прекращения дебатов. В результате иранская сделка вступила в силу, хотя лидеры Республиканской партии пообещали отменить ее в будущем.

Наиболее важную роль в политической борьбе в США сыграла конфронтация вокруг федерального бюджета. Согласно достигнутому в 2013 году компромиссу, была достигнута договоренность о бюджетном секвестре, равные сокращения гражданских и военных расходов. Тем самым «бюджетные ястребы», доминирующие в Республиканской партии, добились замедления роста государственного долга, представляющего, по их мнению, главную угрозу США. Однако этот компромисс не устаивал как либеральных демократов, добивающихся увеличения социальных расходов, так и республиканских «военных ястребов», требующих не сокращения, а увеличения бюджета Пентагона.

Согласно условиям секвестра, в 2016 финансовому году бюджет Пентагона должен был составить 499 млрд. долл., а расходы на национальную оборону в целом (включая военные программы министерства энергетики и ряда других ведомств) – 523 млрд. долл.

В своем запросе на федеральный бюджет на 2016 финансовый год администрация Б.Обамы фактически предложила отказаться от секвестра и увеличить как гражданские, так и военные расходы на 74 млрд. долл. При этом «регулярный» бюджет для Пентагона увеличивался примерно на 36 млрд. долл. и составил 534 млрд. долл. Кроме того 51 млрд. долл. запрашивались на «ведение заморских операций» в Афганистане, Ираке, Сирии, которые не попадали под бюджетный секвестр. С учетом военных программ других министерств и ведомств общие расходы на национальную оборону должны были достигнуть 612 млрд. долл.

Республиканцы приветствовали рост ассигнований на оборону, но категорически выступили против увеличения социальных расходов. Прежде всего они добивались прекращения финансирования медицинской программы Б.Обамы (‘Obamacare”).

Конфликт между требованием «бюджетных ястребов» о сохранении секвестра и требованием «военных ястребов» о наращивании военного бюджета республиканское руководство попыталось разрешить с помощью бюджетного трюка. Суть его заключалась в том, чтобы сохранить ограничения на регулярный бюджет Пентагона, но вместо этого увеличить на 38 млрд. долл. т.н. чрезвычайные расходы на «ведение заморских операций». В результате расходы на национальную оборону в целом вырастали до 612 млрд. долл. При этом сохранялся секвестр на гражданские расходы федерального бюджета. Этот маневр позволял примирить оба крыла «ястребов» в Республиканской партии.

Таким образом, республиканцы и Белый дом поддержали увеличение военных расходов, но разошлись в бюджетной тактике решения этой задачи. Демократы настаивали на одновременном увеличении гражданских и военных расходов. Против подхода Республиканской партии выступил и Пентагон, поскольку т.н. чрезвычайные расходы затрудняли осуществление запланированных программ разработки и закупки вооружений.

Разработанный республиканцами законопроект H.R. 1735 был одобрен в Палате представителей 1 октября 270 голосами – 233 республиканцев и 37 демократов. Против законопроекта проголосовали 156 конгрессменов – 10 республиканцев и 146 демократов. 7 октября Сенат также проголосовал за законопроект, который поддержали 70 сенаторов (51 республиканец и 19 демократов), против голосовали 27 сенаторов – 25 демократов и 2 республиканца, в том числе кандидаты на пост президента Т.Круз и Р.Пол. Еще два кандидата в президенты – М.Рубио и Л.Грэм в голосовании не участвовали.

На увеличении «регулярного» бюджета Пентагона настаивали и «военные ястребы» в Республиканской партии. Соответствующий ультиматум спикеру Дж.Бейнеру 19 октября подписал 101 конгрессмен-республиканец[44]. В этих условиях Дж.Бейнер принял решение подписать законопроект и направить его президенту.

В истории США президент лишь 4 раза накладывал вето на двухпартийный законопроект о национальной обороне. Однако 22 октября 2015 года Б.Обама впервые за 53 года сделал это, что поставило руководство Республиканской партии в сложное положение.

