Печать
?2, 2011

АРКТИЧЕСКИЕ СТРАТЕГИИ СТРАН СЕВЕРНОЙ АМЕРИКИ И РОССИЯ

В. Н. Конышев, доктор политических наук,
профессор Санкт-Петербургского
государственного университета
e-mail:

А. А. Сергунин, доктор политических наук,
профессор Санкт-Петербургского
государственного университета
e-mail:

Аннотация. В статье рассматриваются основные направления политики США и Канады в Арктике в условиях повышения интереса многих государств к освоению природных ресурсов этого региона, а также экономические и военно-политические интересы США и Канады и политические, экономические и военные инструменты реализации этих интересов; анализируются последствия арктической стратегии этих стран для их двусторонних отношений с Россией; дается оценка потенциала сотрудничества и/или соперничества в Арктике между Россией и государствами Северной Америки.

Ключевые слова: арктическая стратегия, США, Канада, Россия, безопасность, сотрудничество.

North American States’ Arctic Strategies аnd Russia

Valery Konyshev,
Professor in the Department of International Relations Theory & History,
School of International Relations, St. Petersburg State University
e-mail:

Alexander Sergunin,
Professor in the Department of International Relations Theory & History,
School of International Relations, St. Petersburg State University
e-mail:

Annotation. This paper examines the U.S. and Canada’s Arctic policies in a situation of growing interest of many countries to the exploitation of this region’s natural resources. The U.S. and Canada’s economic and military-political interests as well as political, economic and military instruments that they have in their disposal are studied. The impact of these countries’ Arctic strategies on their bilateral relations with Russia is analyzed and the potential for cooperation and/or competition between Russia and the North American states in the Arctic is evaluated.

Keywords: Arctic strategy, U.S., Canada, Russia, security, cooperation.

США и Канада не проявляли заметного интереса к Арктике до тех пор, пока в должной степени не оценили природно-ресурсный потенциал этого региона. Росту их интереса способствовала также активизация деятельности на Крайнем Севере других государств, особенно арктических держав – России, Дании и Норвегии.

В период «холодной войны» Вашингтон воспринимал Арктику как один из передовых рубежей противостояния между НАТО и СССР/Россией. Затем военно-стратегическое значение Арктики для США заметно уменьшилось и степень американского военного присутствия в регионе понизилась – в 2006 г. США даже покинули свою авиабазу в Кефлавике (Исландия). Канада традиционно не уделяла много внимания развитию своих территорий на Крайнем Севере, а безопасность на арктическом направлении во многом обеспечивалась через механизмы военно-политического сотрудничества с США в рамках НОРАД (North America Air Defense).

Для многих государств основной интерес представляют запасы углеводородов арктического шельфа, составляющие, по некоторым оценкам, около 25% мировых запасов. Большие экономические выгоды как для полярных, так и неарктических стран сулит освоение Северо-Западного прохода (Канада) и Северного морского пути (Россия), а также кроссполярных авиамаршрутов.

Однако согласно нормам международного права, основанным на Конвенции по морскому праву 1982 г., только пять государств, непосредственно граничащих с Северным Ледовитым океаном, – Канада, Дания, Норвегия, США и Россия – имеют юридические основания на освоение арктического шельфа. При этом представления о границах шельфа[1] и интересы арктических государств не совпадают[2]. Неарктические же страны (Китай, Япония, Южная Корея, Финляндия и Швеция) и вовсе считают, что ресурсы Арктики – это достояние всего человечества, поэтому правовой режим Арктики следует пересмотреть.

В ближайшем будущем вокруг Арктики, вероятно, образуются различные политические коалиции государств, и для России прежде всего важно оценить перспективы отношений с пятью официальными арктическими государствами, определяющими режим освоения Арктики. Особое место среди них занимают США и Канада, связанные давними отношениями сотрудничества в военно-политической сфере, но, в то же самое время, имеющие различные, даже противоречащие друг другу, подходы к решению арктических проблем.

Потенциал канадского Севера

Повышенный интерес к арктической тематике первой среди североамериканских стран проявила Канада. И на то есть веские причины. По протяженности арктического побережья Канада уступает только России. В Канаде применительно к проблемам Арктики часто используют понятие «Север». На канадский Север приходится 40% сухопутной территории страны, но проживает там только 107 тыс. человек. Географически в него включаются территории не только севернее, но и южнее Полярного круга: Северо-западные территории, территории Нунавут и Юкон, а также острова и водные пространства до Северного полюса включительно. Морские границы, идущие от арктического побережья Канады в направлении Северного полюса, определяются Оттавой в соответствии с секторальным принципом[3].

Канада первая заявила о суверенных правах на все примыкающие к ее границам водные пространства и острова вплоть до Северного полюса. В 1909 г., еще будучи доминионом Британской империи, она объявила своей собственностью все уже известные и еще не открытые земли и острова между Канадой и Северным полюсом к западу от Гренландии. В 1921 г. Канада объявила, что под ее суверенитетом находятся все земли и острова к северу от канадской континентальной части. По закону о северо-западных территориях, с 1925 г. всем иностранным государствам запрещено заниматься какой-либо деятельностью на арктическом пространстве Канады без разрешения ее правительства. В 2006 г., на волне интереса к Арктике, связанной с потеплением климата, канадское правительство вновь подтвердило свой суверенитет над Арктикой и заявило о необходимости усиления вооруженных сил для осуществления эффективного контроля над этим регионом[4].

Канадский Север имеет значительный ресурсный потенциал экономического развития: залежи алмазов, месторождения нефти и газа, меди, цинка, ртути, золота, редкоземельных металлов, урана. Северные моря богаты морепродуктами. Таяние полярных льдов увеличивает время навигации по Северо-Западному проходу, что поможет экономическому развитию региона: в случае освобождения ото льда этот пролив будет сопоставим по экономичности с Северным морским путем вокруг России.

