 |
 |
 |
 |
|
 |
|
 |
|
 |
|
 |
|
 |
|
№1, 2009
«АМЕРИКАНСКАЯ НАДЕЖДА»
Васильев В.С., д. э. н., главный научный сотрудник Института США и Канады РАН
e-mail:
Аннотация. Анализируются параметры проекта федерального бюджета США на 2010 фин. г., представленный администрацией Б. Обамы в конце февраля 2009 г. Делается общий вывод о том, что проект бюджета в рельефной форме выразил, прежде всего, политическую философию 44-ого президента США, который достаточно последовательно встал на путь выхода из текущей рецессии с помощью механизма дефицитного финансирования. Повышая роль государства в экономике, Б. Обама тем самым стремится усилить роль и значение института президентской власти в современных экономических процессах и тем самым поставить Мейн-стрит выше Уолл-стрит.
Ключевые слова: федеральный бюджет США, экономическая политика, администрация Б. Обамы, бюджетное совещание, финансовая стабилизация.
Fiscal Dimension of the “American Hope”, or B.Obama’s First Budget
Vasiliev Vladimir Sergeevich,
Ph.D. in Economics, Chief Scientific Researcher (CSR)
e-mail: [email protected]
Annotation. The analysis of the budget blueprint for FY 2010 “A New Era of Responsibility”, submitted by the B.Obama’s Administration in the end of February, is undertaken. The main conclusion is that the blueprint reflected the political philosophy of the 44th US President who decided to use the mechanism of “deficit spending out of current recession”. Relying on big government B.Obama seeks to enhance the role of the Presidency in modern economic processes and thus to put Main Street atop Wall Street.
Key words: US Federal Budget for FY 2010, B.Obama’s Economic Policy, budget summit, budget battles on Capitol Hill, financial stabilization.
Кризисное состояние, в котором за считаные осенние месяцы 2008 г. оказалась система государственных, прежде всего федеральных, финансов США, повлекло за собой ряд чрезвычайно серьёзных и далеко идущих последствий. Уходящая республиканская администрация Дж. Буша впервые в новейшей бюджетной истории США (то есть после бюджетной реформы 1974 г., установившей в США временные рамки бюджетного года с 1 октября по 30 сентября вместо прежних – с 1 июля по 30 июня) не оставила новой американской администрации проекта федерального бюджета на очередной, 2010 фин. г. Согласно устоявшейся на протяжении последних 30 лет процедуре, разработка проекта федерального бюджета на очередной финансовый год начинается в августе и заканчивается обычно в январе, с тем чтобы, согласно положениям американского бюджетного законодательства 1974 г., президент США имел возможность внести на рассмотрение Конгресса проект бюджета на очередной финансовый год в конце января – начале февраля, но не позднее 5 февраля.
Процедура составления проекта федерального бюджета США на очередной финансовый год при смене администраций является, до известной степени, формальной, поскольку изначально считается, что вновь избранный президент США после дня инаугурации сумеет внести необходимые изменения. Однако за последние 30 лет проект бюджета, составленный уходящей в отставку администрацией, только дважды подвергся кардинальным изменениям новыми президентами. Первый раз это произошло в начале 1981 г., когда «на политическую вахту» в Вашингтоне заступила правоконсервативная республиканская администрация Р. Рейгана, и второй раз – в начале 1993 г., когда пришедшая после окончания «холодной войны» демократическая администрация У. Клинтона внесла принципиально важные изменения, резко сократив военные и заметно увеличив социальные расходы. В обоих случаях за основу изменений были взяты проекты федеральных бюджетов, подготовленные предыдущими администрациями.
Отсутствие проекта федерального бюджета на 2010 фин. г. отразило полное расстройство бюджетного процесса на уровне федерального правительства. В системе государственных финансов США возникла ситуация «бюджетной Катрины», когда пересмотру должна будет подвергнуться вся система приоритетов расходной и доходной частей федерального бюджета, сложившаяся в годы пребывания у власти Дж. Буша-младшего (2001–2009). В первое десятилетие XXI в. федеральный бюджет оказался одним из главных финансовых факторов обеспечения претензий США на единоличное мировое господство, основанных на использовании США своих преимуществ в военной области в геополитической обстановке, возникшей в мире после событий 11 сентября 2001 г. В настоящее время есть все основания говорить о том, что стремлению США установить своё безраздельное мировое господство на нашей планете подошёл конец и в высших эшелонах государственной власти начался достаточно длительный и мучительный процесс формирования структуры бюджетных приоритетов, отвечающих новым реалиям на мировой арене и внутри самих США.
