Аннотация. В статье рассматриваются финансово-экономические аспекты взаимоотношений между центром и регионами в зарубежных федерациях, включая США, Канаду и некоторые другие государства. Дана оценка возможностей и целесообразности применения зарубежного опыта в процессе реализации региональной политики и реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации.
Ключевые слова: бюджетный федерализм, межбюджетные отношения, региональная политика, децентрализация, зарубежный опыт.
В процессе разработки и реализации региональной политики в Российской Федерации могут оказаться полезными знания о действующих в других странах принципах и практике взаимодействия между различными уровнями власти в финансово-экономической сфере. При всех особенностях и отличиях федеративных государств, многие из них сталкиваются с одинаковыми или схожими проблемами. Соответственно, учет зарубежного опыта важен для критической оценки действующих в РФ принципов и механизмов взаимодействия центра и регионов, а также для поисков вариантов их преобразования. Облегчается и задача прогнозирования возможных последствий тех или иных реформ. Полезные уроки можно извлечь как из успешного, так и из неудачного опыта других стран.
Интерес к международным сравнительным исследованиям в этой сфере возрастает во всем мире по целому ряду причин. Перечислим основные:
По этим и другим причинам в современных условиях обмен опытом в области совершенствования федеративных (и, в особенности, межбюджетных) отношений стал важным направлением межгосударственного сотрудничества. Один из примеров долгосрочного двустороннего сотрудничества в этой области c участием России – реализуемый с 1993 г. проект обмена опытом федерализма между РФ и Канадой. В рамках этого проекта уже на протяжении полутора десятков лет осуществляется обмен делегациями представителей законодательной и исполнительной власти, проводятся конференции, семинары и стажировки с участием представителей федеральных правительств, региональных органов власти и местных администраций, совместными усилиями канадских и российских экспертов осуществляются проекты исследований, имеющих конкретную практическую направленность.
На международном уровне признание растущей значимости принципов и практики федерализма, а также необходимости изучать и обобщать многогранный позитивный и негативный опыт различных федераций, нашло отражение в создании новой международной организации. В 1999 г. был создан Форум федераций (Forum of Federations – ФФ) – международная некоммерческая организация, которая имеет целью сбор, изучение и распространение информации и аналитических материалов о современном федерализме и федеративных государствах. На уровне национальных правительств партнерами-членами ФФ являются девять стран: Австралия, Австрия, Канада, Германия, Индия, Мексика, Нигерия, Швейцария, Эфиопия. Эти страны подписали специальные партнерские соглашения об обменах идеями, информацией и результатами исследований, о научном сотрудничестве и т.д. Партнерами ФФ также являются около 20 национальных организаций в различных странах мира, занимающиеся изучением вопросов теории и практики федерализма. Периодически Форум федераций организует и финансирует междисциплинарные тематические исследования с участием ведущих специалистов по этой проблематике. Результаты таких исследований публикуются, в частности, в рамках программы «Глобальный диалог по вопросам федерализма», реализуемой совместными усилиями Форума федераций и Международной ассоциации центров исследования проблем федерализма1.
С 2002 г. Форум федераций публикует «Справочник по федеративным государствам» (“Handbook of Federal Countries”), содержащий информационно-аналитические статьи о 25 крупнейших странах, имеющих федеративное государственно-политическое устройство. В целом материалы, которые разрабатывает силами ведущих экспертов и публикует Форум федераций, являются ценнейшим источником данных для осуществления сравнительных исследований, позволяющих выявить общие и специфические проблемы в межбюджетных отношениях, а также получить представление о сущности и результатах различных подходов к их совершенствованию.
В данной статье изложены основные положения и выводы исследования, посвященного анализу финансово-экономических аспектов взаимоотношений между центром и регионами в нескольких зарубежных федерациях2. Основными источниками данных для сравнительного исследования послужили справочно-аналитические материалы Форума федераций и Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), публикации канадского Института межправительственных отношений3 и работы некоторых авторитетных зарубежных специалистов по проблемам бюджетного федерализма.
После рассмотрения некоторых общих положений, в данном материале освещены следующие вопросы:
Некоторые общие сведения о федеративных государствах
В современных условиях особо подчеркивают ценность и обоснованность федерализма как принципа и способа управления, который позволяет сочетать единство и многообразие. В связи с этим к числу наиболее часто используемых за рубежом определений относится следующее: «Федерализм есть принцип и способ, позволяющий обеспечить сочетание единого управления государственно-организованным обществом с достаточным уровнем самоуправления его частей»5.