В случае если бы закон о расходах на национальную оборону не был бы принят, Конгресс мог бы принять т.н. продолжающую резолюцию, согласно которой военные расходы США в 2016 финансовом году (который начинается 1 ноября) осуществлялись бы в параметрах бюджета 2015 финансового года – 496 млрд. долл. «регулярный» бюджет и 64 млрд. долл. на чрезвычайные расходы – на 26 млрд. долл. меньше, чем запрос Пентагона. Другой вариант – прекращение бюджетного финансирования, т.н. «закрытие правительства».

Выход из кризисной ситуации был найден уходящим в отставку Дж.Бейнером, который пошел на компромисс с демократами. 28 октября Палата представителей приняла 266 голосами против 167 (79 республиканцев и 187 демократов) «Двухпартийный бюджетный закон» H.R. 1314, которое устанавливал новый «потолок» государственного долга США на 2016-2017 финансовые годы. При этом гражданские и военные расходы возрастут до 1067 млрд. долл. в 2016 ф.г. и 1070 млрд. долл. в 2017 ф.г., когда к власти в Белом доме придет новый президент.

5 ноября Палата представителей приняла модифицированный Закон об ассигнованиях на национальную оборону, который предусматривает военные расходы в 2016 ф.г. в размере 607 млрд. долл., в том числе 580 млрд. долл. на «регулярные» и чрезвычайные расходы Пентагона и 18,6 млрд. долл. на военные программы министерства энергетики США. За этот закон проголосовали 370 конгрессменов, против – 58.

10 ноября закон был одобрен Сенатом 91 голосами против 3 - сенаторы-демократы Б.Сандерс (Вермонт), Дж.Меркинс и Р.Уайден (оба от штата Орегон). Отметим, что четыре сенатора, претендующие на выдвижение в кандидаты от Республиканской партии на пост президента США (Т.Круз, М.Рубио, Р.Пол и Л.Грэм), в голосовании не участвовали.

По вопросам военной политики и в первую очередь увеличения военных расходов вновь сложился двухпартийный консенсус. Продолжавшийся всего 4 года период сокращения военного бюджета закончился. Впереди дальнейший рост оборонного бюджета США. Несмотря на острые противоречия между республиканцами и демократами по вопросам внутренней и экономической политики подход к международным делам обеих партий характеризуется заметным сходством.

* * *

Рассматривая работу сенаторов и конгрессменов при администрации Обамы. можно сделать уже давно ставший традиционным вывод о том, что Конгресс играет в значительной мере подчиненную роль в сфере военной политики, но эту роль нельзя игнорировать, у Конгресса есть немалая и реальная власть. У Конгресса есть действенные, эффективные, реальные, весомые, обширные средства и методы контроля над военной политикой Белого дома, высокая, публичная трибуна для развертывания дискуссий, для обсуждения как стратегии, так и тактики Белого дома в военной сфере. Самым действенным инструментом участия Конгресса в формировании военной политики США является распределение бюджетных ассигнований.

Различия в подходе законодательной и исполнительной властей к военной политике в основном не носят принципиального характера, а касаются тактических вопросов. В Конгрессе вырабатывается единый двухпартийный подход к важнейшим вопросам военной и внешней политики, однако существенное значение имеют определенные различия в позициях республиканцев и демократов по общим и конкретным вопросам военной политики США В настоящее время противостояние республиканцев и демократов под куполом Капитолия приняло особо острый характер, что препятствует достижению согласия в области военной политики.

Известные американские исследователи Конгресса Т.Манн (Брукингсский институт) и Н. Орнстейн (Американский предпринимательский институт) несколько лет назад пришли к выводу, что законодательная ветвь власти в США оказалась «сломанной»[45], а поляризация Конгресса носит «асимметричный» характер, поскольку Республиканская партия категорически блокирует любые инициативы Демократической партии[46]. Т.Манн и Н.Орнстайн утверждают, что Республиканская партия «заняла экстремистскую идеологическую позицию, с презрением отвергает любой компромисс и отвергает легитимность идеологических оппонентов». Как представляется, эта оценка ситуации времен президентства Буша-мл. в еще большей степени может быть отнесена и к первому сроку президента Обамы.