Составить проект федерального бюджета на 2010 фин. г. помешала стремительно ухудшающаяся из-за мирового финансового кризиса ситуация с дефицитами федерального бюджета. Федеральное правительство закончило 2008 фин. г. с рекордным для всей финансовой истории США бюджетным дефицитом в 454,8 млрд. долл. (в абсолютном выражении), или 3,2% ВВП[1]. Однако к январю 2009 г., то есть к моменту завершения обычной работы над проектом федерального бюджета на очередной финансовый год и инагурации президента Б. Обамы, дефицит федерального бюджета за три месяца текущего, 2009 фин. г. на фоне всё бóльшего падения реального ВВП уже составил 485 млрд. долл.(!), что на 378 млрд. долл. превосходило аналогичный показатель предыдущего, 2008 фин. г.[2]
В этих условиях руководству Административно-бюджетного управления (АБУ) прежней администрации Дж. Буша и новой администрации Б. Обамы, которая в ноябре-декабре 2008 г. принимала дела от своей предшественницы, стало предельно ясно, что составление проекта федерального бюджета на 2010 фин. г. является пустой тратой времени именно по причине растущей неопределённости с ключевым бюджетным параметром – бюджетным дефицитом, который предопределяет и все остальные показатели расходной и доходной статей федерального бюджета, а также государственного долга и выплачиваемых по нему процентов. Эта неопределённость была в колоссальной степени усилена потенциальным влиянием на бюджет плана стимулирования американской экономики и инвестиций в неё, о котором Б. Обама объявил в начале декабря 2008 г.[3] и который к тому времени уже ориентировочно оценивался примерно в 700 млрд. долл.[4]
«Бюджетный саммит» −
начало процесса перманентного пересмотра приоритетов федерального бюджета США
Ожесточённая политическая борьба, развернувшаяся в США в январе-феврале с.г. вокруг предложенного администрацией Б. Обамы Плана американского возрождения и инвестиций, обретшего силу закона 17 февраля 2009 г., на реализацию которого Конгресс США в конечном итоге выделил 789 млрд. долл. и который был принят исключительно голосами демократов, полностью контролирующих обе палаты высшего законодательного органа США (из 210 сенаторов и конгрессменов от Республиканской партии, принявших участие в голосовании по этому плану, в его поддержку высказалось всего три республиканских сенатора), лишний раз показала новому президенту США и его ближайшему окружению, что политическая элита США и стоящие за ней могущественные финансово-экономические группировки вступили в длительный процесс кардинального пересмотра всей системы бюджетных приоритетов и показателей расходной и доходной статей, а также роли фискальной политики в выведении США из рецессии, которая началась в декабре 2007 г. и которая, по всей видимости, будет самой продолжительной после окончания Второй мировой войны, сопоставимой с Великой Депрессией 1930-х гг.
В прошлом, начиная с 1960-х гг., подобного рода пересмотры происходили примерно один раз в 10 лет и являлись важнейшим фактором формирования так называемого двухпартийного «вашингтонского консенсуса» в отношении принципиальных направлений внутренней и внешней политики США. В 1990-е гг. неизменным атрибутом складывающегося согласия являлись так называемые «бюджетные саммиты» − совещания высшего государственного руководства США с участием ведущих политических деятелей обеих партий, которые предшествовали принятию важнейших бюджетных законов – закона о контроле над бюджетом 1990 г. и закона о сбалансированном бюджете 1997 г. Результатом «саммитов» явилось формирование режима сбалансированного федерального бюджета в 1998—2001 фин. гг., в наибольшей степени отвечающего эпохе глобализации и цивилизационной экспансии США в планетарных масштабах.
Публикации 26 февраля 2009 г. первого варианта проекта федерального бюджета США на 2010 фин. г. предшествовал «бюджетный саммит», созванный по инициативе Б. Обамы в Белом Доме 23 февраля 2009 г., который формально был посвящён проблеме «фискальной ответственности». Однако Белый Дом сфокусировал внимание порядка 130 участников совещания на реформе федеральных социальных программ США, главным образом пенсионной системы и основных программ в сфере здравоохранения – программы медицинского обслуживания пенсионеров «Медикэр» и программы медицинского страхования для малоимущих слоёв населения США «Медикейд». За витиеватыми словами президента Б. Обамы о необходимости следовать принципам бюджетной ответственности в предстоящие годы чётко проступила главная цель совещания – постараться добиться выработки надпартийного согласия в отношении реформы системы здравоохранения, которая была заявлена в качестве главного внутриполитического обещания Б. Обамы в ходе президентской компании 2008 г. Как заявил при открытии совещания директор АБУ П. Орзаг, «при выработке новой бюджетной политики мы должны иметь чёткое представление о стоящих перед нами задачах. Единственная стоящая перед нами проблема, которую нам надо решить для улучшения долгосрочного благополучия системы государственных финансов США, сводится к замедлению темпов роста расходов на здравоохранение. Состояние системы здравоохранения является ключом к нашему фискальному будущему. Поэтому я хочу сказать всем нашим бюджетным ястребам, в том числе и находящимся в этом зале: реформа системы здравоохранения является ключевой реформой преобразования всех наших социальных программ. Путь к фискальной ответственности должен лежать непосредственно через реформу системы здравоохранения»[5].
Таким образом, совещание было задумано и проведено с одной единственной целью – подтвердить стремление администрации Б. Обамы, несмотря на ухудшающуюся ситуацию с бюджетными дефицитами, «запустить» реформу системы здравоохранения уже в текущем году. Дело в том, что в январе–феврале в американской столице стали широко циркулировать слухи о том, что по причине катастрофических бюджетных дефицитов, счёт которым пошёл уже на триллионы долларов, администрация Б. Обмы волей-неволей будет вынуждена отложить начало реализации реформы системы здравоохранения на более поздние сроки в ожидании того момента, когда в системе федеральных финансов произойдут заметные улучшения[6].
Для Б. Обамы − в соответствии с вырабатываемой им стратегией на двухпартийное согласие в отношении ключевых проблем внутренней и внешней политики − проведение «бюджетного саммита» было важно, прежде всего, с политической точки зрения. Примат политики по отношению к экономике в современном бюджетном процессе США был чётко обозначен в заявлении ведущих американских специалистов в области бюджетной политики, в том числе бывших директоров АБУ и БУК Р. Пеннера, Р. Рейшауэра и А. Ривлин, опубликованном накануне саммита, 19 февраля 2009 г. В нём, в частности, подчёркивалось, что решение острейших бюджетных проблем США «потребует такой степени самопожертвования, которое невозможно в рамках существующего политического процесса, препятствующего достижению двухпартийных компромиссов и поощряющего все виды проволочек и обскурантизм. Если политические процедуры не будут изменены, а американский народ не примет самого активного участия в бюджетном процессе, то будущие законодательные попытки по разрешению нарастающего бюджетного кризиса почти наверняка окажутся обречёнными на неудачу»[7].