До настоящего времени около трети разведанных запасов нефти и газа Канады остаются неиспользованными: пока не разработаны экологические стандарты и достаточно безопасные технологии, Канада не ведет бурения на своем арктическом шельфе. Эксперты указывают, что на законодательном уровне вопросы регулирования хозяйственной деятельности в условиях рисков Крайнего Севера еще недостаточно проработаны. К примеру, убытки от аварии на нефтяной вышке компании British Petroleum в Мексиканском заливе оцениваются в 100 млрд. долл., а канадские компании в подобном случае по закону понесли бы ответственность не более чем на 40 млн. долл., остальные расходы пришлось бы брать на себя государству[5].

Участие Канады в спорах о границах

Канада весьма активно участвует в международных спорах о разделе арктического шельфа и о морских границах с соседними государствами. Так, в 2013 г. Канада намерена подать заявку в Комиссию ООН по границам континентального шельфа, чтобы доказать принадлежность хребта Ломоносова к канадскому арктическому шельфу. Именно с этой целью в 2008–2009 гг. проводились совместные американо-канадские исследования по изучению шельфа в районе к северу от Аляски до хребта Альфа-Менделеева и на восток до Канадского арктического архипелага[6]. Россия готовит аналогичную заявку (и уже подавала еёв 2001 г., правда безуспешно), так что в этом вопросе Россия и Канада выступают оппонентами.

Канада также оспаривает у Дании принадлежность небольшого (площадью всего 1,3 км2) необитаемого острова Ханс (этот конфликт уже близок к урегулированию[7]) и разграничительную линию в море Линкольна. У США Канада оспаривает морскую границу в море Бофорта, где предполагают обнаружить запасы нефти и газа, а также статус Северо-Западного прохода (Канада настаивает на своих суверенных правах в Северо-Западном проходе, а США считают их международными водами). Частично эту коллизию разрешило соглашение 1988 г., согласно которому США будут направлять ледоколы в проход, объявленный внутренними водами Канады, только с разрешения канадского правительства. Соглашение носило частный характер и не касалось американских подводных лодок[8].

Споры Канады с США и Данией не считаются настолько серьезными, чтобы создать вызов суверенитету Канады над указанными территориями или помешать сотрудничеству, в том числе и в военной сфере, с этими государствами в Арктике. С Россией Канада не проявляет такой открытости в военно-политической сфере. В то же время Оттава ведет активный диалог с Москвой в рамках международных организаций, а также по совместным научно-исследовательским проектам в области изучения природы Арктики, геологического строения морского дна и защиты окружающей среды. Канада всячески подчеркивает стремление решать спорные вопросы в рамках международного права и мирным путем.

Основные направления «Северной стратегии Канады»

В 2009 г. была опубликована «Северная стратегия Канады: наш Север, наше наследие, наше будущее»[9] (далее – Стратегия), содержащая основные направления государственной политики в Арктике. В ней подчеркивалось, что Север – это неотъемлемая часть идентичности современной Канады, исторически сложившаяся еще до прихода на американский континент европейцев и связанная с длительным освоением Севера коренными народами. Такая твердая, бескомпромиссная позиция нашла поддержку в общественном мнении страны. Большинство канадцев считает подтверждение прав на Арктику приоритетом внешней политики современной Канады[10].

Стратегия, определяющая всестороннее развитие Севера как беспрецедентный по значимости для истории Канады приоритет, включает четыре аспекта государственной политики, направленные на комплексное развитие северных территорий:

Канадские власти намерены вкладывать финансовые средства в развитие экономики и инфраструктуры, внедрять экологически безопасные технологии, расширять самоуправление территорий и направлять доходы от добычи полезных ископаемых на развитие Севера путем передачи в собственность общинам коренных народностей части прибыльных объектов, таких как газовые трубопроводы. Кроме того, планируется ежегодная дотация северным территориям в размере 2,5 млрд. долл. на развитие системы здравоохранения, образования и социального обслуживания. Главными источниками благосостояния Севера в ближайшей перспективе будут разработка нефтегазовых месторождений недалеко от устья реки Маккензи и добыча алмазов.

Особое внимание канадское правительство намерено уделять природоохранной деятельности, которая считается обязательным условием экономического освоения Севера. Это означает экономическое планирование с учетом сохранения экосистем, создание национальных парков, переход на источники энергии, которые не сопровождаются выбросами углерода в атмосферу, участие в разработке международных стандартов, регулирующих деятельность в Арктике[11].

Стратегические планы Канады включают в себя не только расширение экономической деятельности, но и наращивание военного присутствия для усиления контроля над воздушным пространством, морями и сухопутными территориями Арктики. Это связано не только с демонстрацией готовности защитить суверенные права. При отсутствии прямых военных угроз со стороны какого-либо государства канадские спецслужбы указывают на попытки криминальных группировок распространить свою деятельность на северные территории Канады, используя их для незаконной миграции[12]. Однако главная цель наращивания военного присутствия в регионе и наступательной риторики официальных властей заключается больше в психологическом и пропагандистском воздействии на других участников арктической политики, так как ресурсов для освоения Крайнего Севера и реального контроля над его огромными пространствами Канада пока не имеет.

