Печать
?2, 2017

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ДОЛГ США В НАЧАЛЕ ПРЕЗИДЕНТСТВА ТРАМПА: РОЛЬ ВНЕШНИХ ДЕРЖАТЕЛЕЙ

П.А. Аксенов,,
Кандидат экономических наук,
Научный сотрудник,
Института США и Канады РАН
e-mail:

Аннотация. В статье проанализировано состояние государственного долга в начале президентства Д.Трампа; показана динамика объема выплачиваемых по нему процентов. Объем государственный долга США относительно ВВП ниже, чем во многих других странах мира, но составил почти 20 трлн.долл. Показаны внутренние и внешние источники финансирования государственного долга, динамика объемов ключевых инвесторов; роль Китая, Японии; возможные перспективы и риски.

Ключевые слова: государственный долг, федеральный бюджет, США, Китай, Япония

US FEDERAL DEBT AT THE BEGINNING OF TRUMP’S PRESIDENCY: THE ROLE OF FOREIGN OWNERSHIP

Aksenov Pavel,
PhD, Researcher,
the Institute of USA and Canada Studies
Russian Academy of Sciences
e-mail:

Annotation. The article examines the federal debt at the beginning of Тtump’s presidency, analyzes factors of its increasing. Though its volume as a share of GDP is much less than in many countries, it has reached nearly 20 trln. doll. It is pointed out the role of China, Japan, other foreign sources of financing the federal debt; new challenges and risks.

Keywords: US debt, federal budget, China, Japan

Президентская администрация Д. Трампа унаследовала не только бюджетные дефициты, но также беспрецедентно высокий объем государственного долга, составивший к президентским выборам 8 ноября 2016 г. 19,8 трлн. долл. По данным на июнь 2017 г. государственный долг США достиг 19,96 трлн. долл. Если в период первой избирательной кампании Б. Обамы в 2008 г. государственный долг США составлял 67,7% ВВП, то в 2016 г. – 106,1%1. При этом около трети его объема приходится на иностранных держателей. Учитывая усиление рисков нестабильности и неопределенности в международных отношениях; возрастает «внимание к оценке влияния все более широкого спектра факторов, в том числе финансовых, экономических, научно-технологических, социально-демографических, экологических, а также их взаимодействия, на позиции стран в мире, на трансформацию национальных и международных стратегий»2.

В этой связи, усиливается и актуальность рассмотрения факторов, рисков и возможных последствий наращивания государственного долга Соединенных Штатов, в том числе анализ динамики объемов основных его держателей. По данным на апрель 2017 г., ключевыми внешними держателями были Япония (1,1 трлн.долл.), Китай (1,09 трлн. долл.)3.

Оценки допустимого уровня

Динамика государственного долга США по отношению к ВВП за более чем 70 лет (1940 - 2016 гг.) показывает, что наибольшего значения данный показатель достигал в конце 40-х годов – 121,7%. (Рисунок 1). Значительный рост наблюдался начиная с 2000 г. и в период глобального экономического кризиса 2008-2009 годов. После 2010 г. темпы роста государственного долга замедлились4.

Рисунок 1.
Государственный долг США в % к ВВП

Источник: http://www.tradingeconomics.com/united-states/government-debt-to-gdp

Оценки допустимого уровня государственного долга остаются предметом широких дискуссий5. Различаются и позиции экспертов относительно зависимости высокого уровня закредитованности экономики (более 90% ВВП) и низкого уровня экономического роста, и являются ли установление таких порогов эффективным для выявления проблем. Аналитики Moody’s предлагают концепцию, основанную на индивидуальных порогах госдолга для страны, так называемое «фискальное пространство».

Для каждой страны рассчитывается лимит долга по отношению к ВВП, основанный на экономических прогнозах, процентных ставках и других факторах, при преодолении которого существует «вероятная угроза дефолта, если со стороны государства не будут приняты беспрецедентные шаги». Индивидуальный подход дает более подробную картину долговой нагрузки, что помогает эффективнее управлять рисками. Поддержание фискального пространства на уровне в 124 балла по методологии Moody’s является безопасной зоной. Ниже данного показателя – зона возможного риска, далее зона значительного риска и так далее.