В этом плане совещание следует признать провальным, ибо как только президент Б. Обама на заключительном этапе саммита в прениях предоставил первое слово сенатору Дж. Маккейну, которого в настоящее время можно считать идейным лидером республиканцев в Конгрессе, тот «с места в карьер» учинил форменный скандал, подняв вопрос о программе строительства соединения новых президентских вертолётов численностью в 28 единиц (в настоящее время соединение президентских вертолётов насчитывает 19 единиц). Эта программа начала реализовываться в 2002 г. после событий 11 сентября 2001 г. и имела своей целью создание вертолёта нового типа, способного более эффективно противостоять возможным террористическим атакам. Первоначально на программу создания новых вертолётов было ассигновано 6,1 млрд. долл., однако впоследствии ее стоимость была увеличена до 11,2 млрд. долл., и, таким образом, средняя стоимость каждого вертолёта составляет в настоящее время 400 млн. долл., то есть примерно столько же, сколько федеральной казне в 1990 г. обошлось создание президентского «Боинга» («борта 1»).
По всей видимости, Дж. Маккейну стало известно о том, что при передаче дел от администрации Дж. Буша Б. Обама дал указание министру обороны Р. Гейтсу пересмотреть ряд программ по закупке новой техники, но эти распоряжения к моменту проведения «бюджетного саммита», по всей видимости, не коснулись программы создания соединения новых президентских вертолётов. Таким образом, удар Дж. Маккейна «пришёлся не в бровь, а в глаз» новому президенту США, который много говорил о необходимости экономии федеральных средств в кризисный период, введя даже ограничения на повышение должностных окладов высокопоставленных чиновников Белого Дома. Однако, как дал понять «всей стране» Дж. Маккейн, когда дело дошло до личных привилегий нового президента США, этот принцип отошёл на второй план. И хотя Б. Обама прямо на саммите пообещал вплотную заняться программой создания новых президентских вертолётов, в ходе возникшей словесной дуэли с Дж. Маккейном по поводу этой программы Б. Обама выглядел не лучшим образом, не совсем удачно пошутив, что «у него никогда до этого не было своего вертолёта», использовав при этом выражение, смысл которого можно было истолковать таким образом, что в прошлом «он был ущемлён в своих правах на владение вертолётами»[8], по всей видимости, как представитель этнического меньшинства.
В целом, как указал известный американский экономист и публицист левых взглядов Р. Куттнер, стратегия Б. Обамы на выработку двухпартийного единства в отношении ключевых бюджетных приоритетов США на предстоящий 4-летний период его пребывания у власти, по всей видимости, потерпела неудачу, а само бюджетное «совещание на высшем уровне оказалось вполне заурядным событием, занявшим всего полдня»[9]. Причины этого стали ясны спустя несколько дней, когда администрация Б. Обамы представила общественности первоначальный проект федерального бюджета на 2010 фин. г.
Бюджетная формула нового «Вашингтонского консенсуса».
В конце января с.г. группа ведущих бюджетных аналитиков и специалистов Брукингского института, в том числе и принимавших активное участие в разработке проектов федеральных бюджетов многих прошлых американских администраций, как демократических, так и республиканских, опубликовала открытое письмо-обращение к президенту Б. Обаме, в котором достаточно рельефно очертила ряд принципиальных проблем, которые необходимо было решить АБУ под руководством П. Орзага при подготовке первого бюджета новой американской администрации. В письме, в частности, говорилось: «Ваш первый бюджет явится документом первостепенного значения. В нём должна быть сформулирована базовая бюджетная философия вашей администрации, очерчены ваши основные приоритеты и четко определены пути реализации ваших основных предвыборных обещаний или направления их коррекции с учётом изменившихся обстоятельств. От решений, которые найдут своё воплощение в этом документе, в самой непосредственной степени будет зависеть судьба вашего президентства.
С нашей точки зрения, самый важный императив вашего первого бюджета должен состоять в нахождении искусного баланса между краткосрочными и долгосрочными экономическими нуждами Америки. Для достижения этой цели бюджет должен одновременно носить как стратегический, так и тактический характер. Шаги, которые вы сочтёте нужным предпринять для преодоления наших краткосрочных проблем, не должны вести к осложнению решения наших долгосрочных проблем. Бюджетный документ должен стать основой как для достижения устойчивого экономического роста, так и сбалансированного фискального будущего. Для того чтобы стать подлинным президентом-новатором, вы не должны позволить неотложным краткосрочным проблемам оттеснить на задний план благополучие страны в долгосрочной перспективе»[10].
Однако представленный в конце февраля проект федерального бюджета на 2010 фин. г. действительно поразил воображение многих даже «видавших виды» американских специалистов по бюджету и бюджетному процессу. Прежде всего, бюджетный документ, озаглавленный «Новая эра ответственности. Обновляя американскую надежду», явно имеет задачу произвести «разведку боём», выявить отношение основных сегментов американской политико-экономической элиты к системе приоритетов, предложенных новым президентом, и ни в коей мере не является окончательным вариантом проекта федерального бюджета, который в полном виде будет представлен Конгрессу США в середине или конце апреля.