Термин «федеративная политическая система» применяется к обширной категории политических систем, имеющих главную особенность: в отличие от унитарных государств, где существует единственный – центральный – источник власти, в федеративных политических системах всегда имеются два (иногда и три, с учетом муниципального) уровня власти.
В унитарных системах центральное правительство занимает положение вышестоящего уровня власти. Оно наделяет региональные и (или) муниципальные органы власти какими-либо правами и полномочиями по собственному усмотрению и может в одностороннем порядке расширять или сокращать эти права и полномочия.
В федеративных же государствах региональный уровень власти избирается населением и обладает автономией от центрального правительства в сфере своей компетенции, которая определена в конституции. В целом, по мнению экспертов международной организации Форум федераций, государства, относящиеся к числу подлинных федераций, должны обладать совокупностью следующих характерных черт:
По оценкам Форума федераций, в настоящее время в мире насчитывается 23 государства, обладающие всеми или большинством из перечисленных выше признаков. В их числе Австралия, Австрия, Аргентина, Бельгия, Бразилия, Германия, Индия, Испания, Канада, Малайзия, Мексика, Россия, США, Швейцария, Южная Африка и некоторые другие страны. В федеративных государствах проживает более 40% населения земного шара.
Среди имеющихся определений понятия «федерация», указывающих на главные особенности государственного управления в странах, относящихся к данной категории, наиболее емким и точным представляется следующее: «Федерация – это государство, в котором совместное управление, осуществляемоедля достижения каких-либо общих для всей страны целей, сочетается с региональным самоуправлением для достижения других целей в рамках единой политической системы, в которой оба уровня власти находятся не в отношениях соподчинения, а дополняют друг друга»7.
Многочисленные исследования свидетельствуют о том, что не существует какой-либо единой, одинаковой для всех стран модели федерации и что при сравнении любой пары федеративных государств обнаруживается больше различий, чем сходства. Каждая страна имеет свои особенности, обусловленные ходом ее исторического, политического, экономического, этно-социального и культурного развития.
Вместе с тем, несмотря на неповторимость «облика» отдельных федераций, экономисты, политологи и правоведы обычно выделяют среди них определенные типы, исходя их конкретных практических или исследовательских целей и основываясь на разных критериях и подходах. В частности, выделяются федерации централизованные (с высокой степенью централизации властных полномочий на уровне федерального центра – например, Бразилия, Южная Африка) и децентрализованные – такие, как Канада и Швейцария. С точки зрения этно-национального состава выделяются федерации моноэтничные (в которых какая-либо нация составляет подавляющее большинство населения) и мультиэтничные (многонациональные) федерации, население которых является весьма разнородным по своему этнолингвистическому, а иногда и расовому составу.
В исследованиях политологов и специалистов по конституционному праву часто используется классификация федеративных государств как «симметричных» или «асимметричных». Под политической асимметрией понимают неравенство в политическом весе и влиянии различных субъектов федерации, проявляющееся в их взаимоотношениях между собой и с федеральным правительством. Политическая асимметрия связана с различиями в экономических, политических, социо-культурных и прочих характеристиках субъектов федерации, поэтому в той или иной степени она присуща всем федеративным государствам. Конституционная асимметрия представляет собой неравенство, неодинаковость конституционного статуса субъектов федерации, и (или) различия в предоставляемых им, согласно конституции, законодательных и исполнительных полномочий. Конституционная асимметрия характерна для многих, но не всех федераций.
С точки зрения задач сравнительного анализа финансово-экономических аспектов функционирования федераций, наиболее плодотворной представляется классификация, разработанная экспертами ФФ и широко используемая в исследованиях, осуществляемых данной организацией. Согласно этой классификации, федеративные государства подразделяются на две группы в зависимости от времени их создания, степени «зрелости» федеративных отношений и характера экономического базиса. Первая группа – так называемые «зрелые» федерации (mature federations). К их числу принято относить государства, которые обладают следующими признаками. 1. Они реально функционируют как федерации в течение длительного периода времени (от полувека и более). 2. Соответственно, они отличаются устоявшимися традициями федеративных отношений и имеют хорошо развитые институты гражданского общества. 3. Они относятся к числу стран с развитой рыночной экономикой. В группу «зрелых» федераций включают такие страны, как Соединенные Штаты Америки, Швейцария, Канада, Австралия, Австрия, Германия.
