 |
 |
 |
 |
|
 |
|
 |
|
 |
|
 |
|
 |
|
№1, 2016
ФИНАНСИРОВАНИЕ ПЕНСИОННЫХ ВЫПЛАТ В РАМКАХ ОБЯЗАТЕЛЬНОГО ПЕНСИОННОГО СТРАХОВАНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
П. А. Козлов, аспирант ФГБОУ ВО «РЭУ им. Г.В. Плеханова» e-mail: Аннотация. В статье рассмотрены эволюция и современное состояние российской государственной системы пенсионного страхования, которая находится в процессе трансформации. Подчеркивается значение гарантированных государственных пенсионных выплат, особенно для низкодоходных категорий населений, в том числе и в странах с высоким уровнем участия в добровольных пенсионных планах (например, в США). Ключевые слова: пенсионные выплаты, Россия, государственная система пенсионного страхования. FINANCING PENSION BENEFITS IN THE STATE INSURANCE PENSION SYSTEM IN RUSSIA
Pavel Kozlov, P.Gr., Plekhanov Russian University of Economics e-mail: Annotation. The article examines the evolution of the state insurance pension system in Russia, which is being in the process of transformation. Although the role of voluntary plans is growing in many countries, the guaranteed government pension benefits remain critically important for retired, especially for low-income persons, even in US with high participation level in voluntary pension plans. Keywords: pension benefits, Russia, government pension insurance system. Обязательное социальное страхование, основанное на солидарности трудящихся и коллективном софинансировании социальных рисков, появилось в результате исторического развития трудовых отношений в обществе и стало реакцией на произошедшие в обществе изменения. Оно было призвано защитить человека труда от объективных социальных рисков, с которыми он не в состоянии справиться самостоятельно (старость, инвалидность, профессиональные заболевания и др.) ввиду массовой люмпенизации трудящихся. Наличие потребности в материальной защите работающих лиц от последствий потери трудового дохода в корне отличает систему обязательного социального страхования от коммерческого (частного) страхования и потому первое регулируется публичным правом, а второе – частным правом. Разная природа указанных общественных отношений определяет различные требования к надежности, гарантированности и к участию работников в этих страховых системах.[1] Отметим, что отличительной особенностью социального страхования является наличие в нем нескольких субъектов: во-первых, работников (застрахованных лиц), которые частично вносят страховые взносы, во-вторых, работодателей (страховщиков), вносящих основную часть страховых взносов, и, в-третьих, государства в виде государственных институтов социального страхования. [2] В статье рассмотрена отечественная система обязательного пенсионного страхования (ОПС), но сначала представляется целесообразным привести описание наиболее популярных в настоящее время моделей. Структура, приведенная на Рис. 1, основывается на роли и сущности каждой части системы. Первый, распределительный уровень включает в себя программы, разработанные для гарантирования достижения пенсионерами финансирования (в абсолютном значении) на уровне прожиточного минимума. Накопительные элементы второго уровня используются для достижения пенсионерами некоего целевого уровня жизни на пенсии в сравнении с их уровнем жизни во время трудовой деятельности. Эти два уровня различаются по поставщикам услуг (государство или частные организации) и путям определения выплат.
Рисунок 1.
Различные виды предоставления пенсионного дохода.