Основное впечатление от проекта федерального бюджета на 2010 фин. г., представленного администрацией Б. Обамы, состоит в том, что он в довольно необычной – если не сказать дорогостоящей – форме реализовал политическую философию нового американского президента, который, по всей видимости, всерьёз вознамерился войти в американскую историю как великий президент «всех американцев», стремящийся объединить демократов и республиканцев, правых и левых под «мудрым водительством» чернокожего президента[11]. Для лучшего понимания предложенной Б. Обамой бюджетной стратегии необходимо иметь в виду факт фундаментального значения, состоящий в том, что после окончания вьетнамской войны в середине 1970-х гг. США, по сути, отказались от политики «и пушки и масло», встав на путь «взаимозамещения» расходов на военные и социальные нужды в ситуации, когда в первой половине 1970‑х гг. на долю социальных расходов («вложений в человеческие ресурсы») стало устойчиво приходиться более 50% расходных статей федерального бюджета. Соответственно, водораздел острейшего политического противостояния стал проходить по линии «военные–социальные расходы». Так было в 1980-е гг. при Р. Рейгане, когда демократы последовательно отражали настойчивые попытки республиканцев увеличить рекордный за весь период после Второй мировой войны военный бюджет США за счёт сокращения расходов на социальные нужды. Примерно аналогичная ситуация возникла в 1990-е гг., когда администрация У. Клинтона пыталась расширить социальные программы в пределах оформившейся к середине десятилетия двухпартийной стратегии сбалансированного федерального бюджета за счёт последовательного снижения военных расходов. И, наконец, во время второго президентского срока Дж. Буша (2005–2009 гг.) демократы «легли на рельсы», решительно выступив против планов республиканской администрации приватизировать систему социального обеспечения и сократить расходы на другие социальные программы, главным образом медицинского обслуживания, ради расширения военных расходов для ведения глобальной войны с терроризмом. В последнем случае демократы после промежуточных выборов в Конгресс США в 2006 г., когда они получили большинство в обеих палатах, были вынуждены начать мощную кампанию за вывод войск из Ирака, и именно этим антивоенным настроениям Б. Обама не в последнюю очередь обязан своей победой на президентских выборах 2008 г.
В условиях резкого обострения ситуации с бюджетными дефицитами американская общественность с пристальным вниманием ожидала принципиального решения Б. Обамы – либо Белый Дом пойдёт на резкое сокращёние военных расходов ради достижения «фискальной сбалансированности» в среднесрочном плане, либо откажется от своих масштабных и дорогостоящих планов реформирования системы медицинского обслуживания. Однако вместо этого администрация встала на совершенно иной путь, пытаясь в новых условиях осуществить реализацию политики «и пушки и масло» за счёт беспрецедентного увеличения дефицитов федерального бюджета.
Уходящая в отставку администрация Дж. Буша в рамках обычного бюджетного процесса поручила всем министерствам и ведомствам составить проекты их бюджетов на 2010 и последующие финансовые годы, исходя из принципа увеличения расходов на реализацию вверенных им программ, однако не сведя их бюджетные заявки в единый бюджетный документ, в рамках которого они подвергаются сокращениям и урезаниям в АБУ для удержания дефицита федерального бюджета в установленных пределах. Однако администрация Б. Обамы не просто оставила бюджетные заявки практически всех федеральных министерств и ключевых ведомств без изменений. Учитывая, что в настоящее время инфляция в США, измеряемая индексом потребительских цен (ИПЦ), практически находится на нулевой отметке, администрация фактически увеличила их расходы в реальном измерении, то есть федеральное правительство фактически продолжило функционировать в своём обычном режиме, невзирая на нарастающий финансово-экономический кризис. Соответствующие показатели расходов за 2009 фин. г. и предложенные администрацией показатели расходов 15 федеральных министерств на 2010 фин. г. приводятся ниже в табл. 1.
Таблица 1.
Бюджетные расходы 15 федеральных министерств
в 2009 и 2010 фин. гг. (в млрд. долл.).
Source: A New Era of Responsibility. Renewing America’s Promise. Wash., 2009, pp. 129–130.
В результате администрация Б. Обамы хотя и отказалась от планов администрации Дж. Буша по массированному наращиванию военной мощи СЩА в ближайшем обозримом будущем, на данный момент «заморозила» прямые военные расходы США (без учёта расходов на войну в Ираке и Афганистане) на уровне примерно 530–550 млрд. долл. и пока предполагает держать их в этих пределах до конца первого срока пребывания у власти, то есть, как минимум, до 2013 фин. г.
Помимо этого, администрация планирует увеличить бюджетные расходы по линии таких ключевых федеральных ведомств, как Агентство по охране окружающей среды, Национальное управление по исследованию и освоению космического пространства (НАСА) и Национальный научный фонд (ННФ), которые не пользовались особой благосклонностью при администрации Дж. Буша по причине того, что бизнес и деловые круги США всегда настороженно относились к науке, охране окружающей среды и даже освоению и исследованию космического пространства, особенно в мирных целях. В частности, бюджет Агентства по охране окружающей среды предполагается увеличить с 7,5 млрд. долл. в 2008 фин. г. (в последние годы пребывания республиканцев у власти они были заморожены примерно на этом уровне) до 10,5 млрд. долл., или на 34%; бюджет НАСА − с 17,2 млрд. долл. в 2008 фин. г. до 18,7 млрд. долл. в 2010 фин. г., или на 9%, и бюджет ННФ – с 6,1 млрд. долл. в 2008 фин. г. до 7,0 млрд. долл. в 2010 фин. г., или почти на 15%[12].