Значительной военной активности в Арктике Канада никогда не проявляла: она не имеет здесь оборудованных портов, кораблей и значительных вооруженных формирований. Поэтому Стратегия намечает строительство военного тренировочного центра на берегу Северо-Западного прохода в местечке Ресолют-Бэй (595 км от Северного полюса) и объектов морской инфраструктуры. Для усиления возможностей службы Береговой охраны запланировано строительство глубоководного причала (г. Нанисивик), нового ледокола Diefenbaker и трех патрульных кораблей, способных действовать в ледовой обстановке. Для мониторинга арктических пространств будет использоваться новейший канадский космический спутник типа RADARSAT-II, а также возможности совместной канадско-американской системыНОРАДи разведывательной станции перехвата сигналов в местечке Элерт (о. Элсмир, Канадский арктический архипелаг).Намечены программы по модернизации и увеличению подразделений канадских рейнджеров к 2012 г. до 5 тыс. чел. Они набираются в основном из местного коренного населения и должны вести наблюдение и проводить поисково-спасательные операции в арктических условиях.

В 2010 г. правительство Канады объявило о закупке у США 65 новейших истребителей F-35 Lightning II на общую сумму 16 млрд. долл., включающую обслуживание самолетов в течение 20 лет. Не совсем понятно, правда, против кого их намерены использовать в Арктике: F-35 предназначены для тактических задач по поддержке наземных операций, бомбометанию и ведению ближнего воздушного боя, однако высадку войск на территории канадского Севера никто из арктических «игроков» не планирует и пара устаревших российских бомбардировщиков, выполняющих в основном тренировочные полеты до границы Канады, не представляет собой сколько-нибудь серьезной угрозы. По мнению экспертов Канадского института по вопросам обороны и внешней политики[13], эти закупки скорее гарантия безопасности на будущее, чем ответ на сегодняшние вызовы. Согласно другим оценкам, для Канады актуальны другие задачи: развитие патрульной авиации для наблюдения за побережьем и наращивание морской мощи[14]. Эти и другие инициативы привели к удвоению общих военных расходов Канады по сравнению концом 1990-х[15].

С 2008 г. Канада начала проводить в Арктике регулярные учения собственных вооруженных сил, а также маневры с участием других государств. Их заявленная цель – защита суверенитета Канады на Крайнем Севере. В апреле 2010 г., впервые в истории канадских военных учений, были проведены приземление и взлет с ледового покрытия самолетов типа Falcon СС-117. Тогда же были проведены учения водолазов с подледным погружением на длительное время.

С августа 2010 г. арктические учения канадских вооруженных сил проводятся с участием военно-морских сил США и Дании[16], [17] (как отмечают эксперты, такой активности по отработке совместных действий не было даже в годы «холодной войны»). В учениях были задействованы лучшие корабли с каждой стороны: ракетный эсминец «Портер»(США), несущий новейший зенитно-ракетный комплекс семейства «Стандартная ракета-3»; один из немногих в мире фрегатов «Вэдэрэн» (Дания), приспособленный к действиям в арктических льдах; фрегат «Галифакс» (Канада), единственный из иностранных кораблей в составе американской авианосной группы[18]. Приглашать на подобные учения Россию Канада не планирует. Канада, США и Дания в Арктике совместно не только проводят учения, но и выполняют патрульные функции, а также отрабатывают операции по спасению на водах.

Ряд умеренных политиков говорит о том, что Канаде не следует увлекаться военной составляющей безопасности в Арктике. Гораздо продуктивнее традиционно сильная функция Канады как посредника и миротворца в случае угрозы новой гонки вооружений между Россией и другими арктическими государствами – членами НАТО[19]. И Канада, параллельно с укреплением своего военного потенциала, выступает за демилитаризацию Арктики и укрепление международного сотрудничества.

Оттава продвигает инициативу о создании в Арктике зоны свободной от ядерного оружия[20]. Согласно правилам ООН, это означает, что в регионе нельзя использовать, иметь, совершенствовать, испытывать или производить ядерное оружие. Кроме того, требуются согласованные меры по мониторингу соблюдения соглашения о безъядерной зоне. Главное препятствие здесь – позиция США и России, которые продолжают патрулирование Арктики и не собираются сбрасывать со счетов ее военно-стратегическое значение. Россия в случае достижения подобного соглашения попадет в самые невыгодные условия. Ее Северный флот с главной базой в Североморске (Мурманская область), оснащенный ядерным оружием, является главной гарантией сдерживания потенциального противника. В арктической зоне России находятся предприятия и полигоны, где производится и испытывается ядерное оружие. Сама Канада, чьи гарантии безопасности во многом обеспечивают США, выдвигая антиядерные инициативы, ничем не рискует, а лишь набирает политические очки.

Стратегия Канады при укреплении суверенитета над арктическим сектором в значительной мере опирается на двусторонний и многосторонний диалог с другими государствами и организациями в рамках международного права. На этом поле позиции Канады довольно сильны. Они базируются на традиционной активности Канады в международных организациях и заработанном там политическом авторитете, а также на поддержке США. Именно это будет использовать Канада, добиваясь приращения своего континентального шельфа за счет хребта Ломоносова.

Наиболее близким союзником Канады в Арктике остаются США. Сотрудничество этих государств имеет давнюю историю, связанную с созданием в годы «холодной войны» системы НОРАД, обеспечившей в рамках НАТО прикрытие Канады и США от нападения стратегических сил СССР через Северный полюс. Северные морские акватории многие годы патрулировались американскими подводными лодками.

Многостороннее взаимодействие ведет Канада и с другими партнерами – Россией, Норвегией, Данией, Финляндией, Швецией и Исландией. Так, между Канадой и Россией подписаны меморандумы взаимопонимания по эксплуатации арктических маршрутов, по торговле, по защите окружающей среды и совместным научным исследованиям Севера. Открыта Канада и к диалогу с неарктическими государствами, но только при условии признания и уважения ими суверенных прав арктических государств[21]. Другими словами, кроме себя, главными фигурантами арктической политики Канада считает США, Норвегию, Данию и Россию.