Вторую группу стран называют «переходными» или «формирующимися» федерациями (transitional or emerging federations). Федерализация этих стран произошла относительно недавно (не ранее второй половины ХХ века) и, как правило, шла рука об руку с развитием рыночной экономики. В эту группу входят Индия, Малайзия, Бразилия, Южная Африка и некоторые другие страны.
К числу переходных федераций, где идут активные процессы становления рыночной экономики, развития гражданского общества и преобразований в системе федеративных отношений, международные эксперты относят и Россию.
Для выявления специфики финансово-экономических отношений и механизмов в той или иной федерации наиболее важно учитывать следующие характеристики и факторы:
Финансово-экономические отношения между центром и регионами в зарубежных федерациях
Опыт зарубежных федераций свидетельствует о большом многообразии конкретных подходов к распределению доходных и расходных полномочий, использованию федеральных трансфертов и механизмов выравнивания бюджетной обеспеченности регионов.
При этом в плане финансово-экономических аспектов функционирования, переходные федерации имеют определенные черты сходства между собой и некоторые общие отличия от зрелых федеративных государств.
Сравнительный анализ доходных и расходных полномочий приводит к выводу, что для большинства переходных федераций в целом характерна весьма высокая степень концентрации властных полномочий и финансовых ресурсов на уровне центрального правительства (см. Таблицу 1). Доля федеральных властей в совокупных доходах государства составляет в этих странах порядка 70-90% (до перевода трансфертов в регионы), а доля в совокупных расходах (после перевода трансфертов) – порядка 50-60%. В зрелых федерациях такие показатели, как правило, ниже. Однако можно отметить, что в Австралии федеральное правительство концентрирует в своих руках примерно 75% общегосударственных доходов (в США в 2001 г. около 67%), при этом на федеральном уровне расходуется почти 60% аккумулируемых средств. В США доля расходов федерального правительства в общегосударственных расходах снизилась с 54% в 2001 г. до 46% в 2004 г. Примерно на уровне 46% находится и доля федерального правительства в общегосударственных расходах в Российской Федерации.
Международные эксперты обращают внимание на то, что в переходных федерациях придается большое значение экономическому прогнозированию и планированию. Оно признано необходимым для проведения сложных и масштабных рыночных реформ, решения проблем, связанных с отраслевыми и региональными диспропорциями, задачами стимулирования занятости в отдельных регионах, оказания социальной поддержки малообеспеченным слоям населения. Все это усиливает роль центрального правительства как главного планирующего органа, обладающего большими финансовыми полномочиями. Важно и то, что для всех относительно недавно сформированных федеративных союзов одним из главных приоритетов является поддержание политического и экономического единства страны. Это также определяет высокую степень централизации власти и активную роль федерального центра в экономическом планировании.
В связи с этим встречающееся иногда утверждение, будто из-за высокой степени централизации власти современная Россия является федерацией «только по названию, но не по сути», не согласуется с выводами серьезных специальных исследований и вряд ли может считаться обоснованным.
Вместе с тем, зарубежный опыт демонстрирует, что высокая централизация имеет немало отрицательных сторон. В частности, повышенная зависимость от центра ограничивает самостоятельность субъектов федерации, ослабляет стимулы к соблюдению ими принципов финансовой ответственности и экономному расходованию ресурсов.
Соответственно, как позитивный путь развития федеративных отношений рассматривается децентрализация (или изначальная нецентрализация – т.е. установка на отказ от полного или преимущественного сосредоточения той или иной важной функции государственного управления в руках федерального центра). Вместе с тем, международный опыт свидетельствует о том, что децентрализация имеет положительные последствия только при условии, что она проводится постепенно и на основе совместных решений и согласованных действий федеральных властей и субъектов федерации. При таком подходе децентрализация способствует повышению эффективности государственного управления и более гибкому учету специфических условий, интересов и потребностей различных регионов. В отличие от стихийного и плохо подготовленного «сброса» функций с федерального уровня на региональный (деструктивного по своим последствиям), упорядоченная и скоординированная децентрализация не ослабляет, а укрепляет единство федеративного государства.
Опыт Канады, которая является самой децентрализованной федерацией в мире (сравнимой в этом плане эксперты считают только Швейцарию), говорит также о том, что «зашедшее слишком далеко» ослабление финансовых позиций и полномочий федерального правительства может снижать общий уровень эффективности государственного регулирования в некоторых важнейших областях развития экономики и социальной сферы.
