АДМИНИСТРАЦИЯ Б.ОБАМЫ:
В ОСАДЕ БЮДЖЕТНЫХ ДЕФИЦИТОВ[*]
Васильев В.С., д.э.н., главный научный
сотрудник Института США и Канады РАН
e-mail:
Аннотация. Анализируется бюджетное послание и проект федерального бюджета США на 2011 фин.г., представленный администрацией Б.Обамы Конгрессу США в начале февраля с.г. Констатируется, что США вступили в беспрецедентный период длительного дефицитного финансирования бюджета, при котором они будут ежегодно превышать 1 трлн. долл. Уже в текущем финансовом году валовой долг федерального правительства превысит 90 % ВВП, что начнёт негативно сказываться на темпах роста реального ВВП. Администрация Б.Обамы не имеет стратегии и тактики сбалансирования федерального бюджета, что резко усиливает политическую напряжённость в США. Под влиянием проблемы астрономических дефицитов, Америка всё более становится страной-интровертом, в которой набирают силу настроения изоляционизма и протекционизма.
Ключевые слова: федеральный бюджет США на 2011 фин.г., триллионные бюджетные дефициты, растущий долг федерального правительства, политизация бюджетного процесса, возможное замедление темпов экономического развития США, рекордная безработица.
B. Obama Administration: Under the Siege of Budget Deficits
Vasiliev Vladimir Sergeevich
Ph.D. in Economics, Chief Scientific Researcher (CSR)
The Institute of USA and Canada Studies
of Russian Academy of Sciences
e-mail:
Annotation. The analysis of the Federal Budget for FY 2011, submitted by the B.Obama Administration to Congress in the beginning of February, is undertaken. The main conclusion is that the U.S. have entered in unprecedented period of long-run deficit financing in which their volumes would exceed $ 1 trln. each FY. In FY 2010 gross public debt of the federal government will exceed 90 % of GDP and that will have negative effects on the rates of economic growth. Obama Administration doesn’t have strategy and tactics of budget deficit reduction, and this factor causes the political strains in American society. Under the siege of huge budget deficits America more and more becomes introvert nation in which the sentiments of isolationism and protectionism are gaining force.
Key words: US Federal Budget for FY 2011; $ trillion budget deficits, growing public debt, politization of the budgetary process, possible slowing down of the rate of economic growth, record unemployment levels.
1 февраля 2010 г. администрация Б.Обамы представила Конгрессу США и широкой американской общественности проект федерального бюджета США на 2011 фин.г., начинающийся 1 октября с.г. Опубликованный обширный свод бюджетных документов – в отличие от прошлогоднего проекта федерального бюджета США на 2010 фин.г., который администрация Б.Обамы в значительной мере унаследовала от уходившей в отставку республиканской администрации Дж.Буша – явился результатом работы Административно-бюджетного управления (АБУ) при президенте США под руководством П.Орзага, которое имело достаточно времени и ресурсов, чтобы в полной мере воплотить подход администрации и лично президента Б.Обамы к составлению приоритетов и направленности фискальной политики демократической администрации. Представленные бюджетные наработки и разработки администрации вызвали острую и неоднозначную реакцию высшего политического руководства США, окончательно расколовшегося по партийно-идеологическому признаку в принятии и непринятии бюджетной стратегии и тактики администрации, профессиональных экономистов и широкой американской общественности. Даже настроенные крайне доброжелательно к экономической и фискальной политике администрации известные американские экономисты, такие как ведущий специалист Брукингского института по вопросам бюджетной политике И.Саухилл и лауреат Нобелевской премии по экономике за 2008 г. П. Кругман, оказались в явной растерянности. В своём экспресс-комментарии И.Саухилл указала, что огромные прогнозируемые дефициты федерального бюджета «усилят нашу зависимость от иностранных кредиторов, поставят под угрозу перспективы нашего выхода из кризиса в том случае, если кредиторы будут требовать от нас повышения процентных ставок, обернутся дополнительным бременем для наших налогоплательщиков в виде растущих издержек обслуживания долга федерального правительства и оставят нашим детям менее процветающую страну. Хотя взятые сами по себе эти экономические последствия являются достаточно плохими, воздействие бюджетных показателей на степень доверия общественности к нашему государству окажется ещё более серьёзным. Паралич, вызванный размерами прогнозируемых дефицитов, отчётливо покажет американской общественности, что их государство практически перестало нормально функционировать, подорвёт её доверие к политическим институтам и породит растущий цинизм общества в отношении действенности демократических процедур, что выходит далеко за рамки самих бюджетных проблем. Более того, проблема бюджетных дефицитов выглядит столь мрачно, что вместо того, чтобы удвоить наши усилия по её решению, мы просто отложили цели сокращения бюджетного дефицита в “долгий ящик”. Хотя этот подход, возможно, просто отражает глубину ямы, в которую мы свалились, и практическую невозможность выбраться из неё, он, возможно, будет способствовать смиренному принятию общественным мнением сложившихся реальных обстоятельств и связанных с ними опасностей».[1]
П.Кругман был ещё более категоричен, заявив, что представленный бюджет «производит гнетущее впечатление», поскольку он «наносит сокрушительный удар по надеждам, с которыми американское общество связывало приход к власти администрации Обамы». В целом, резюмировал видный американский экономист, «мы являемся свидетелями колоссального национального провала».[2]
Какие показатели, параметры и структурные особенности представленного проекта федерального бюджета вызвали наибольшую озабоченность среди американских политиков и экспертного сообщества?