Канада активно участвует в деятельности всех рабочих групп Арктического совета, созданного по ее инициативе в 1996 г. Эта организация считается ведущим форумом международного сотрудничества в Арктике. С его помощью Канада намерена выработать статус постоянных наблюдателей для неарктических государств[22] и тем самым четко задать предел возможностей неарктических государств в Арктике. Для этого Совет должен стать не только дискуссионным форумом, а полноценной международной организацией, обладающей соответствующими полномочиями и финансовыми средствами.

С этой целью авторитетная научно-исследовательская организация «Канадский международный совет» предлагает сформировать постоянно действующий секретариат, выделить финансовые средства для более эффективной деятельности рабочих групп Арктического совета и включить в повестку совета вопросы безопасности[23]. Некоторые члены Совета, в первую очередь США, с такой эволюцией не согласны.

Канада, как и все другие арктические государства, поддерживает важную инициативу Совета – разработку обязывающего договора о правилах мореплавания в арктических широтах, регламентирующего совместные поисково-спасательные работы. Риски мореплавания в северных широтах связаны не только с отсутствием инфраструктуры связи и логистики, но и с повышенной экологической уязвимостью региона в случае аварии танкеров, перевозящих углеводороды. Согласно основным положениям подготовленного к началу 2011 г. проекта договора каждому арктическому государству отводится своя зона ответственности. В проекте также регулируется координация деятельности центров поисково-спасательных работ, включая совместные учения[24].

Ряд экспертов рекомендует Канаде не идти по пути наращивания собственной военной мощи в Арктике, а разделять военные расходы с США и расширять совместные функции НОРАД, включив в них воздушное патрулирование, операции по спасению на море, наблюдение за морскими пространствами и ледокольные операции[25]. В противном случае не избежать дублирования действий с американской стороной. Кроме того, огромные арктические пространства Канада не в силах контролировать в одиночку. В частности, весьма перспективной представляется идея использования в Арктике американских беспилотных летательных аппаратов, управляемых через общий спутник связи.

Сценарий тесного сотрудничества между Канадой и США по вопросам «мягкой» и «жесткой» безопасности в Арктике представляется наиболее вероятным как самый оптимальный в финансовом и функциональном отношениях. США традиционно имели тесные экономические и политические связи с Канадой и уважали ее суверенные права. В опубликованной в феврале 2011 г. Национальной военной стратегии США говорится, что региональная безопасность в Арктике будет обеспечиваться совместно с Канадой[26].

Значение Арктики для США

Арктическое побережье США проходит по Аляске, на шельф которой, по оценкам национальной Геологической службы, приходится около 31% от неоткрытых запасов нефти всей Арктики, что составляет 27 млрд. баррелей[27]. Здесь также предполагается найти газ, но в гораздо меньших объемах.

Регион сохраняет важное стратегическое значение для государств, имеющих ядерный подводный флот. С подводных позиций на северо-востоке Баренцева моря США, как и Россия, могут поразить большинство важных целей, поскольку здесь пролегают кратчайшие траектории для баллистических ракет в любое полушарие Земли. В арктическом секторе США, на Аляске, располагается инфраструктура НОРАД, которая прикрывает США и Канаду с северного стратегического направления.

После окончания «холодной войны» вновь серьезный интерес к Арктике возник в США после 2004 г. (во второй президентский срок В.В. Путина) в связи с оживлением деятельности России на Крайнем Севере. Особенно настороженно в США, да и в других арктических государствах, было воспринято возобновление тренировочных полетов стратегической авиации, планы по модернизации Северного флота и экспедиции в Арктику, в задачи которых входил поиск доказательств правомерности российских претензий на расширение её континентального шельфа.

Пересмотр арктической стратегии США начался в 2007 г. с подготовки заместителем госсекретаря Э. Блумом доклада об оценке американских интересов в Арктике и деятельности международных институтов, таких как Арктический совет. Особый резонанс в политических кругах и рост алармистских настроений в США вызвала российская экспедиция с участием А. Чилингарова летом 2007 г., в ходе которой на дне океана в точке Северного полюса был установлен флаг России[28]. И хотя в доктринальных документах по обеспечению национальной безопасности США Арктика по-прежнему упоминалась лишь в самом общем виде как регион, где возможен конфликт за доступ к естественным ресурсам[29], у американского руководства возникла идея систематизации интересов и выработки стратегии США в Арктике.

Арктическая стратегия США

В принятой 12 января 2009 г. директиве по арктической политике США подчёркивается, что «в Арктике Соединённые Штаты имеют широкие фундаментальные интересы в сфере национальной безопасности и готовы действовать независимо либо в союзе с другими государствами по защите этих интересов»[30]. В Арктике Вашингтону выгодна максимальная реализация принципа свободы мореплавания и хозяйственной деятельности, поскольку США не участвуют в конвенциях ООН по морскому праву, дающих возможность оформить претензию в спорных ситуациях по разделу шельфа,.

Американские интересы можно сгруппировать в несколько категорий. Во-первых, это военно-стратегические интересы, среди которых приоритетными являются противоракетная оборона и раннее предупреждение; развертывание наземных и морских средств для стратегической переброски сил; стратегическое сдерживание; присутствие военно-морских сил и проведение морских операций; свобода навигации и перелетов. Именно для защиты этих интересов США при необходимости готовы действовать в одностороннем порядке.

Во-вторых, это интересы обеспечения внутренней безопасности по предупреждению террористических атак или других преступных действий, усиливающих уязвимость США в арктической зоне. Скорее всего, наличие этого пункта объясняется стремлением Вашингтона обеспечить на будущее легитимность военно-силовых действий в Арктике под предлогом борьбы с международным терроризмом.