Следует отметить, что Всемирный банк и Международный валютный фонд выдвигают по отношению к переходным федерациям (которые, как правило, получают крупные займы от ВБ и МВФ) весьма жесткие требования по децентрализации функций государственного управления и расходных полномочий. Наряду с этим международные соглашения о либерализации торгово-инвестиционных режимов (такие, как ГАТТ, ВТО и НАФТА, т.е. Североамериканское соглашение о свободной торговле) накладывают прямые и косвенные ограничения на «вмешательство» государства в экономику. Ускоренное внедрение таких требований и ограничений далеко не всегда согласуется со специфическими проблемами и задачами совершенствования государственного управления в странах, переживающих стадию масштабных экономических и социально-политических преобразований.
Для переходных федераций типичны крупные величины вертикального финансового дисбаланса – т.е. разрыва между совокупными расходами региональных и местных властей и их доходами из собственных источников (до получения от центрального правительства денежных трансфертов и части налоговых сборов). Следовательно, в относительно новых федерациях выше и степень зависимости региональных субъектов от перевода средств из центра. В таких странах доля поступлений из центра в совокупных доходах субъектов составляет, как правило, от 50 до 70% и более. В зрелых федерациях эта доля колеблется в пределах от 20 до 40% (см. Таблицу 2).
Зрелые и переходные федерации отличаются также по подходам к использованию различных типов федеральных трансфертов, адресуемых регионам. Необусловленные трансферты передаются без указания конкретных целей их использования. Обусловленные трансферты, напротив, представляют собой перевод средств на определенные цели, сопровождаемый требованиями по выполнению региональными властями каких-либо условий и обязательств.
На первый взгляд может показаться противоречивым, что в странах с развитой рыночной экономикой, устоявшейся социально-политической структурой общества и давними традициями федеративных отношений предпочтение отдается обусловленным грантам (трансфертам). Т.е. в общем объеме федеральных трансфертов преобладают переводы средств на определенных условиях, указывающих на цели (а иногда и механизмы) использования получаемых регионами финансовых ресурсов (см. Таблицу 3).
Однако следует учитывать, что субъекты зрелых федераций в целом обладают высокой степенью политико-правовой и финансово-экономической самостоятельности, а их зависимость от перевода средств из центра, как правило, существенно ниже, чем у субъектов переходных федераций. В этих условиях федеральные целевые трансферты используют главным образом как стимул для региональных властей разрабатывать и осуществлять важные социально-экономические программы в соответствии с некими общими для всей страны целями, принципами и критериями справедливости и эффективности. Таким образом, в зрелых федерациях обусловленные трансферты составляют финансовую основу проведения общегосударственной политики в условиях высокой (по сравнению с переходными федерациями) степени децентрализации власти. Важно и то, что критерии, объемы и механизмы предоставления обусловленных грантов, как правило, являются предметом сложных переговоров и согласований между центральным правительством и субъектами федерации. Такие согласования и консультации проводятся в рабочем порядке и регулярно, а не спорадически.
Переходные федерации (в особенности такие крупные по территории и численности населения, как Индия, Россия, Бразилия) отличаются существенной неравномерностью хозяйственного развития и большими контрастами в уровне финансового благополучия различных регионов. Менее глубокие диспропорции характерны и для зрелых федераций. При этом практически во всех федеративных, а также децентрализованных унитарных государствах действуют те или иные механизмы выравнивания бюджетной обеспеченности регионов.
Согласно современным представлениям о справедливости и демократии в обществе, в идеале государство должно обеспечивать всем гражданам страны сравнимые по объему и качеству услуги при сравнимом уровне налогообложения. Это также необходимо с экономической точки зрения – для обеспечения нормальных условий мобильности факторов производства (капитала и рабочей силы, в первую очередь), а также эффективного функционирования экономического союза в рамках национального государства.
На практике, однако, и зрелые, и переходные федерации могут очень по-разному оценивать необходимость сглаживания неравенства бюджетной обеспеченности субъектов (см. Таблицу 4). Интенсивность использования механизмов выравнивания в зрелых федерациях зависит прежде всего от того значения, которое придают в данном обществе принципам социальной справедливости и равенства, и от уровня общественно-политической поддержки конкретных мер по их воплощению в деятельности государства. Среди высоко экономически развитых федераций большое значение выравниванию бюджетной обеспеченности регионов в современных условиях придают Германия и Австралия (а также Швеция и Япония среди децентрализованных унитарных государств). Обеспечение всех граждан страны сравнимыми по объему и качеству общественными услугами играет важную роль и в социально-экономической политике государства в Канаде. В соседних Соединенных Штатах это не является столь же важным приоритетом.