Данная методология особенно эффективно демонстрирует, какое влияние государственный долг оказывает на развитые экономики – прежде всего применение таких чрезвычайных мер как повышение налоговой нагрузки и резкое сокращение бюджетных расходов. Соединенные Штаты по показателю фискального пространства находятся ориентировочно в середине списка стран с 165 баллами, имея, таким образом, 41 балл в запасе перед входом в зону потенциального риска. Для сравнения, Норвегия возглавляет список с показателем 246 баллов, показатель Великобритании составляет 132 балла, в зоне значительного риска на последнем месте находится Япония со значением 0 баллов6.

Существует мнение, что показатель фискального пространства нельзя рассматривать в отрыве от других фундаментальных экономических переменных. Например, рост уровня задолженности даже внутри безопасного коридора может спровоцировать повышение процентных ставок, существенно увеличивая стоимость обслуживания текущего долга, что будет отвлекать значительные бюджетные ресурсы и в условиях финансовой нестабильности способно спровоцировать полномасштабный кризис в экономике.

С другой стороны, в текущей экономической ситуации с низкими процентными ставками, невысоким уровнем инфляции и в целом экономического роста увеличение бюджетных расходов, например, на инфраструктурные проекты или образование способно дать дополнительные стимулы экономике. При этом в докладе Международного валютного фонда содержатся рекомендации для стран, которые находятся в относительно безопасной зоне по методологии фискального пространства, сокращать задолженность не путем снижения расходов и повышения налогов, а проводя долгосрочную экономическую политику, направленную на постепенное снижение уровня государственного долга, которая не предполагает мер способных вызвать негативные последствия для экономики даже краткосрочные7.

По расчетам Бюджетного управления Конгресса, для поддержания показателя объема задолженности к ВВП на текущем уровне необходимо сократить расходы или повысить налоги на 1,1% ВВП сейчас или на 1,9% при условии, что эта мера будет отложена на 10 лет8.

Роль иностранных инвесторов

Общий объем облигаций Казначейства США, которым владели иностранные инвесторы, на апрель 2017 г., достиг около 6,28 трлн. долл. что составило 32% всего федерального долга. При этом на Японию (1,1 трлн.долл.) и Китай (1,09 трлн. долл.) приходится 35% всего объема иностранных инвестиций в государственный долг 9.

В целом за период 2010-2016 гг. инвестиции зарубежных стран и инвесторов в облигации Казначейства США увеличивались даже в период, когда Соединенные Штаты в очередной раз сталкивались с ситуацией возможного технического дефолта в результате разногласий по поводу потолка государственного долга, который в результате каждый раз повышался10.

Ведущими иностранными держателями казначейских облигаций с портфелями свыше 1 трлн. долл. являются Китай и Япония. В отдельные годы их позиции меняются, но лидерство по данному показателю остается за этими странами. На июль 2016 г. на первом месте был Китай (с объемом 1,22 трлн. долл.), на втором - Япония (1,16 трлн. долл.). По состоянию на апрель 2017 г., с небольшим опережением лидировала Япония (1,1 трлн.долл.), далее следовал Китай (1,09 трлн.долл.).

В сумме это конечно меньше, чем вложения в казначейские облигации федерального фонда пенсионного страхования США (2,78 трлн.долл.), который является ключевым внутренним держателем казначейских облигаций. Проблемы финансового состояния федеральной программы пенсионного страхования, соотношение объемов поступлений и выплат в прошлом и в нынешнем столетиях широко обсуждаются экспертами11.

Речь идет не только о финансировании пенсионных обязательств в долгосрочной перспективе, но и возможностях финансирования государственного долга. Ведь активы федерального пенсионного фонда могут быть инвестированы только в государственные ценные бумаги. «Рассмотрение этого соотношения (объемов поступлений и выплат – П.А) показывает его ухудшение в ближайшие десятилетия. Но даже по самому пессимистичному прогнозу резервы государственного пенсионного фонда в 2021 г. составят 2,53 трлн.долл.»12. Тем не менее даже небольшое снижение объема инвестиций федерального пенсионного фонда в государственный долг может повысить зависимость от иностранных инвестиций.

Крупными инвесторами, на апрель 2017 г.. являются также Ирландия (300 млрд.долл.), Бразилия (268 млрд.долл.) , Каймановы острова (257 млрд.долл.), Люксембург (212 млрд.долл.). Можно также выделить страны с объемом инвестиций у каждой, превышающим 120 млрд.долл. (от 124 до 234 млрд.долл.): Швейцарию, Великобританию, Гон Конг, Тайвань, Саудовскую Аравию, Индию13.