В-третьих, это политико-экономические интересы, состоящие прежде всего в расширении американского присутствия и активизации различных видов деятельности в регионе при одновременной демонстрации морского могущества США в Арктике. В рамках юрисдикции по Арктике США намерены не только защищать суверенные права на свою исключительную экономическую зону и осуществлять «надлежащий контроль» прилегающей акватории. Высшим национальным приоритетом названа свобода трансарктических перелетов и свобода мореплавания применительно ко всей Арктике, включая Северный морской путь, который проходит вдоль территории России[31].

США негативно относятся к позиции России, считающей, что все иностранные суда должны получать разрешение на проход по Северному морскому пути и платить за использование маршрута. Россия апеллирует к тому, что этот путь исторически был освоен русскими и никогда не использовался для проводки иностранных судов, поэтому северные моря, омывающие Западную и Восточную Сибирь можно приравнять по статусу к внутренним морям России. Близкую позицию занимает и Канада по поводу Северо-Западного прохода из Северного ледовитого в Атлантический океан. Оттава считает пролив внутренними водами, а США – международными. Кроме того, уже упоминалось, что США имеют территориальные споры с Канадой по разграничительной линии в море Бофорта.

Зарубежные эксперты указывают на постепенную смену мотивации деятельности Вашингтона на Крайнем Севере. Если в период «холодной войны» главным было военно-стратегическое противоборство с СССР, то сейчас основное значение имеют экономические интересы – доступ к нефтегазовым ресурсам Арктики. В этой связи в директиве говорится, что «деятельность человека в Арктике расширяется и будет расширяться в будущем. Это ставит Соединённые Штаты перед необходимостью более активного и действенного присутствия с целью защиты своих арктических интересов и распространения своей власти на море по всему региону <…> США должны гарантировать, что освоение арктических энергоресурсов будет проходить в соответствии с экологическими требованиями, с учётом интересов коренных народов и местного населения, а также на открытой и прозрачной рыночной основе»[32].

Формально в отношении Арктики США даже при Джордже Буше-младшем были сторонниками многосторонней дипломатии – в первую очередь потому, что, по сравнению с Россией, Данией и Норвегией, США имеют в Арктике самый маленький сектор, прилегающий к Аляске. В директиве говорится, что по вопросу об экономических границах США хотели бы открыть дискуссию со всеми странами, имеющими выход в Арктику. Комментируя содержание арктической доктрины, представитель Совета национальной безопасности США Б. Чанг заявил: «Наш подход – в переговорах с нашими арктическими соседями по поиску путей доступа и освоения, если речь идёт об энергоресурсах, с учётом природоохранного и экологического аспектов»[33]. Но по поводу Арктического совета в директиве написано, что США считают его только форумом для обсуждения и выступают против придания ему статуса международной организации, вырабатывающей обязательные для исполнения решения. Таким образом, США стремятся сохранить свободу рук, не избегая возможности диалога, если он выгоден.

Некоторые аналитики считают, что «миролюбивая» риторика США связана с сильным отставанием в освоении Арктики от конкурентов. Директива Буша-младшего была опубликована спустя два месяца после Коммюнике ЕС по Арктике (ноябрь 2008 г.) – документа, заложившего основу европейской политики в отношении Арктики.

Эксперты неправительственной организации Share the Worlds Resources, выполняющей консультативные функции при Экономическом совете ООН, связывают арктическую стратегию США с более общими гегемонистскими амбициями – взять под контроль мировые запасы сырой нефти[34].

О серьезной подготовке к односторонним действиям говорят планы американских военных в Арктике, считающих, что Арктика должна рассматриваться как отдельный район операций, который требует изменения границ ответственности Тихоокеанского и Европейского региональных командований в пользу Северного. В частности, Аляска с ее инфраструктурой НОРАД и часть прилегающей морской акватории должны быть переданы в ведение Северного командования. Предлагается, что это командование будет отвечать за огромные территории по периметру вокруг полюса – от Камчатки к северу Гренландии, далее к Земле Франца-Иосифа, Новосибирским островам и к острову Врангеля[35].

В директиве закреплено важнейшее военно-стратегическое значение Крайнего Севера для США. Министр обороны США Р. Гейтс, обращаясь к военнослужащим на Аляске, отметил: «…соревнование за ресурсы Арктики будет усиливаться, потенциально вырастая в новую беспрецедентную экономическую и политическую проблему, и даже проблему безопасности. Я думаю, с течением времени ваша роль здесь будет возрастать»[36]. Об этом же говорят планы по увеличению военной спутниковой группировки, нацеленной на Арктику[37].

Для реализации арктической стратегии предполагается ускорить ратификацию сенатом США Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. – это не только включит США в правовой механизм согласования политики с другими арктическими государствами, но и даст возможность расширить добычу минеральных ресурсов за пределы 200-мильной зоны. Правда, непонятно, как принцип свободы мореплавания для американских судов может сочетаться с ограничениями, которые накладывает Конвенция. В конгрессе США сохраняется мощная оппозиция присоединения к Конвенции, поскольку последствия такого шага неоднозначны. Самые радикальные противники говорят о том, что в результате снизится обороноспособность страны, так как:

С правовой точки зрения, американские эксперты считают оптимальным такой вариант присоединения к конвенции ООН, при котором США добьются ее пересмотра в свою пользу, добившись максимальной свободы действий.

Экономические и военно-стратегические интересы тесно переплетаются в американских внутриполитических дискуссиях о развитии ледокольного флота. На слушаниях в конгрессе США адмирал Т. Аллен отметил[40], что «Россия в 2009 г. завершает программу строительства национальных атомных ледоколов нового поколения, что гарантирует ей наличие нескольких тяжелых ледокольных судов после 2020 г.»[41]. Т. Аллен напомнил, что спущенный на воду в 2007 г. ледокол «50 лет Победы» гарантирует России доступ к арктическим природным ресурсам. В связи с этим США необходимо вкладывать средства в строительство новых ледоколов, так как срок эксплуатации старых подходит к концу. Мнение Т. Аллена поддержал конгрессмен-республиканец Д. Янг, призвавший конгресс «выделить необходимые доллары для нового арктического флота ради будущего нашей великой страны». Другой конгрессмен, демократ Р. Ларсен, констатировал, что США уступили свои позиции другим арктическим странам: «… в арктической гонке участвуют пять государств, и мы занимаем последнее место»[42]. Таким образом, между двумя ведущими партиями страны наблюдается полное согласие в вопросе о будущем ледокольного флота США.