В переходных федерациях выравнивание доходных и расходных возможностей регионов рассматривают прежде всего как инструмент сохранения и укрепления социально-экономического и политического единства страны. По оценкам международных экспертов, успешный опыт в этой области имеет Индия (опыт Бразилии оценивается скорее как негативный).
При сопоставлении конкретных принципов и механизмов выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов федерации можно выделить два основных подхода. В некоторых развитых странах – таких, как Австралия, Германия и Канада – применяются специальные схемы выравнивающих платежей. В других федеративных государствах элементы межрегионального выравнивания встроены в систему федеральных трансфертов, используемых для сглаживания вертикального финансового дисбаланса. При таком подходе для достижения выравнивающего эффекта варьируются размеры основных видов федеральных трансфертов – переводимых в субъекты частей налоговых доходов центра, необусловленных и обусловленных грантов.
В целом специфика финансово-экономических взаимоотношений между центром и регионами в федеративных государствах определяется большим числом различных факторов. Среди них природно-географические условия, историческое наследие, современный уровень и темпы хозяйственного развития различных регионов, политические и этнокультурные реалии, социально-демографическая ситуация, геополитическое положение страны и взаимоотношения с соседними государствами.
В современных условиях растущее влияние на взаимоотношения центральных правительств, региональных и местных властей оказывает глобализация мирового хозяйства. Глобализация интенсифицирует процессы вовлечения стран в международный торгово-инвестиционный и научно-технологический обмен, и в совместные проекты. Существенно повышается географическая мобильность граждан вообще и квалифицированной рабочей силы в особенности. Происходит интернационализация больших городов, умножается число международных режимов (договоров), регламентирующих различные виды хозяйственной деятельности. При этом глобализируется прежде всего предпринимательский сектор, тогда как общественный сектор действует в пределах национальных границ. В частности, это создает проблемы для реализации социально-экономических функций государства, действующего в пределах национальных границ, тогда как производство становится все более интернациональным по своему характеру.
Опыт зарубежных федераций свидетельствует о том, что наиболее сильное давление глобализация оказывает на центральные правительства. С одной стороны, под влиянием международных договоров они вынуждены передавать часть своих полномочий на наднациональный уровень. С другой стороны, интернационализация больших городов, которые становятся связующими звеньями между мировой экономикой и «глубинными» регионами, а также интернационализация отдельных отраслей и крупнейших компаний, подталкивает процесс передачи полномочий по хозяйственному регулированию с общенационального на более низкие уровни власти.
Глобализация может усиливать неравномерность экономического развития регионов. Во многих странах интернационализация больших городов ведет к образованию мощных по экономическому потенциалу трансграничных регионов, которые гораздо сильнее вовлечены в глобальную экономику, чем «тыловые» части страны. Вследствие этого глобализация зачастую действует как фактор, ослабляющий внутреннее экономическое и социальное единство страны. Так, например, тенденции к углублению неравномерности регионального развития значительно усилились в Канаде после заключения Североамериканского соглашения о свободной торговле (НАФТА), которое способствовало существенной интенсификации торгово-инвестиционных связей регионов Канады со штатами США при ослаблении связей по оси восток-запад – т.е. внутри Канады, между отдельными регионами страны.
* * *
В целом, сравнительные исследования показывают, что было бы неверно и нецелесообразно ссылаться и ориентироваться на опыт какой-либо одной страны – в особенности, если она относится к категории зрелых федераций, имеющих развитую рыночную экономику и давние традиции федеративных отношений. Основные проблемы и задачи совершенствования финансово-экономических взаимоотношений между центром и регионами там могут быть существенно иными, чем в России.
И, напротив, в плане задач региональной политики РФ может иметь больше совпадений и черт сходства с теми крупными переходными федерациями, которые активно вовлекаются в процессы глобализации мирового хозяйства.
Вместе с тем, необходимо учитывать, что Россия отличается от большинства переходных федераций гораздо более высоким уровнем развития экономики, социальной сферы и научно-технического потенциала. В частности, по показателям ВВП в расчете на душу населения (с учетом паритета покупательной способности национальной валюты) Российская федерация превосходит Индию в 4 раза, Бразилию почти в 1,5 раза (а Китай, являющийся унитарным государством – почти в 2 раза).