Одновременно администрация «запустила» реформу системы здравоохранения для создания в США смешанной частно-государственной системы всеобщего медицинского страхования, которую предполагается реализовать в 2010–2019 фин. гг., то есть в следующем десятилетии. С этой целью она предложила создание «Резервного фонда здравоохранения» с объёмом средств в размере 633,8 млрд. долл., половина средств в который (317,8 млрд. долл.) поступит за счёт новых налоговых поступлений, а другая половина (316,0 млрд. долл.) − за счёт повышения эффективности государственных расходов по линии двух программ медицинского обслуживания, «Медикэр» и «Медикейд». Основной проблемой формирования средств «Резервного фонда здравоохранения» являются его налоговые составляющие: администрация Б. Обамы предполагает повысить налоги на доходы наиболее состоятельных слоёв американского общества (с доходами свыше 250 тыс. долл.), главным образом благодаря ликвидации многочисленных налоговых лазеек, существующих в настоящее время для «жирных котов» американского общества. Согласно расчётам администрации, первые поступления от повышения налогов на богатейшие слои американского общества должны начать поступать в казну федерального правительства уже в 2011 фин. г. и составить не менее 11,0 млрд. долл., а затем стремительно нарастать и достигнуть к 2019 фин. г. 45,6 млрд. долл.[13]
При этом администрация предполагает твёрдо придерживаться курса на неуклонный рост расходов по основным социальным программам федерального правительства: 1) пенсионному обслуживанию американского населения (с 662 млрд. долл. в 2009 фин. г. до 695 млрд. долл. в 2010 фин. г., или на 5%), 2) медицинскому обслуживанию пенсионеров по программе «Медикэр» (с 425 млрд. долл. в 2009 фин. г. до 453 млрд. долл. в 2010 фин. г., или на 6,6%) и 3) медицинскому обслуживанию малоимущих слоев населения по программе «Медикейд» (с 259 млрд. долл. в 2009 фин. г. до 290 млрд. долл. в 2010 фин. г., или почти на 12%)[14].
В достаточно осторожной форме администрация продекларировала свою приверженность программе уменьшения выбросов парниковых газов, предложив составить и начать с 2012 фин. г. реализацию программы продажи компаниям-загрязнителям окружающей среды соответствующих квот, доходы от которой с 2012 по 2019 фин. г. должны составить не менее 120 млрд. долл. и которые позволят уменьшить выбросы парниковых газов на 14% к 2020 г. по сравнению с уровнем 2005 г.[15] Республиканская администрация Дж. Буша, выражавшая настроения крупнейших корпораций США, на протяжении 8 лет своего пребывания у власти неизменно оказывала жёсткое сопротивление всем программам воздействия на климатические изменения – даже после разрушительных последствий, которые в 2005 г. американской экономике нанесли ураганы Катрина, Вильма и Рита.
В области налоговых составляющих федерального бюджета администрация Б. Обамы, по сути, оставила без изменений параметры доходной части федерального бюджета, сложившиеся в последние годы пребывания у власти администрации Дж. Буша. Этот подход, известный как «перманентная налоговая революция», восходящая своими истоками к налоговым реформам 2001–2003 гг., имел своей конечной целью создание в США ситуации, при которой доля налоговых поступлений в федеральном бюджете устойчиво находилась бы на исторически низких уровнях порядка 16‑17% ВВП, что примерно соответствует среднегодовым уровням доли доходных статей федерального бюджета в 1950-е гг. Как указали эксперты влиятельной независимой организации «Граждане за налоговую справедливость», проект федерального бюджета на 2010 фин. г., представленный администрацией Б. Обамы «сохраняет и продлевает налоговые сокращения, принятые ещё при администрации Буша, для всех категорий налогоплательщиков, за исключением 2% самых состоятельных слоёв американского общества, и ситуация выглядит таким образом, что этим налоговым сокращениям был придан статус перманентных, хотя на самом деле срок их действия истекает в конце 2010 фин. г. (Другими словами, в основе налоговой политики администрации Б. Обамы лежит посылка, что на президентских выборах 2008 г. победит Дж. Маккейн, его сторонники будут контролировать обе палаты Конгресса и благодаря этому они воплотят в жизнь предлагавшуюся им налоговую политику!)»[16].
Именно так Б. Обама и воплотил в пространство «своего бюджетного текста» новую политическую формулу «Вашингтонского консенсуса», не тронув ни бюджетных «священных коров» Республиканской партии – военных расходов и налоговых составляющих, которые олицетворяют собой массовую политическую базу республиканцев, ни «священных коров» Демократической партии – обширного куста федеральных социальных программ, устойчиво обеспечивающих им половину американского электората. При этом, «запустив» реформу системы здравоохранения, Б. Обама рассчитывает осуществить давнюю мечту демократов, которую они вынашивали со времен Ф. Д. Рузвельта, – создав всеобщую систему медицинского обслуживания населения от «чрева матери до могилы», обеспечить демократам решающий перевес в численности их массовой политической базы. Как известно, в настоящее время в США насчитывается примерно 46 млн. чел., не имеющих медицинских страховок, и при прочих равных условиях, как надеются демократы, эти люди и станут последовательными приверженцами и избирателями Демократической партии.
В итоге в 2009 фин. г. США предположительно выйдут на бюджетный дефицит в размере порядка 1,8 трлн. долл. или 12,3% ВВП, чего никогда не наблюдалось в мирное время в новой и новейшей американской истории после 1929 г. (двузначные дефициты федерального бюджета были зарегистрированы в США только во время Второй мировой войны в 1942–1945 фин. гг.). В табл. 2 представлены макроэкономические параметры федерального бюджета США в 2008–2010 фин. гг. согласно бюджетному документу, подготовленному администрацией Б. Обамы.