Глава комиссии США по исследованию Арктики М. Тредуэлл, занимающий более умеренную позицию, считает, что в ряде случаев природные изменения в Арктике позволяют обойтись и без ледокольного флота. Потепление климата и появление в Арктике свободных ото льда пространств открывают для США совершенно новые возможности. «Доступная Арктика означает новые и расширенные маршруты для американских военно-морских перевозок… Появление самолетов, ракет и противоракетной обороны сделало регион Арктики важной точкой для демонстрации мощи и передовым районом для обеспечения безопасности Северной Америки, Азии и Европы»[43]. Он также отмечает, что национальные интересы США в Арктике составляют миллиарды долларов в виде доходов в бюджет и вклада в экономическую деятельность. По его словам, ледоколы помогают «расширить территорию США», а «около 15% американской нефти добывается на шельфе у Аляски»[44]. Однако, указывают американские эксперты, текущий финансово-экономический кризис, особенно тяжело поразивший США, может внести коррективы в эти планы и привести к отсрочке намеченных программ.

В качестве компромиссного варианта США решили модернизировать старый ледокольный флот, использующий дизельное топливо. В настоящий момент у США есть три ледокола, способных действовать в арктических широтах: Polar Star (с 1976 г.), PolarSea(с 1978 г.) и Healy (с 2000 г.). Принадлежащий Службе береговой охраны Polar Star, способный преодолевать лед толщиной до 6 метров, находится в ремонте, на его модернизацию конгресс США выделил 30 млн. долл. Ледокол будет вновь введен в строй к 2013 г., но прослужит не более 7-10 лет. Только ледокол Healy способен выполнять свою миссию в Арктике круглогодично, но он предназначен для научных исследований.

В США продолжается обсуждение вопроса о строительстве атомных ледоколов для поддержки морских операций в Арктике. В сопроводительной справке к принятому в конгрессе законопроекту отмечается: «Одной из миссий Службы береговой охраны является предоставление США потенциала для поддержки национальных интересов в полярных регионах. США должны и будут присутствовать в Арктике на море и в воздухе в масштабах, достаточных для поддержки режимов превентивности и реагирования, а также для выполнения дипломатических задач»[45].

При Бараке Обаме, продолжая курс Джорджа Буша-младшего, США активизировали деятельность средств ПВО, нацеленных на перехват патрулирующей Арктику и Северную Атлантику российской стратегической авиации. Намечается наращивание присутствия в Баренцевом море атомного подводного флота США. Две подводные лодки США типа «Лос-Анджелес» приняли участие в учениях Ice Exercise 2009 по отработке оперативных действий в условиях Арктики и обеспечению безопасности научных исследований. В июне 2009 г. на Аляске, на территории, граничащей с российскими территориальными водами в Чукотском море, силами военного флота и авиации (с участием ударного авианосца USS John C. Stennis) США провели крупную операцию боевой подготовки Northern Edge 2009. Центром учений стала военно-воздушная база Эльмендорф[46]. Очевидно, что США вместе с другими странами Запада планируют усиливать многостороннее военное сотрудничество в Арктике.

В октябре 2009 г. была опубликована «дорожная карта» развития Военно-морских сил, раскрывающая пятилетний план расширения морских операций в Арктике. Одной из целей «дорожной карты» названо обеспечение вооруженных сил системами оружия, обнаружения, связи и управления, а также другими объектами военной и гражданской инфраструктуры, адаптированными к условиям Арктики. В «дорожную карту» включено совершенствование систем морского базирования для защиты от баллистических и крылатых ракет, сил и средств для борьбы с подводными лодками и для контроля прибрежной зоны. На базе в Анкоридже (Аляска) планируется разместить 36 истребителей F-22 Raptor, что составляет 20% от всего парка стоящих на вооружении самолетов этого типа[47].

Арктическая «дорожная карта» предусматривает создание оперативно-тактического соединения (Task Force Climate Change) по изучению последствий изменения климата для стратегических целей и характера морских операций в Арктике. В фокусе ее внимания находятся также:

Важной частью «дорожной карты» является организация военно-научных исследований. В частности, для изучения и мониторинга проблем безопасности в Арктике привлекаются следующие институты и учреждения США:

Межведомственный комитет по политике исследований Арктики
Комиссия по океанической политике
Управление военно-морских исследований (ONR)
Национальный научный фонд (NSF)
Морская школа последипломного образования (NPS)
Морской военный колледж (NWC)
Институт национальных стратегических исследований при Национальном университете обороны США		 Национальный разведывательный совет (NIC)
Центр анализа морских операций (CNA)
Центр новой безопасности США (CNAS)
Совет морских исследований (NSB)
Национальный ледовый центр (NIC)
Национальная академия наук (NAS)
Национальный центр морского инженерного обеспечения (NAVFAC ESC)
Штаб командующего береговыми объектами ВМФ (CNIC)[49].

Администрация Барака Обамы, занятая преодолением экономического кризиса, собственного цельного видения арктической стратегии пока не выработала. Имеется лишь заявление президента и госсекретаря США о намерении сотрудничать в Арктике с Россией, что соответствует общему стремлению Б. Обамы улучшать двусторонние отношения с Москвой.