Источник: составлено автором, http://www.oecd.org/ОЭСР Первый уровень пенсионного обеспечения нацелен на предотвращение бедности в пожилом возрасте. Базовая часть пенсии может быть установлена на едином уровне для всех пенсионеров, либо она будет зависеть от трудового стажа (следует подчеркнуть, что уровень доходов при этом не учитывается). Дополнительные источники дохода в период получения пенсии при этом не учитываются. Базовая часть пенсии используется в Российской Федерации (в форме фиксированной выплаты) и в ряде стран с различным уровнем экономического развития[3]. Использование выплат с учетом имеющихся доходов гражданина подразумевает их дифференцированность: менее обеспеченные пенсионеры получат эту выплату в полном размере, более обеспеченные – соответственно, в усеченном виде. Минимальные пенсии обладают рядом схожих черт с выплатами с учетом имеющихся доходов гражданина. При этом ключевым отличием является учет только трудовых доходов гражданина (в отличие от указанных выше выплат, которые учитывают рентные доходы, а также средства на банковских счетах). Таким образом, в случае, если гражданин получает низкую заработную плату, то он обладает правом на минимальную пенсию, размер которой не варьируется. В случае повышения заработной платы до определенного уровня право на минимальную пенсию теряется. Минимальные пенсии используются, например, в ряде стран ОЭСР[4]. Говоря о втором уровне государственной системы пенсионного обеспечения, необходимо отметить его широкую распространенность: так, из всех стран ОЭСР только Ирландия и Новая Зеландия не используют второй уровень в государственной системе пенсионного обеспечения. Опишем элементы второго уровня пенсионной системы. Пенсионные планы с установленным размером выплат за счет средств государства используются в 18 странах ОЭСР, в то время как аналогичные системы, обеспечиваемые частными организациями на обязательных или псевдообязательных началах используются только в трех странах ОЭСР (Исландия, Нидерланды и Швейцария). Размер пенсии в обоих случаях зависит от периода, в течение которого уплачивались страховые взносы (в России этому периоду законодательно присвоен термин «страховой стаж») и уровня доходов граждан. Если государство использует систему баллов, это означает, что трудящиеся ежегодно зарабатывают пенсионные баллы, которые зависят от уровня доходов. Затем, при выходе на пенсию, накопившиеся баллы умножаются на стоимость одного балла с целью их конвертации в регулярные пенсионные выплаты. Начиная с 2015 года, балльная система используется в Российской Федерации, а из зарубежных стран ее используют Германия, Франция, Словакия, Эстония. В рамках применения пенсионных планов с установленным размером взносов уплаченные страховые взносы переводятся на индивидуальный счет. Накопленные взносы в совокупности с инвестиционным доходом выплачиваются на ежемесячной основе при выходе на пенсию. Подобные схемы не настолько широко распространены, однако, например, в Дании и Швеции, подобные схемы используются в дополнение к обязательным пенсионным планам. Еще менее распространено использование условно-накопительных счетов в рамках пенсионной системы. Например, в Европе такие счета используются в Норвегии, Польше, Швеции и Италии, чей опыт послужил основой для использования условно-накопительных счетов в Российской Федерации. По сути, это те же пенсионные планы с установленным размером взносов, но с одной существенной разницей: уплаченные страховые взносы и инвестиционный доход лишь учитываются на счете, но не поступают на него. Однако при выходе на пенсию накопленный условный капитал конвертируется в пенсии, рассчитываемые с учетом ожидаемой продолжительности жизни. Если же представить ту же систему обеспечения пенсионных доходов уже с точки зрения гражданина (т.е. без распределения долей между государством, внебюджетными фондами и негосударственными пенсионными фондами), то картина будет следующей (Рис. 2):
Рисунок 2.
Система выплат в рамках пенсионного страхования.
Источник: составлено автором, http://www.oecd.org/ОЭСР Все представленные элементы пенсионной системы важны: для менее обеспеченных слоев населения большую роль будет играть базовая пенсия, затем, по мере возрастания доходов, ее роль постепенно снижается, а значимость профессиональных (обязательных или добровольных) и личных пенсионных накоплений только возрастает. Рассмотрим это предположение на примере США (Рис.3):
Рисунок 3.