Показатели образовательного уровня населения России близки к показателям развитых рыночных стран, тогда как в Индии более 40% взрослого населения относятся к числу неграмотных. Количество врачей в расчете на 100 тыс. населения в РФ почти в 10 раз выше, чем в Индии и в 3,3 раза выше, чем в Бразилии.
Поэтому при рассмотрении опыта зарубежных федераций важно в целом адекватно оценивать современную роль и место государства в хозяйственном и социальном развитии в странах, имеющих высокий уровень жизни и высокий уровень развития «человеческого капитала». В ведущих рыночных странах совокупные расходы всех уровней власти в пропорции к национальному ВВП составляют 36,5% в США, более 38% в Японии, более 40% в Канаде и Великобритании, порядка 50% и более в странах Западной Европы. В России в последние несколько лет расходы государства находятся на уровне ниже 30% ВВП.
Важно также учитывать, что в ведущих рыночных странах порядка 65-70% общегосударственных расходов направляется на инвестиции в человеческий капитал (образование, здравоохранение, социальное обеспечение), а также в научные исследования и инновации. Реализуемые в РФ национальные проекты нацелены на сходные приоритеты. Однако при сравнении структуры общегосударственных расходов отставание России от развитых стран по удельному весу социальных и научно-инновационных инвестиций становится очевидным – на них приходится порядка 50% расходов консолидированного бюджета РФ.
В частности, расходы на образование в России составляют примерно 4% ВВП, тогда как в передовых рыночных странах они достигают 6-7% и более. Средний показатель государственных ассигнований на высшее образование в странах ОЭСР находится на уровне 1,3% ВВП, а в России – только 0,6%.
В плане инвестиций в образование Россия теперь отстает даже от тех развивающихся стран, которые стремятся ускорить структурные преобразования в экономике и обществе. Так, по данным Всемирного Банка, в 2004 г. расходы на образование составляли в ЮАР 7,9% ВВП, в Мексике – 5,3%, Бразилии – 5,2%, Индии – 4,1%. При сохранении низкого уровня расходов на эти цели нынешнее превосходство России над этими странами по уровню развития науки и образования может быть быстро утрачено.
Между тем, исследования международных организаций (ООН, МВФ, ОЭСР, МОТ) показывают, что именно инвестиции в человеческий капитал – в первую очередь, в образование – являются главным фактором устойчивого экономического роста, сглаживания социально-экономического неравенства внутри стран и сокращения разрыва между «богатыми» и «бедными» государствами в мире. В этих условиях учет зарубежного опыта обретает особую актуальность для определения приоритетов общегосударственной и региональной политики, а также для выработки оптимальных принципов и механизмов распределения полномочий и финансовых ресурсов между центром и регионами.
Главный вывод из сравнительного анализа различных подходов к выстраиванию межбюджетных отношений заключается в следующем. Эффективно действующий федерализм способствует созданию противовесов и альтернатив двум крайностям: с одной стороны – строгой иерархии и чрезмерной централизации власти, а, с другой стороны – потере управляемости и распаду союзного государства.
Доля центрального правительства в совокупных доходах и расходах государства*, 2004 г. и 2000 г. (в скобках)
|
Страна |
Доля в совокупных доходах, % |
Доля в совокупных расходах, % |
|
Зрелые федерации |
||
|
Австралия |
75 (69) |
59 (54) |
|
Австрия |
62 (62) |
55 (55) |
|
США |
54 (67) |
46 (54) |
|
Германия |
65 (65) |
37 (37) |
|
Канада |
47 (44) |
37 (37) |
|
Швейцария |
40 (40) |
32 (32) |
|
Переходные федерации |
||
|
Мексика |
91 (92) |
59 (59) |
|
Россия |
91 (91) |
46 (46) |
|
Малайзия |
87 (90) |
84 (85) |
|
Испания |
69 (83) |
51 (51) |
|
Южно-Африканская Республика |
82 (95) |
50 (50) |
|
Бразилия |
69 (69) |
60 (64) |
|
Индия |
61 (66) |
45 (45) |
|
Зрелые унитарные государства |
||
|
Япония |
58 |
38 |
|
Швеция |
57 |
54 |
* Примечание. Доля доходов центрального правительства до перевода трансфертов и уступки части налоговых сборов региональным и местным властям. Доля расходов центрального правительства после перевода трансфертов и уступки части налоговых сборов региональным и местным властям.