В период с начала текущего столетия доля облигаций Казначейства, приобретенных иностранными инвесторами, увеличивалась, что связано прежде всего с дефицитом федерального бюджета, а также низкой нормой накопления в течение двух последних десятилетий по сравнению с предыдущим периодом. Стоит также отметить, что данные Казначейства содержат информацию о стране-держателе облигаций или о стране, через которую была осуществлена транзакция, при этом владелец может не быть резидентом этой страны. Таким образом, крупными держателями американских облигаций, согласно официальной статистике, становятся ведущие финансовые центры, в том числе Каймановы острова, Швейцария, Великобритания, Гонконг.

Дополнительным ограничением является то, что в предоставляемых данных не содержится информации от том какая доля казначейских облигаций находится у частных инвесторов, а какая у правительственных институтов иностранного государства (центральные банки, государственные инвестиционные фонды), так как у них могут быть разные цели инвестирования. Хотя, по данным Казначейства США, государственные институты являются держателями более 73% всех казначейских облигаций в иностранном владении, детальная информация по отдельным странам отсутствует14.

По последним имеющимся данным Китай уступил первенство Японии в финансировании государственного долга. Объем инвестиций Китая в казначейские облигации США составил на апрель 2017 г. 1,09 трлн. долл., меньше, чем в аналогичный период 2016 г. ( 1,2 трлн. долл.), в декабре 2015 г. (1,25 трлн. долл.), в декабре 2013 г., когда объем вложений достигал 1,3 трлн. долл., т.е. Китай в эти годы плавно снижал свой портфель. Напомним, что в период с 2013 г. спрос Китая на американские облигации возрос вследствие увеличения объемов валютных резервов в с июля по сентябрь 2013 года на 4,7% и политики Народного Банка Китая по сдерживанию укрепления курса юаня.

Поддержка низкого курса юаня относительно доллара обеспечивала конкурентные преимущества для китайского экспорта, делая его более дешевым, и стимулируя рост экономики Китая в целом. Стоит отметить, что в 2013 году укрепление юаня к доллару составило 2,6%, и китайская валюта достигла своего 20-летнего исторического максимума в 6,0703 юань/долл. 10 декабря 2013 г. Активность Китая на валютном рынке объясняется стремлением ограничить рост курса юаня по отношению к доллару (и другим валютам), что превратило Китай в мирового лидера по объемам и темпам роста международных валютных резервов. Значительную часть этих резервов Китай инвестировал в корпоративные и государственные ценные бумаги США, которые включают долгосрочные облигации Казначейства, долгосрочные облигации агентств (федеральных и финансируемых государством, занимающихся кредитованием ключевых секторов экономики), долгосрочные корпоративные облигации, акции компаний и краткосрочные облигации.

Облигации Казначейства США, используемые для финансирования дефицита федерального бюджета, составляют основную категорию ценных бумаг, которыми владеет Китай. Ряд экспертов и политиков в США высказывают в этой связи опасения, что Китай, обладая значительным портфелем американских облигаций, может прекратить их дальнейшую покупку или попытаться избавиться от значительной части этого портфеля; а наращивание этого портфеля потенциально является рычагом воздействия на США по экономическим и политическим вопросам. С другой стороны, учитывая усиление рисков нестабильности в мировой экономике, у Китая весьма мало альтернативных вариантов инвестирования своих валютных резервов. И попытка продать значительный объем облигаций может привести к резкому снижению их курса и дальнейшей дестабилизации мировой экономики, что также негативно скажется и на экономике Китая. Таким образом, инвестирование Китая в государственный долг США является одним из элементов взаимозависимости двух стран.

Для США владение Китаем крупного портфеля американских гособлигаций является частью более широкого вопроса: каковы последствия того, что Соединенные Штаты в значительной степени полагаются на иностранные инвестиции в государственные ценные бумаги для поддержания стабильного экономического роста и финансирования бюджетного дефицита.

Для Китая же в широком смысле проблема состоит в том, что способна ли текущая экономическая политика, основанная на чрезмерной опоре на доходы от экспорта для поддержания экономического роста и аккумулировании значительных валютных резервов быть устойчивой в долгосрочной перспективе. Наращивание усилий по стимулированию внутреннего потребительского спроса и улучшению жизненных стандартов населения может привести к ситуации, когда снизится потребность КНР в инвестировании в гособлигации США.