Это отмечают и эксперты Джорджтаунского центра международных и стратегических исследований (Вашингтон). В их докладе содержится призыв к Б. Обаме назначить ведомство, возглавляющее арктическое направление политики страны, либо обязать Совет национальной безопасности США более внятно координировать действия всех внешнеполитических ведомств, а также определиться, с кем США будут иметь дело – с Арктическим советом как многосторонней организацией или с отдельными арктическими державами. Если и далее США будут находиться в состоянии неопределенности, они не смогут занимать лидирующие позиции в этом важном регионе[50].

По мере спада экономического кризиса Барак Обама обратит внимание на Арктику, что приведет к более активной политике США в этом направлении. Министерство обороны, военные и многие гражданские эксперты выступают за скорейшую ратификацию Конвенции по морскому праву 1982 г., об этом упоминал и сам президент. Поэтому следует ожидать новых шагов США в международно-правовом поле, что позволит Вашингтону гораздо лучше координировать политику с другими государствами и международными организациями, заинтересованными в освоении ресурсов Арктики.

Выводы

Канада, несмотря на проявление военной активности в Арктике, тесный союз с НАТО и США, а также антироссийскую риторику, способна по ряду важных направлений выступать конструктивным партнером России. Антироссийская риторика некоторых канадских политиков связана не с серьезными противоречиями по арктическим вопросам, а, скорее, с тем, что Канада значительно уступает России в военном присутствии на Крайнем Севере и в возможностях контроля над собственным арктическим сектором, а также с тем, что премьер Канады С. Харпер, лидер консервативной партии, стремиться сблизить позиции со своим южным соседом.

У Канады и России достаточно оснований для партнерства. России выгодно поддерживать позицию Канады по сохранению секторального принципа деления арктических пространств – это позволяет обоим государствам сохранить сложившиеся разграничительные линии своих секторов вплоть до Северного полюса. Оба государства заинтересованы в укреплении приоритета арктических государств в области контроля над Арктикой и в том, чтобы ясно определить границы возможностей для неарктических государств. Россия и Канада имеют одинаковые позиции по статусу транзитных морских путей (Северный морской путь и Северо-Западный проход) как внутренних морей. Канада, не имеющая ледокольного флота и специальных исследовательских судов, заинтересована в сотрудничестве с Россией в изучении Арктики по самому широкому кругу вопросов. Интересам России практически полностью отвечает позиция Канады по мерам демилитаризации Арктики (кроме идеи создания безъядерной зоны в регионе). Есть перспективы для укрепления мер доверия между двумя государствами в Арктике по линии министерств обороны. Канада всячески подчеркивает приверженность переговорному решению споров по разделу шельфа. Для России, которая не имеет союзников, выгодно активное стремление Канады придать Арктическому совету полноценный статус международной организации, принимающей обязательные для исполнения решения, в том числе и в сфере безопасности. Это позволит, с одной стороны, не допускать милитаризации региона, а с другой – укреплять механизмы многостороннего и внеблокового сотрудничества в Арктике.

Отношения России с США, по всей видимости, будут носить более сложный и конфронтационный характер, поскольку связаны со стремлением Вашингтона при решении многих политических проблем добиваться «свободы рук» и позиции лидера в обход международных организаций, а порой и международного права. В арктической стратегии США сделан акцент на её военно-политической составляющей. США участвуют в военных маневрах НАТО в Арктике, носящих явно антироссийский характер. По дипломатической линии Вашингтон, вероятно, и впредь будет препятствовать прохождению заявки России в ООН по расширению арктического шельфа. Более плодотворный диалог России с США на этом направлении возможен после ратификации сенатом США Конвенции по морскому праву 1982 г. Именно тогда США получат возможность эффективного участия в регулярных международно-правовых спорах по разделу и регулированию деятельности в Арктике, а практика односторонних действий станет менее актуальной. Во всяком случае, в отношениях с Вашингтоном Москве необходимо добиваться укрепления мер взаимного доверия в Арктике в военно-политической области, поскольку этот регион пока сохраняет свое важное военно-стратегическое значение.

В настоящее время, несмотря на стремление администрации Барака Обамы к общему улучшению двусторонних отношений, США фактически поддерживают тенденцию к передаче основных полномочий военному блоку НАТО и выдавливанию из региона других международных организаций (в первую очередь Арктического совета, а также Совета Баренцева/Евроарктического региона, в котором США не участвуют). При существующем характере отношений между Россией и НАТО такие шаги будут иметь негативные последствия для России, не имеющей надежных союзников в Арктике. Тем важнее России найти пути для выстраивания сотрудничества с обоими североамериканскими государствами.

[1] Шельф – выровненная подводная часть материка, которая имеет с ним общее геологическое строение.

[2] Арктическая безопасность северных стран // BarentsObserver. 09.02.2009. (www.barentsobserver.com/cppage.58932.ru.html).

Есть спорные территории в Арктике между Канадой и Данией, Канадой и США, Россией и Норвегией.

[3] Разграничительная линия проводится от точки Северного полюса по меридиану до сухопутной территории Канады.

[4] Bayers M. Re-packaging Arctic sovereignty // Ottawa sitizen. August 5, 2009.

[5] Amos W. If there’s an oil spill, who’s at risk? Canadian taxpayers // The Globe and Mail. July 14, 2010. (www.theglobeandmail.com/news/opinions/if-theres-an-oil-spill-whos-at-risk-canadian-taxpayers/article1638799/).

[6] Экспедиция в Арктику // Оружие России (Интернет-портал). 30.07.2010. (www.arms-expo.ru/site.xp/049057054050124049055049049051.html).

[7] Ivison J. Hans Island appears headed for joint custody // National Post. November 9, 2010 (http://byers.typepad.com/arctic/2010/11/hans-island-appears-headed-for-joint-custody.html).

[8] U.S. and Canadian cooperative approaches to Arctic security. Santa Monica: RAND, 1990, p. 27.