Валовые ставки замещения доходов работников в зависимости от их заработка
Источник: составлено автором на основе материалов[5] Investment Company Institute: The US retirement market. 4th quarter 2014. Conference of Investment Company Institute and The International Organisation of Pension Supervisors. Paris, France, June 24. 2015. Широкое развитие в США добровольных пенсионных планов, при наличии гарантированного замещения утраченного трудового дохода в рамках государственного пенсионного страхования, способствовало уменьшению зависимости пенсионеров от социальных пособий нуждающимся из бюджетных средств. Даже в условиях глобального кризиса 2008-2009 гг. и посткризисного периода, когда доля американцев с доходом ниже черты бедности возросла с 12,5% в 2007 г. до 14,3% в 2009 г. и 15% в 2012 г.; для лиц 65 лет и старше в 2012 г. этот показатель был наименьшим среди всех возрастных групп – 9,1 %, особенно, в сравнении с 21,8 % для тех, кто еще не достиг 18 лет.[6] Ситуация в США не является уникальной, но показательна с точки зрения существующего мнения о значительной роли накопительных пенсионных планов в системе пенсионного страхования. Действительно, они служат хорошим подспорьем для граждан со средним и высоким уровнями дохода. Однако, для малоимущих и для тех, кто получает ниже среднего, государственные (базовые) пенсии и обязательные пенсионные планы становятся основным источником дохода после выхода на пенсию. Иначе говоря, система обязательного пенсионного страхования существует для борьбы с бедностью, в то время как дополнительное, добровольное пенсионное страхование помогает лицам со средним и выше среднего доходом сохранить привычный образ жизни и после выхода на пенсию. В России на разных этапах использовалось следующие модели финансирования: 1. 1991 - 2000 гг. – страховые взносы со стороны работодателей и работников (модель 90-х годов); Рис. 4 2. 2001 - 2009 гг. – единый социальный налог, страховые взносы со стороны работодателей, межбюджетные трансферты из федерального бюджета в бюджет Пенсионного фонда Российской федерации (модель нулевых годов); Рис. 5 3. 2010 г. – настоящее время – страховые взносы со стороны работодателей, межбюджетные трансферты (актуальная модель). Рис.6
Рисунок 4.
Система финансирования ОПС до 2001 года
Источник: составлено автором на основе законодательства Российской Федерации До реформы 2001 года выплаты текущим пенсионерам обеспечивались исключительно за счет уплаченных страховых взносов предприятий и работников. Ставка страхового взноса для работодателей составляла 28%, для работников – 1%. Несмотря на кажущуюся ненужность этого процента (казалось бы, о каком объеме средств можно говорить), его значение сложно переоценить, т.к. это была одна из ключевых мер в те времена в борьбе с теневой занятостью. Помимо легализации трудовых отношений, этот процент позволял работникам непосредственно участвовать в формировании своих будущих пенсий, чем они уже не могут похвастаться после реформы 2002 года (Российская Федерация стала единственной страной в мире, где вся величина страховых взносов уплачивается работодателем).[7] При этом уже в 90-е годы зародилась порочная практика предоставления льгот при уплате страховых взносов, что приводило к занижению базы, облагаемой страховыми взносами, и, как следствие, к уменьшению доходной части бюджета Фонда. Последствия подобных решений особенно ярко проявились в кризис 1998 года, когда недостаток средств в бюджете Фонда привел к массовым задержкам выплат пенсий на 2-5 месяцев. [8] Обратимся к модели финансирования выплат в рамках обязательного пенсионного страхования в нулевые годы, появившейся в результате реформы 2001 года.
Рисунок 5.
Система ОПС в 2001-2009 гг.