Таблица 2.
Макроэкономические параметры федерального бюджета США
в 2008–2010 фин.гг.
* -- оценка.
** -- прогноз.
Source: A New Era of Responsibility. Renewing America’s Promise. Wash., 2009, pp. 114, 134.
Таким образом, экономическая команда Б. Обамы, возглавляемая директором АБУ П. Орзагом, возможно, впервые в американской бюджетной истории после середины 1970-х гг. решила бюджетное уравнение «расходы – доходы = дефицит» исключительно за счёт дефицита федерального бюджета, на который и были списаны (во всяком случае, пока) экономические издержки сохранения в «политической неприкосновенности» подавляющей части расходных и доходных статей. Такой подход, в котором явно просматривается желание Барака Хусейна Обамы действительно войти в историю как «Франклин Делано Обама», создал принципиально новую ситуацию и в системе государственных финансов США, и в американской экономике.
«Вето» ФРС США,
или грядущие бюджетные баталии на Капитолийском холме
Только весьма неискушённые люди могли всерьёз поверить в то, что независимо от продолжительности мирового финансово-экономического кризиса дефицит федерального бюджета США сможет в период с 2008 по 2013 фин.г. сравнительно безболезненно «прокатиться по горке» 3,2% ВВП (2008 фин. г.) – 12,3% (2009 фин. г.) – 8,0% (2010 фин. г.) – 5,9% (2011 фин. г.) – 3,5% (2012 фин. г.) – 3,0% (2013 фин. г.)[17], как это вытекало из прогностических оценок, представленных АБУ. Выход на двузначные величины бюджетного дефицита означает переброс системы федеральных финансов в принципиально иное измерение, в котором прежние закономерности и привычные взаимосвязи практически наверняка утеряют привычное содержание. И фундаментальная причина этого состоит именно в политических составляющих бюджетного процесса, поскольку поднять уровень налоговых поступлений в федеральную казну представляется сравнительно лёгкой проблемой только «на бумаге», ибо противодействовать этому процессу будут десятки миллионов американских налогоплательщиков и убедить их согласиться на последующее повышение налогов после десяти лет «перманентной налоговой революции» можно с помощью, как минимум, политической контрреволюции. Аналогичная закономерность может быть прослежена и для большинства статей расходов, особенно социальных: раз запущенные, социальные программы, особенно медицинского обслуживания различных групп населения, на протяжении последних 70 лет имели тенденцию к неуклонному росту.
По сути, запуск и последующая реализация реформы системы здравоохранения, предусматривающая введение в США всеобщего медицинского страхования, означает, что США уже в самом ближайшем будущем, по всей видимости после 2012 г., когда в США начнётся массовый выход на пенсию поколения «бейби-бумеров» (то есть лиц, рождённых в период с 1946 по 1964 г.) общей численностью в 76 млн. чел., наконец реализуют концепцию «государства всеобщего благосостояния», в рамках которой государство будет выполнять только социальные функции. Даже по самым скромным расчётам, к 2017 г. расходы на здравоохранение США из всех источников (государственных, частных и личных сбережений) возрастут с 18% (2,6 трлн. долл.) в 2009 г. до 20% ВВП. За десять лет (с 2009 по 2019 фин. г.) только расходы по линии федеральных программ «Медикэр» и «Медикейд» могут увеличиться в два раза – с 720 млрд. долл. до 1,4 трлн. долл.[18]
С этой точки зрения, первый бюджет администрации Б. Обамы представляет собой бюджет, принятие которого почти наверняка будет означать прохождение «точки невозврата», − в ближайшем будущем дефициты федерального бюджета почти наверняка будут составлять двузначную величину, что повлечёт за собой самые серьёзные последствия для взаимоотношений государственного и частного секторов американской экономики. Одним из первых «правильно» считал бухгалтерские выкладки АБУ известный американский экономист, лауреат Нобелевской премии по экономике за 2008 г., проф. Принстонского университета П. Кругман, который так прокомментировал появление первого бюджетного документа администрации Б. Обамы: «Выборы влекут за собой перемены. Новый бюджет президента Обамы представляет собой решительный разрыв не только с фискальной политикой последних 8 лет, но и с теми направлениями экономической политики, которые имели место на протяжении последних 30 лет. Если Обама сумеет провести свой бюджетный план через Конгресс, то он направит развитие Америки по принципиально другому пути»[19].
П. Кругман, который, как и многие другие американские экономисты-государственники, последнее время неизменно отстаивал политику «закачивания» бюджетных средств для выхода из депрессивного состояния, в которое постепенно погружается экономика США (“spending out of depression”), рассчитал совершенно правильно: двузначные бюджетные дефициты через некоторое время окончательно «обескровят» частный сектор американской экономики, и таким образом в США и будет покончено с идеологией и философией «свободного рыночного хозяйства» в его рейгановско-тэтчеровском издании (именно это и имел в виду П. Кругман, говоря об экономической политике, которую США проводили на протяжении последних 30 лет). Но в таком ключе «сухую цифирь» первого бюджета администрации Б. Обамы понял не только П. Кругман.