Хотя правительство Китая официально не публикует, какая часть валютных резервов размещена в долларах США, некоторые эксперты оценивают этот показатель до 70%. Китай отдает предпочтение инвестированию в американские активы по ряду причин, в том числе: для поддержания эффекта на обменный курс юаня Китай инвестирует валютные резервы в государственные облигации США, номинированные в долларах; в крупнейшую экономику мира с самым большим рынком капитала. Сегодня американский рынок долговых обязательств является единственным рынком, который может абсорбировать значительную часть растущих валютных резервов Китая. Облигации Казначейства США подкреплены гарантиями правительства о том, что выплата процентов и погашение будут осуществляться вовремя.

По заявлению Государственной администрации Китая по валютным вопросам, основными принципами при инвестировании валютных резервов являются надежность, ликвидность инструментов, рост стоимости, при этом надежность является основным принципом15.

Политические и экономические разногласия несут определенную угрозу для стабильности двусторонних финансовых отношений. Правительство США в текущих условиях ограниченности применения инструментов фискальной и монетарной политики не способно в короткий срок преодолеть растущую финансовую зависимость от Китая. В этой связи экспертами поднимаются такие вопросы, как в частности: имеет ли Китай, являясь крупнейшим кредитором, реальную возможность экономического давления на США; есть ли угроза того, что Китай может начать массовый сброс американских гособлигаций, который способен вызвать серьезные экономические проблемы; является ли данная ситуация возможностью для давления на Китай по вопросу обменного курса юаня.

Ряд экспертов также утверждают, что массовые покупки Китаем казначейских облигаций США были одним из существенных факторов развития ипотечного кризиса и последующей глобальной рецессии, так как данные инвестиции способствовали сохранению процентных ставок в США на низких уровнях и усиливали дисбалансы в мировой экономике. И подобные финансовые пузыри могут возникать в будущем, если не будут устранены дисбалансы в американо-китайских экономических отношениях. Низкие процентные ставки в США явились импульсом роста внутреннего спроса на недвижимость. Собственники недвижимости рассматривали растущую стоимость жилья как ресурс извлечения прибыли, которая направлялась на потребление. Рост внутреннего потребления стимулировал импорт, в том числе из Китая, что резко увеличило торговый дефицит США.

С другой стороны, китайские власти выразили беспокойство по поводу надежности хранения столь крупных резервов в облигациях США, и, вероятно, Китай будет стремиться диверсифицировать свой портфель или проводить экономическую политику, направленную на замедление роста валютных резервов, что снизит потребность в покупке американских активов.

Вероятность того, что Китай начнет резкие сокращения своего портфеля американских ценных бумаг, очень мала, так как это нанесет вред прежде всего экономике самого Китая. Во-первых, массовые продажи приведут к снижению стоимости облигаций на международных рынках, что приведет к серьезным потерям при продаже и снизит стоимость оставшегося портфеля. Также это произойдет при резком обесценивании доллара на мировых валютных рынках в результате массового сброса облигаций Китаем. Во-вторых, такое развитие событий снизит спрос на китайские товары на внутреннем рынке США как в результате роста курса юаня по отношению к доллару, так и по причине замедления роста американской экономики (в особенности, если другие иностранные инвесторы начнут продавать свои долларовые активы и США будут вынуждены поднять процентные ставки).

По мнению Дерека Сиссорс, научного сотрудника Heritage Foundation, финансовое влияние Китая все-таки вызывает значительные опасения в США. Инвестиции Китая в экономику США преимущественно носят недобровольный характер, ввиду того, что нет альтернативных инструментов инвестирования таких значительных резервов16.

С приходом в Белый дом Д.Трампа прогнозы по увеличению государственного долга и выплаты по нему процентов пересматриваются в сторону повышения. Существует угроза в будущем, что США могут столкнуться с гигантскими дефицитами. Чем дольше продолжается текущая ситуация, тем менее привлекательными становятся облигации Казначейства, что смещает баланс в пользу влияния Китая. В результате, покупки Китаем американских обязательств могут стать необходимыми США больше, чем Китай нуждается в этих облигациях. Это обстоятельство можно рассматривать как один из аргументов в пользу политики сдерживания роста дефицита федерального бюджета.

Если обратиться к недавней истории, в 112-ый Конгресс были представлены законопроекты, целью которых является оценка влияния на США покупок иностранными инвесторами американских облигаций. В частности, в законопроектах H.R. 2166 и S. 1028, озаглавленных «Закон об оценке угроз и прозрачности долговых обязательств, приобретенных иностранными субъектами»17 было заявлено, что при определенных условиях портфель американских облигаций может стать для Китая инструментом для оказания влияния на внутреннюю и международную политику США, например, на отношения с Тайванем.