Источник: составлено автором на основе законодательства Российской Федерации Понижение ставки ЕСН на 1% в сравнении со страховыми взносами до 2002 года объяснялось одновременным проведением налоговой реформы: в то же время была установлена единая ставка по налогу на доходы физических лиц (13%), в сравнении с ранее действовавшей прогрессивной шкалой налогообложения, где минимальным уровнем были 12% с дохода ниже 4 167 рублей в месяц. Финансовая модель от 2001 года предполагала комбинированный подход: часть выплат (базовая и страховая части трудовой пенсии) финансировалась за счет единого социального налога, еще часть – накопительная часть трудовой пенсии уплачивалась в качестве страховых взносов, которая, правда, как и налоги, администрировались Федеральной налоговой службой.[9] Установление приведенной в Рисунке 5 пропорции между ЕСН и страховых взносов было компромиссным решением: обсуждалась возможность повышения доли накопительной части, однако это существенно повысило межбюджетный трансферт на выплаты текущим пенсионерам (подробнее о межбюджетном трансферте будет сказано позднее). Отметим, что введение регрессивной шкалы единого социального налога и страховых взносов привело к тому, что тариф фактически снизился до 25,7%. Несмотря на то, что совокупная налоговая и страховая нагрузка оставались неизменными практически 10 лет, распределение средств внутри страховых взносов все же пересматривались. Страховая нагрузка носила регрессивный характер и возможности по формированию пенсионных прав граждан были обратно пропорциональны их доходам. [10] Вместе с тем, само появление накопительного элемента в системе ОПС уже тогда вызывало споры. Установленный законодательством характер накопительного элемента был смесью публичного и частного. Накопительная часть оставалась федеральной собственностью со всеми вытекающими последствиями: она могла наследоваться лишь при определенных обстоятельствах, инвестиционный портфель пенсионных накоплений (повторюсь, что речь идет исключительно о накоплениях в рамках ОПС) был законодательно отрегулирован, все процедуры передачи-получения средств также были описаны на уровне нормативно-правовых актов. Для граждан оставили лишь возможность выбора негосударственных пенсионных фондов, которые должны были распоряжаться накоплениями. Для государства же введение накопительного компонента обернулось необходимостью восполнения средств Пенсионного фонда Российской Федерации на выплаты текущим пенсионерам, ведь отныне часть средств, которые закладывались в бюджет Фонда, отвлекалась на формирование прав будущих пенсионеров. О подобных межбюджетных трансфертах и субсидиарной ответственности еще будет сказано позднее, отметим лишь, что это решение сначала лишило Фонд собственных резервов, а затем стало основой того иллюзорного дефицита бюджета ПФР, с которым мы имеем дело сегодня. Пенсионеры, чьи пенсии рассчитывались в рамках нового законодательства, обнаружили, что их пенсионные права оказались несколько занижены в сравнении с теми, кто «успел» выйти на пенсию до 2002 года. Не последнюю роль в этом сыграл накопительный элемент: пенсионные накопления не успели дать должный экономический результат, слишком мало было дано времени для этого. Пересмотр ставок страховых взносов на обязательное пенсионное страхование в 2006 году привел к тому, что страховые взносы, уплаченные за граждан 1967 года и старше (40 лет и старше на момент принятия поправок) полностью направлялись на финансирование страховой части трудовой пенсии. Соответственно, у тех, кто был моложе, осталось право выбора – направлять 2,0% или 6,0% на финансирование накопительной части. Это решение позволило сохранить пенсионные права для граждан, чей выход на пенсию ожидался в обозримом будущем, а для тех, кто моложе – дать возможность увеличить свои пенсионные права за счет накопительного элемента (с учетом ранее сделанных оговорок). С 1 января 2015 года в результате принятия пакета законов (среди которых особо выделяют Федеральный закон от 28.12.2013 №400-ФЗ «О страховых пенсиях»[1] и Федеральных закон от 28.12.2013 №424-ФЗ «О накопительной пенсии»[2]) введен новый порядок формирования пенсионных прав граждан. Таким образом, трудовая пенсия по старости с 1 января 2015 года трансформируется в страховую и накопительную пенсии. Подобная трансформация обусловлена принципиально разными подходами к расчету этих пенсий. По состоянию на весну 2016 года, модель финансового обеспечения пенсионных обязательств в рамках ОПС выглядит следующим образом (Рис.6):
Рисунок 6.
Модель финансового обеспечения пенсионных обязательств в рамках ОПС (2011-настоящее время)
Источник: составлено автором на основе Федерального закона 212-ФЗ Итак, основными нововведениями стали: · снижение ставок страховых взносов и, как следствие, уменьшение стоимости рабочей силы при одновременном занижении будущих пенсионных прав; · финансирование фиксированной выплаты (аналог базовой пенсии, фиксированного базового размера) за счет страховых взносов; · переход на «балльную» систему расчета пенсий. В таблице 1 представлены ставки на ОПС в 2012 -2016 гг.
Таблица 1.
Ставки на ОПС в 2012-2016 гг.