Не успели американские экономисты и американская общественность высказать своё отношение к бюджетному плану Б. Обамы, как буквально через несколько дней на Капитолийский холм явился председатель ФРС Б. Бернанке, который хотя и в достаточно политкорректной форме, но вместе с тем решительно и недвусмысленно донес до сведения американских законодателей «консолидированную позицию» Уолл-стрит и финансовых кругов США, сказавших решительное «нет» бюджетной стратегии Б. Обамы. Реакцией американского фондового рынка на публикацию проекта федерального бюджета США на 2010 фин. г. стал обвал биржевых котировок до «рекордно низких отметок», и поэтому выступивший в начале марта в Сенате США Б. Бернанке однозначно дал понять американским законодателям, что многолетние бюджетные дефициты, измеряемые двузначной процентной долей в ВВП, очевидным образом противоречат перспективе быстрой стабилизации как американских, так и мировых финансовых рынков. Он указал, что «к сожалению, бюджетные расходы, необходимые для экономической стабилизации, общий рост расходов и сокращение налогов в рамках недавно утвержденного пакета стимулирующих мер [в сумме 787,2 млрд. долл.], а также потери в бюджетных доходах и расходы на социальные нужды, вызванные слабой экономикой, резко увеличат дефицит федерального бюджета в этом году. Принимая во внимание все эти факторы, администрация Обамы недавно представила бюджет, согласно которому дефицит федерального бюджета в этом году достигнет 1,8 трлн. долл. и сохранится на уровне 1 трлн. долл. в 2010 и 2011 фин.гг. В результате резкого роста заимствований для покрытия дефицита доля долга федерального правительства внешним его держателям по отношению к номинальному ВВП, вероятно, увеличится с предкризисного уровня в 40% до более 60% в течение следующих нескольких лет, что будет являться наивысшим показателем с начала 1950-х гг., что было вызвано в тот период стремительным нарастанием государственного долга в ходе Второй мировой войны». Именно поэтому Б. Бернанке настойчиво посоветовал американским законодателям самым тщательным образом подойти к рассмотрению бюджетной заявки администрации, внимательно следя за темпами финансовой нормализации; при этом «Конгресс должен тщательно взвесить издержки хронических огромных дефицитов и возможность досрочного прекращения действия мер бюджетного стимулирования экономики, которое может отрицательно сказаться на перспективах экономического подъёма»[20], но при этом американские законодатели должны быть постоянно готовы прекратить действие всех временных мер по стимулированию экономики.
Республиканцы в Конгрессе США «единым фронтом» выступили против предложенного администрацией бюджета. По их мнению, этот бюджет означает возвращение к временам «большого государства», а сенатор Дж. Кил охарактеризовал бюджет как «ужасающий» с точки зрения возможных политических последствий его принятия, а его расчётные параметры как «не укладывающиеся в сознании». Голосование в Сенате по основным положениям предложенных администрацией реформ в сфере здравоохранения и энергетики согласно существующему регламенту требует квалифицированного большинства в 60 голосов, а демократы располагают только простым большинством в 58 голосов. Если при принятии в феврале пакета стимулирующих мер, который представлял собой бюджетную форму раздачи «финансовых пряников», администрация Обамы сумела заручиться необходимой минимальной поддержкой сенаторов-республиканцев, то на этот раз под угрозу оказались поставлены привилегии и материальные интересы плутократической верхушки США. В частности, согласно некоторым оценкам, в случае принятия бюджета в налоговое законодательство США будут внесены изменения, аннулирующие налоговые льготы для наиболее состоятельных 2% американских налогоплательщиков и налоговые лазейки для корпоративного сектора США, в результате чего им придётся уплатить в федеральную казну налогов на сумму в 1 трлн. долл. в ближайшие 10 лет.
В этой связи администрация Б. Обамы всерьёз рассматривает альтернативные механизмы принятия бюджета, в частности создание специальных комиссий. Однако нынешний, законодательно утверждённый порядок принятия и рассмотрения бюджетных заявок исполнительной ветвью власти не предусматривает альтернативных процедур утверждения проекта федерального бюджета на следующий финансовый год, и поэтому не исключено, что, если администрация решится на обходные манёвры, необходимые для принятия бюджета, она вообще парализует работу высшего законодательного органа США. В этих условиях существует достаточно большая вероятность того, что бюджетный кризис «плавно перерастёт» в законодательно-конституционный[21].
Как отметил директор влиятельного Центра бюджетных и политических приоритетов (г. Вашингтон), разработанный и представленный Конгрессу проект федерального бюджета на 2010 фин. г. находится «на грани политических возможностей по его принятию», что практически наверняка предопределит затяжной характер бюджетных баталий в Конгрессе США весной и летом с.г., когда Конгресс вплотную займётся рассмотрением бюджетной заявки администрации. По всей видимости, эта борьба потребует от президента Б. Обамы огромного личного участия в предстоящих бюджетных сражениях, и это означает, что возможные другие сферы деятельности новой американской администрации, в том числе внешнеполитическая, отойдут на второй план даже в протокольных мероприятиях Белого Дома.
Дискуссия среди американских экономистов
о характере и продолжительности текущей рецессии
Начавшаяся в декабре 2007 г. рецессия экономики США к марту 2009 г. побила рекорд продолжительности экономических спадов, происходивших после Второй мировой войны. Начиная с 1948 г. и вплоть до начала XXI в. экономика США пережила 10 рецессий, средняя продолжительность которых составила 8 месяцев, а максимальная – 16. Самыми продолжительными были две рецессии – середины 1970-х гг. (ноябрь 1973 г. – март 1975 г.) и начала 1980-х гг. (июль 1981 г. – ноябрь 1982 г.). Таким образом, в марте 2009 г. продолжительность 11-й по счёту послевоенной рецессии в американской экономике составила 17 месяцев. Это обстоятельство вызвало оживлённую дискуссию среди ведущих американских экономистов о формах и продолжительности нынешнего экономического спада.