Источник: Autonomy or Dependence: Intergovernmental Financial Relations in Eleven Countries. Working Paper #5, 2005. Institute for Intergovernmental Relations, 2005, p. 51.
Доля трансфертов, полученных от центрального правительства,
в общей сумме доходов региональных и муниципальных властей*,
%, 2000-2004 гг.
|
Страна |
Доля всех видов трансфертов** в доходах регионов и муниципалитетов, % |
Доля обусловленных трансфертов в доходах регионов и муниципалитетов, % |
|
Зрелые федерации |
||
|
Австрия |
47,4 |
37,4 |
|
Австралия |
45,6 |
18,6 |
|
Германия |
43,8 |
9,8 |
|
США |
25,6 |
25,6 |
|
Швейцария |
24,8 |
17,0 |
|
Канада |
19,8 |
14,1 |
|
Переходные федерации |
||
|
Южно-Африканская Республика |
96,1 |
11,5 |
|
Испания |
72,8 |
66,1 |
|
Индия |
46,0 |
40,7 |
|
Малайзия |
30,4 |
39,3 |
|
Бразилия |
30,0 |
25,0 |
|
Мексика |
25,4 |
55,5 |
|
Россия |
25,0 |
9,0 |
|
Зрелые унитарные государства |
||
|
Япония |
37,2 |
16,2 |
|
Швеция |
15,8 |
4,4 |
Примечания:
*Общая сумма доходов региональных и муниципальных властей равна 100%. Включает доходы из собственных источников и все виды федеральных трансфертов.
**Общая сумма трансфертов, передаваемых центральным правительством региональным и муниципальным властям, включает уступку части собираемых центральным правительством налогов, а также обусловленные (целевые) и необусловленные трансферты.
Источник: Autonomy or Dependence: Intergovernmental Financial Relations in Eleven Countries. Working Paper #5, 2005. Institute for Intergovernmental Relations, 2005, p. 55.
Доля обусловленных трансфертов в общей сумме средств, передаваемых центральным правительством другим уровням власти*, 2004 г.
|
Страна |
Доля в общей сумме передаваемых средств, % |
|
Зрелые федерации |
|
|
США |
100,0 |
|
Австрия |
78,9 |
|
Швейцария |
73,1 |
|
Канада |
64,9 |
|
Германия |
64,5 |
|
Австралия |
40,9 |
|
Переходные федерации |
|
|
Испания |
66,1 |
|
Мексика |
55,5 |
|
Индия |
40,7 |
|
Малайзия |
39,3 |
|
Бразилия |
25,0 |
|
Южная Африка |
11,5 |
|
Россия |
9,0 |
|
Зрелые унитарные государства |
|
|
Япония |
43,5 |
|
Швеция |
15,7 |
* Примечание. Общая сумма средств, передаваемых центральным правительством региональным и муниципальным властям, включает уступку части собираемых центральным правительством налогов, а также обусловленные (целевые) и необусловленные трансферты.
Источник: Autonomy or Dependence: Intergovernmental Financial Relations in Eleven Countries. Working Paper #5, 2005. Institute for Intergovernmental Relations, 2005, p. 54.