* - касается ИП, производящих выплаты другим физическим лицам Источник: составлено автором на основе Федерального закона 212-ФЗ Снижение ставок с 28% в нулевые до 26% оказалось недостаточным для отечественных предпринимателей, в результате чего на фоне бурных дискуссий было принято решение о временном снижении основной ставки страховых взносов до 22% (изначально должно было действовать до 2017 года, в настоящее время ведутся действия по продлению до 2018 года включительно). Одновременно с этим целому ряду предприятий по различным признакам была дана возможность уплачивать страховые взносы в еще меньшем размере. Данное решение преподносилось как прогрессивное, однако до сих пор не представлено финансово-экономическое обоснование, по которому видно, что средства, сэкономленные на уплате страховых взносов, были направлены, например, на улучшение условий труда или инвестиции в основные средства. [11] Система обязательного пенсионного страхования государства уникальна и не может быть заменена аналогами. Несмотря на свой инерционный характер – система связана с демографическими процессами, которые по определению не могут быть быстротечными – она может чутко реагировать на изменение социально-экономических условий: так, в кризисное время большую роль приобретают базовые пенсии, как правило финансируемые из государственного бюджета, в то время как в период роста экономики и повышения благосостояния граждан их значение постепенно снижается. Отметим, что система ОПС выстраивается исходя из текущего социально-экономического положения, опираясь на исторический опыт государства, его социокультурные особенности, а также моделируя основные положения будущих трудовых отношений.[12] Ссылки[1] "Российская газета", N 296, 31.12.2013, "Российская газета", N 6, 15.01.2014 (прил. 1 - 4). [2] "Российская газета", N 295, 30.12.2013. Литература[1] К.В. Добромыслов // Проблемы развития обязательного пенсионного страхования на современном этапе // Труд и социальные отношения. – №8, 2011. [2] Роль государства в социальном обеспечении пенсионеров: повестка XXI века. Лебедева Л.Ф., Емельянов С.В., Аксенов П.А. Институт Соединенных Штатов Америки и Канады РАН, Москва, 2015. [3] Развитие пенсионного обеспечения в начале XXI века: мировые тенденции и национальные особенности. Материалы ситуационного анализа/Москва, 2015. [4] OECD. (2013), Pensions at a Glance 2013: OECD and G20 Indicators, OECD Publishing, Paris. DOI: http://dx.doi.org/10.1787/pension_glance-2013/. [5] Investment Company Institute: The US retirement market. 4th quarter 2014. Conference of Investment Company Institute and The International Organisation of Pension Supervisors. Paris, France, June 24. 2015. [6] Лебедева Л.Ф. Американская модель пенсионного обеспечения в условиях усиления рисков финансово-экономической нестабильности в начале XXI века. США и Канада: экономика, политика, культура. 2014. N3 (531)/ С. 22-30. [7] Воронин Ю.В. К вопросу о роли социального обеспечения в рыночной экономике / Ю.В. Воронин // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. – 2014. - №4. – С. 622-626. [8] Захаров М.Л. Международные правовые стандарты пенсионного обеспечения и российская страховая пенсионная система / М.Л. Захаров // Журнал российского права. – 2015. - №7. – С. 5-12. [9] Козлов П.А. Стратегия долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации: анализ промежуточных результатов // Вестник Российского экономического университета им. Г.В. Плеханова. – 2015. - №3 (81). Стр. 70-77. [10] Соловьев А.К. Векторы пенсионной реформы // Финансы. – 2014. - №6. Cтр. 47-53. [11] Куртин А.В. Адаптация национальных пенсионных систем к социально-экономическим изменениям на пространстве Содружества Независимых Государств // Вестник Международной ассоциации пенсионных и социальных фондов. – 2014. - №10. Стр. 12-21. [12] Финогенова Ю.Ю. Козлов П.А. История развития российской пенсионной системы и ее влияние на уровень жизни населения // Материалы международной научно-практической конференции, посвященной 70-летию образования кафедры экономики труда и управления персоналом и общеэкономического факультета РЭУ им. Г.В. Плеханова. 10 апреля 2015 г. Москва. Российский экономический университет им. Г.В. Плеханова. Книга 2. Стр. 294-303. Назад |
| Наш партнёр: |
Copyright © 2006-2015 интернет-издание 'Россия-Америка в XXI веке'. Все права защищены.
|