Вплоть до начала с.г. среди американских экономистов преобладала та точка зрения, что нынешняя рецессия в основных чертах будет схожа со «среднестатистической» рецессией послевоенного времени, которая подчиняется U-образной закономерности: в первый период экономика, динамика которой измеряется реальным ВВП, падает до низшей точки (до «дна»), а затем начинает поступательное движение и постепенно выходит на предкризисный уровень. Согласно этой модели, текущая рецессия достигнет низшей точки летом-осенью 2009 г., а затем начнётся медленный подъём, и в 2010 г. американская экономика может выйти на предкризисный уровень реального ВВП. Эта модель представлена на схеме 1.
Схема 1.
U-образная модель современной рецессии
Однако в последнее время всё большее число американских экономистов, в том числе и достаточно авторитетных, таких как профессор Нью-Йоркского университета Н. Рубили, выдвинули L-образную модель хода современной рецессии, общая концепция которой состоит в том, что после достижения определённой глубины падения, экономика будет продолжать оставаться «на дне» достаточно продолжительный период времени, сопоставимый с наиболее разрушительными экономическими кризисами XIX и ХХ вв. В частности, в XIX в. наиболее продолжительным оказался экономический кризис 1870-х гг., продолжавшийся 65 месяцев (с октября 1873 по март 1879 г.), а в ХХ в. − экономический кризис 1929–1933 гг., продолжавшийся 43 месяца (с августа 1929 по март 1933 г.). Модель L‑образного хода современной рецессии представлена на схеме 2.
Схема 2.
L – образная модель современной рецессии.
В частности, по мнению Н. Рубини, нынешняя рецессия имеет один шанс из трёх продлиться от 24 месяцев (т.е. до декабря 2009 г.) до 36 месяцев (т.е. до декабря 2010 г.)[22]. Профессор экономики Гарвардского университета Н. Фергюссон пошёл ещё дальше и не исключил возможности того, что рецессия может продлиться 65 месяцев, то есть до мая 2013 г.[23] При этом профессор экономики Мэрилендского университета К. Рейнхард указывает на то, что начиная с 1948 г. после сильных финансовых кризисов, главным образом в банковской сфере, экономикам промышленно развитых стран в среднем требовалось примерно 4 года, чтобы вернуться к докризисному уровню по показателю личных доходов. После Великой Депресии 1930-х гг. США вернулись к уровню 1929 г. по показателю личных доходов спустя 10 лет, то есть в конце 1940-х гг.[24]
[1] Economic Report of the President – 2009. – Wash., 2009, p. 380.
[2] MONTHLY BUDGET REVIEW. Fiscal Year 2009. A Congressional Budget Office Analysis. January 8, 2009. – http://www.cbo.gov.
[3] Remarks of President-elect Barack Obama. Radio Address on the Economy. Saturday, December 6, 2008. – http://change.gov.
[4]http://www.congress.gov.
[5]OMB Director Peter R. Orszag Urges that Fiscal Reform Start Now. White House Summit First Step to Long-Term Fiscal Health.February 23, 2009. – http://www.omb.gov.
[6] В этой связи можно напомнить, что осенью 1994 г. контролируемый демократами Конгресс США отверг план введения в США системы всеобщего медицинского страхования, предложенный администрацией У. Клинтона, именно по причине того, что его реализация грозила резко увеличить к 2000 фин. г. дефициты федерального бюджета, которые в тот период составляли примерно 200 млрд. долл. ежегодно и считались «неприемлемо высокими».
[7] Statement on the Fiscal Responsibility Summit. February 19, 2009. – http://www. brookings.org.
[8]Remarks by the President in question and answer session at the closing of the Fiscal Responsibility Summit. February 23, 2009. – http://www.whitehousegov.
[9] Kuttner R. The Deficit Hawks' Attack on Our Entitlements. – The New York Times. February 23, 2009.
[10]http://www.brookings.com.
[11] В этом плане некоторые американские аналитики ещё в конце прошлого года отметили, что в рамках двухпартийной политической системы США Б. Обама будет вести себя, скорее всего, как надпартийный президент в духе президента-республиканца Д. Эйзенхауэра (1953–1961 гг.). Как отметил американский политолог М. Барон, подобно Д. Эйзенхауэру, Б. Обама, по всей видимости, ещё в ходе президентской кампании пришёл к выводу, что «Демократическая партия нуждается в нём больше, чем он − в демократах» (BaroneM. ObamaMayBeanAloofPresident. December 27, 2008. – http://www.aei.com).
[12] A New Era of Responsibility. Renewing America’s Promise. – Wash., 2009, pp. 100, 104, 106.
[13] Ibid., pp. 29, 128.
[14] Ibid., p. 119.
[15] Ibid., pp. 21, 115.
.
[17] A New Era of Responsibility. Renewing America’s Promise. Op.cit., p. 114.
[18] CBO. Expanding Health Insurance Coverage and Controlling Costs for Health Care. February 10. – Wash., 2009, p. 8.
[19] Krugman P. Climate of Change. – The New York Times. February 27, 2009.
[20] Testimony of B.Bernanke before the Committee on the Budget, U.S. Senate, Washington, D.C. Current economic and financial conditions and the federal budget. March 3, 2009 – http://www. frs.gov.
[21]http://thehill.com.
[22] Roubini N. The L Curve. – The New York Times. March 1, 2009.
[23] Ferguson N. Our Great Recession. – The New York Times. March 1, 2009.
[24] Reinhart C. Rule of Four. – The New York Times. March 1, 2009.
Назад |
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
| Наш партнёр: |
Copyright © 2006-2015 интернет-издание 'Россия-Америка в XXI веке'. Все права защищены.
|