Механизмы выравнивания бюджетной обеспеченности регионов
|
США |
Специальные механизмы выравнивания бюджетной обеспеченности штатов отсутствуют. Некоторый эффект выравнивания имеет место в результате утверждаемых Конгрессом программ помощи отдельным штатам (grant-in-aid schemes). |
|
Швейцария |
Федеральные трансферты в виде уступки части налоговых сборов, а также целевых грантов. Объемы трансфертов определяются на основе оценки финансовых возможностей регионов. Для Швейцарии характерна весьма высокая степень децентрализации государственных финансов и финансово-экономической самостоятельности кантонов. Выравниванию бюджетной обеспеченности кантонов уделяется относительно меньше внимания, чем в таких странах, как Австралия, Германия, Канада. |
|
Канада |
Федеральные трансферты в виде необусловленных грантов. Объем трансфертов определяется на основе оценки финансовых возможностей регионов с учетом широкого круга (33) источников доходов. Выравнивающие платежи в виде необусловленных грантов составляют более 40% федеральных трансфертов регионам. |
|
Австралия |
Федеральные трансферты штатам были введены с 1933 г. – раньше, чем в других федеративных государствах. Эти механизмы выравнивания бюджетной обеспеченности регионов послужили моделью для многих других стран. До 1981 г. объемы трансфертов определялись экспертами независимой Комиссии по грантам с учетом финансовых потребностей штатов. Формула расчетов постепенно усложнялась, принимая во внимание особые нужды различных штатов. С 2000 г. трансферты осуществляются посредством распределения сборов от федерального налога с продаж. Комиссия по грантам рассчитывает объемы передаваемых средств путем сравнения доходов штатов, получаемых из 18 источников, а также расходов по 41 статье. |
|
Германия |
Выравнивание доходов между землями осуществляется преимущественно посредством межрегиональных трансфертов (62% общего объема трансфертов). «Богатые» земли направляют средства в особый фонд, из которого их получают «бедные» земли. Наряду с этим осуществляются так называемые дополнительные федеральные выплаты посредством передачи землям части сборов от федерального налога на добавленную стоимость. |
|
Испания |
Федеральные трансферты осуществляются путем уступки автономным сообществам части сборов от федеральных налогов. С 1987 г. объемы трансфертов определяются с учетом численности населения, подушевых доходов, объемов собираемых налогов, числа провинций, входящих в состав автономий, а также их удаленности от столицы. |
|
Бразилия |
Перераспределение между штатами средств из фонда, формируемого за счет трех видов федеральных налогов. 85% средств получают наименее обеспеченные штаты на Севере, Северо-востоке и Западе страны. Из аналогичного фонда осуществляются трансферты муниципалитетам, главным образом, с учетом численности их населения. |
|
Южная Африка |
Центральное правительство распределяет между провинциями часть собираемых им налогов. «Справедливые доли» рассчитываются на основе рекомендаций Финансово-фискальной комиссии с учетом численности и состава населения провинций, их потребностей в расходах на образование, здравоохранение и социальное обеспечение, а также с учетом уровня и темпов экономического развития. |
|
Швеция |
Система выравнивающих трансфертов перераспределяет средства между более и менее обеспеченными муниципалитетами. Муниципалитеты, имеющие доходы выше среднего уровня (рассчитываемого на базе 15 показателей) выплачивают взносы в специальный фонд, а менее обеспеченные муниципалитеты получают средства из этого фонда. |
|
Япония |
Центральное правительство направляет местным органам власти необусловленные трансферты. Их объемы рассчитываются на основе оценки финансовых потребностей и финансовых возможностей муниципальных образований. |
Составлено по: Handbook of Federal Countries 2002. Forum of Federations, Montreal-London- Ithaca, 2002; Autonomy or Dependence: Intergovernmental Financial Relations in Eleven Countries. Working Paper #5, 2005. Institute for Intergovernmental Relations, 2005, p. 56.
1 A Global Dialogue on Federalism. A Joint Program of the Forum of Federations and the International Association of Centers for Federal Studies.
2 Немова Л.А. «Взаимоотношения федерального центра и регионов в финансово-экономической сфере: опыт зарубежных федераций». Брошюра готовится к изданию в начале 2009 г.
3 Канадский институт межправительственных отношений (Institute of Intergovernmental Relations – IIGR – КИМО) – главный в Канаде и один из наиболее авторитетных в мире исследовательский центр, в котором изучают различные аспекты федерализма и отношений между уровнями власти в федеративных государствах. КИМО осуществляет междисциплинарные исследования силами ведущих канадских и зарубежных специалистов в области политических и экономических наук, правоведения, философии, социологии и истории. Ежегодно КИМО организует научно-практические конференции и семинары, в работе которых помимо исследователей принимают участие представители федеральных и региональных властей, непосредственно выполняющие функции государственного управления.
4 Вертикальный финансовый дисбаланс – это разрыв между совокупными расходами региональных и местных властей и их доходами из собственных источников, т.е. до получения от центрального правительства денежных трансфертов и части налоговых сборов.
5 Элейзер Д.Д. Сравнительный федерализм.// Полис. 1995. 5. С. 110.
6 Handbook of Federal Countries, 2002. Ed. by Griffiths A.L. Forum of Federations, Montreal-London-Ithaca. 2002, p. 448-449.
7 Данное определение сформулировано Роналдом Уотсом – одним из ведущих исследователей и консультантов по проблемам федерализма, президентом Международной ассоциации исследовательских центров по федерализму, являющимся также одним из основателей и руководителей международного Форума федераций.
Watts R.L. Comparing Federal Systems. Op. cit. P.1.