В связи с этим предусматривалась публикация Администрацией Президента квартального отчета об объеме американских долговых обязательств в собственности иностранных субъектов, который включает разделение по странам происхождения инвестиций и типу кредиторов (государство, квазигосударство, частный), анализ целей и долгосрочных намерений инвесторов, а также выявление рисков, текущих и обозримых, для национальной безопасности США и экономической стабильности стран-держателей американских долгов. Все выявленные в ходе анализа риски должны быть определены как «приемлемые» или «неприемлемые». Соответственно, если риск определен как неприемлемый, должен быть разработан план действий по снижению этого риска18.

С точки зрения макроэкономических эффектов на инвестиционную активность и процентные ставки, когда иностранный капитал вливается в экономику США, надо учитывать приобретение всех типов ценных бумаг (не только облигаций Казначейства) при оценке влияния на экономику Соединенных Штатов.

На основании вышеизложенного, Китай аккумулировал значительные средства в американских активах в последние годы, что является результатом заимствований США для финансирования бюджетного и торгового дефицитов. Потенциальные серьезные проблемы в краткосрочном периоде могут возникнуть, если Китай пойдет на резкое сокращение портфеля. Эффект от подобного сокращения может быть дополнен вполне предсказуемой реакцией финансовых рынков, когда все иностранные инвесторы начнут избавляться от американских активов. Первоначальные последствия – это резкое и значительное понижение курса доллара в результате повышения предложения доллара на мировых рынках, а также резкое повышение процентных ставок в США, так как рынок лишится важного инвестиционного ресурса для финансирования бюджетного дефицита США. Если Китай прекратит покупки американских ценных бумаг, США необходимо будет искать других инвесторов (иностранных или местных). Новые инвесторы будут заинтересованы в приобретении облигаций с более высокими ставками, чем сегодня. В тоже время, сокращение китайского облигационного портфеля приведет к снижению спроса на американские активы на мировом рынке и понижению обменного курса доллара. Небольшие сокращения портфеля могут оказать лишь незначительное влияние на экономику США, учитывая большую ёмкость финансовых рынков Соединенных Штатов.


Список литературы

1 US Federal Debt to GDP. https://tradingeconomics.com/united-states/government-debt-to-gdp

2 Лебедева Л. Ф. Позиции России и США в полицентричном мире: социально-экономический аспект // США и Канада: экономика, политика, культура. – 2012. – № 11 (515). – С. 003–013.

3 Who Owns the U.S. National Debt? June 17, 2017. https://www.thebalance.com/who-owns-the-u-s-national-debt-3306124

4 Economics. United States. http://www.tradingeconomics.com/united-states/government-debt-to-gdp.

5 Федеральный бюджет США в период президентства Б. Обамы. Отв. ред. Лебедева Л.Ф. Москва, Весь мир, 2016.

6 Аксенов П.А., Емельянов С.В. Роль пенсионных фондов в финансировании государственного долга США. Управление. 2017, N1.

7 When should public debt be reduced? IMF, 2015.

8 US Debt. http://www.cia.gov

9 U.S. National Debt. June , 2017. https://www.thebalance.com/who-owns-the-u-s-national-debt-3306124

10 Государственные финансы и бюджетные приоритеты США в начале XXI века. Отв.ред Л.Ф.Лебедева. Москва, 2014.

11 Лебедева Л.Ф. Американская модель пенсионного обеспечения в условиях усиления рисков финансово - экономической нестабильности в начале XXI века. США и Канада: ЭПК. 2014. N3. С.22-30.

12 Лебедева Л.Ф. Пенсионные инновации: государство – человек - бизнес. Москва, Русайнс,2017

13 Foreign Holding of U.S. Treasury Securities. U.S. Treasury, June 15, 2017.

14 em>Report on Foreign Portfolio Holdings of U.S. Securities as of June 30, 2014.

15 Morrison W., Labonte M. China’s Holdings of U.S. Securities: Implications for the U.S. Economy. Congressional Research Service. W., 2012.

16 The Heritage Foundation, Testimony before the U.S.-China Economic and Security Review Commission on China's Role in the Origins of and Responses to the Global Recession, by Derek Scissors, Ph.D., March 3, 2009.

17 US Debt. http://www.gpo.gov

18 Morrison W., Labonte M. (2011). China’s Holdings of U.S. Securities: Implications for the U.S. Economy. Congressional Research Service. W., 2012.



Печать