[9] Canada’s Northern Strategy: our North, our heritage, our future. Ottawa: Government of Canada, 2009.

[10] Weese B. Canucks cling to Arctic // St. Thomas Times-Journal. (www.stthomastimesjournal.com/ArticleDisplay.aspx?archive=true&e=2947773).

[11] Hannaford J. Canada’s Arctic foreign policy. January 24, 2011. (www.circumpolar.gc.ca).

[12] Vanderklippe N. Canada’s North at risk for terrorism, human trafficking // The Globe and Mail. November 15, 2010. (www.theglobeandmail.com/news/national/canadas-north-at-risk-for-terrorism-human-trafficking/article1798845/)

[13] Granatstein J. Our F-35 future: We need someone to watch over us // The Globe and Mail. September 01,  2010. (www.theglobeandmail.com/news/opinions/our-f-35-future-we-need-someone-to-watch-over-us/article1691878/).

[14] Simpson J. Just what we need: a $16-billion fighter jet // The Globe and Mail. July 16, 2010. (www.theglobeandmail.com/news/opinions/just-what-we-need-a-16-billion-fighter-jet/article1641373/).

[15] Blunden M. The new problem of Arctic stability // Survival. 2009. Vol.51, ?5, p. 127.

[16] Gabriel D. US-Canada Joint Arctic Security and Control? // Geopolitical Monitor. July 02, 2010. (www.geopoliticalmonitor.com/us-canada-joint-arctic-security-and-control-4008/).

[17] Канада вновь проявила свое присутствие в Арктике // China Radio International (CRIrussian.ru) 27.08.2010. (http://russian.cri.cn/841/2010/08/27/1s350671.htm).

[18] Huebert R. Welcome to a new era of Arctic security // The Globe and Mail. August 24, 2010. (www.theglobeandmail.com/news/opinions/welcome-to-a-new-era-of-arctic-security/article1682704/).

[19] Open Canada: a Global Positioning Strategy for a new age (далее – Open Canada). Toronto: Canadian International Council, 2010, p. 58.

[20] A nuclear-weapon-free zone in the Arctic // Arctic Security. September 15, 2010. (www.arcticsecurity.org/?p=421).

[21] Statement on Canada’s Arctic foreign policy // Foreign Affairs and International Trade Canada. (http://www.international.gc.ca/polar-polaire/canada_arctic_foreign_policy-la_politique_etrangere_du_canada_pour_arctique.aspx?lang=eng&view=d).

[22] Hannaford J. Canada’s Arctic foreign policy // Arctic Frontiers 2011 (conference). January 24, 2011. (http://www.arctic-frontiers.com/).

[23] Open Canada, p. 59.

[24] Canada well-placed on new Arctic search-and-rescue agreement, Ottawa says // The Globe and Mail. January 6, 2011. (www.theglobeandmail.com/news/politics/canada-well-placed-on-new-arctic-search-and-rescue-agreement-ottawa-says/article1860748/).

[25] Open Canada, p. 60.

[26] The National Military Strategy of the United States of America 2011: redefining America’s leadership. Washington: Department of Defense, 2011, p. 11.

[27] Borgerson S. Arctic meltdown // Foreign Affairs. 2008. Vol.87, ?2, p. 68.

[28] Lundestad I. U.S. security policy in the European Arctic in the early 21th century. (Paper presented at the 51th ISA Convention in New Orlean). February 18, 2010, p. 6.

[29] См.: U.S. maritime strategy: a cooperative strategy for 21th century seapower, 2007. Washington: Navy Department, 2007; National defense strategy. Washington: Department of Defense, 2008.

[30] National Security Presidential Directive (NSPD-66) and Homeland Security Presidential Directive (HSPD-25). January 9, 2009 (http://www.fas.org/irp/offdocs/nspd/nspd-66.htm).

[31] Ibid.

[32] Ibid.

[33] США будут блюсти свои интересы в Арктике // BarentsObserver. 13.01.2009. (www.barentsobserver.com/cppage.4546488.ru).

[34] ChossudovskyM. North American Integration and the Militarization of the Arctic (www.stwr.org/global-conflicts-militarization/north-american-integration-and-the-militarization-of-the-arctic.html).

[35] Kollien A. Toward an Arctic strategy. Carlisle Barracks, 2009, pp. 21–23.

[36] Baker F. Gates Stops in Alaska to Talk with Troops (www.defenselink.mil /news/newsarticle.aspx?id=54584).

[37] Remarks by General Gene Renuart at the AFCEA Solutions Series Conference. Washington, D.C. May 19, 2009 (www.northcom.mil/News/Transcripts /051909.html).

[38] США являются самым крупным источником загрязнения окружающей среды в мире: на их долю приходится до 80% вредных выбросов.

[39] Kollien A. Op. cit., pp.10–11.

[40] Т. Аллен – командующий службой Береговой охраны США, в ведении которой находится ледокольный флот.

[41] США готовятся к войне за Арктику (www.dni.ru/polit/2008/7/17/ 145832.html).

[42] Там же.

[43] Там же.

[44] Там же.

[45] США намерены контролировать Арктику (www.dni.ru/society/2008/9/25/149804.html).

[46] Военные учения США указывают на усиливающееся напряжение в Арктике (www.inosmi.ru/world/20090629/250235.html).

[47] Conley H., Kraut J. U.S. Strategic Interests in the Arctic. An Assessment of Current Challenges and New Opportunities for Cooperation. A Report of the CSIS Europe Program. Washington: CSIS, 2010, p. 8.

[48] U.S. Navy Arctic Roadmap. Washington: Department of Navy, 2009, p. 8.

[49] Ibid., p. 10.

[50] Conley H., Kraut J. Op. cit., pp. 26–27.



Печать