В целом можно констатировать, что роль Конгресса в военной сфере снижается, но дискуссии в Сенате и Палате Представителей и решения, принимаемые законодателями, дают возможность в полной мере оценить и проанализировать американский политический процесс, перспективы и реальное содержание военной политики США.


Ссылки

[1] Статья подготовлена при финансовой поддержке Российского Гуманитарного научного фонда по проекту №15-37-11138 а(ц)

[2] Deciding to Use Force Abroad: War Powers in a System of Checks and Balances. An Initiative of the Constitution Project. Wash., 2005, p.9.

[3] Congressional Revolving Doors: The Journey from Congress to K Street. Public Citizen’s Congress Watch. Wash., 2005, p. 6.

[4] Senator Kent Conrad. North Dakota. Press Release, May 15, 2009.

[5] National Security Scorecard 2011. Center for Security Policy. W., 2012.

[6] U.S. Senate Vote Scorecard – 111 th Congress. Peace Action Education Fund. February 2011.

[7] The ADA 2010 Voting Record: 111th Congress, 2nd Session.

[8] Busby, Joshua W. and Jonathan Monten. “Without Heirs? Assessing the Decline of Establishment Internationalism in U.S. Foreign Policy”, Perspectives on Politics, Volume 6, Number 3, September, 2008; pp.451-472

[9] The War Powers Resolution. 50 U.S.C. $ 1541 (2000).

[10] CRS Report R41199, The War Powers Resolution: After Thirty-Six Years, by Richard F. Grimmett.

[11] Siebermann, John Hart. Ideology and Party in Congressional Iraq War Voting Patterns. Ames, Iowa. 2009.

[12] The Hill, March 22, 2011.

[13] The Washington Post, February 27, 2011.

[14] Ibidem.

[15] CRS. Operation Odyssey Dawn (Lybia): Background and Issues for Congress.

[16] The Politico. March 23, 2011.

[17] The Politico. March 23, 2011.

[18] The Cable Foreign Policy. April 6, 2011.

[19] The Slate. May 13, 2011.

[20] The New York Times. May 21, 2011.

[21] The New York Times. June 15, 2011.

[22] The Huffington Post. June 3, 2011.

[23] The Hill. June 3, 2011.

[24] The Cable Foreign Policy. June 24, 2011.

[25] Associated Press. July 7, 2011.

[26] CRS. Lybia: Unrest and U.S. Policy. P. 4/

[27] CNN/ORC Poll. August 24-25, 2011.

[28] The Washington Post. June 5, 2011.

[29] Ibidem.

[30] The Hill. May 9, 2012.

[31] Baker Spring. Sixteen Steps to Comprehensive Missile Defense: What the FY 2012 Should Fund. The Heritage Foundation. May 3, 2011, p. 6.

[32] Global Security Newswire. April 23, 2012.

[33] Office of Representative Michael Turner. March 26, 2012.

[34] The Washington Post. May 15, 2012.

[35] UPI, 29.03.2012.

[36] The Hill. March 27, 2012.

[37] Charles Hagel, Peter Kaminsky. America: Our Next Chapter. Tough Questions, Straight Answers. N.Y. ,2009.

[38] Transcript. Hearing of the Senate Armed Services Committee on the Nomination of Chuck Hagel to be Secretary of Defense. January 31, 2013.

[39] The Washington Post. February 27, 2013.

[40] The New York Times. November 2, 2014.

[41] As New Dangers Loom, More Think the U.S. Does ‘Too Little’ to Solve World Problems. Pew Research, August 28,2014.

[42] CNN/ORC Poll. Sept. 5-7, 2014

[43] Foreign Policy. November 12, 2014.

[44] The Hill. October 19, 2015.

[45] Thomas E.Mann; Norman J.Ornstein. The Broken Branch: How Congress Is Failing America and How to Get It Back on Track. N.Y., 2008.

[46] Thomas E.Mann; Norman J.Ornstein. It's Even Worse Than It Looks: How the American Constitutional System Collided With the New Politics of Extremism. N.Y., 2012.



Назад
Наш партнёр:
Copyright © 2006-2016 интернет-издание 'Россия-Америка в XXI веке'. Все права защищены.