Три «автопилотных» вектора составляющих федерального бюджета
Финансово-экономический кризис, начавшийся в американской экономике во второй половине 2007 г., породил феномен растущей неопределённости не только среднесрочных и долгосрочных, но даже и краткосрочных прогнозов состояния как системы федеральных финансов, так и американской экономики в целом. Именно это обстоятельство явилось главным «шоковым фактором» для высшего политического руководства США, которое «привыкло» к большей части докризисных оценок состояния основных параметров федерального бюджета, главным образом, бюджетных дефицитов, при которых их пиковое значение в одном конкретном финансовом году предполагало их последовательное снижение в последующие финансовые годы. Это снижение размеров бюджетных дефицитов до самого недавнего времени давало возможность строить прогностический динамический ряд, в рамках которого даже в среднесрочной перспективе просматривалась ситуация сбалансированного или профицитного бюджета. В последний раз подобного рода «розовый прогноз» фигурировал в проекте федерального бюджета США на 2009 фин.г., представленного в феврале 2008 г. администрацией Дж.Буша (последний бюджет республиканской администрации), в котором профицитным прогнозировался 2012 фин.г. (в размере 48 млрд. долл.). [3]
В последние два-три года ситуация с прогностическими оценками претерпела кардинальные изменения, и формируемая в настоящее время тенденция стала сводиться к тому, что рекордный уровень, достигнутый в кризисном финансовом году, является основой для роста размеров бюджетного дефицита в последующие финансовые годы, даже несмотря на предполагаемое улучшение экономической ситуации. В результате, даже в долгосрочной перспективе (в расчёте на ближайшие 10 лет) федеральный бюджет стал прогнозироваться как находящийся в дефицитном состоянии. На эту фундаментальную черту состояния системы федеральных финансов США обратила внимание газета «Нью-Йорк Таймс», которая в своём комментарии к бюджетному посланию президента Б.Обамы особо отметила, что в проекте «федерального бюджета, насыщенного поражающими воображение статистическими данными, особо выделяются два показателя как вызывающие наибольшую тревогу и озабоченность, поскольку они могут изменить характер американской политики и ослабить глобальные лидирующие позиции США в мире. Первым показателем является размер бюджетного дефицита в текущем году, который может составить 11 % % всего объема экономической продукции, производимой США. Взятый сам по себе, он не представляет собой нечто из ряда вон выходящее: во время Гражданской войны, Первой и Второй мировых войн США имели колоссальные бюджетные дефициты, но при этом считалось, что они должны быть резко сокращены при наступлении мира и прекращении военных действий.
Но второй показатель, глубоко запрятанный в тексте бюджетных документов, безусловно, внушает ещё большие опасения: даже согласно оптимистическим прогнозам самой администрации Обамы, бюджетные дефициты не вернуться к более или менее приемлемым уровням на протяжении последующих 10 лет. Более того, в 2019 и 2020 фин.гг., т.е. тогда, когда Обама покинет политическую арену, даже если он пробудет на посту президента два срока, дефициты опять начнут резко расти, превысив 5 % ВВП. Представленный администрацией проект федерального бюджета создаёт впечатление страны, которая, подобно многим американским домовладениям, просто элементарно не может свести концы с концами».[4]
Динамика ухудшения бюджетных показателей в период 2009—2011 фин.гг. наглядно представлена в Таблице 1.
Таблица 1.
Основные параметры федерального бюджета США
в 2009—2011 фин.гг.
|
Параметры: |
2009 фин.г. (фактические показатели) |
2010 фин.г. (оценочные показатели) |
2011 фин.г. (планируемые показатели) |
|
Абсолютные показатели, в трлн. долл. |
|||
|
Доходы |
2,1 |
2,2 |
2,5 |
|
Расходы |
3,5 |
3,7 |
3,8 |
|
Дефицит |
1,4 |
1,5 |
1,3 |
|
Долг (внешним держателям) |
7,6 |
9,3 |
10,5 |
|
Относительные показатели, в % ВВП |
|||
|
Доходы |
14,8 |
14,8 |
16,8 |
|
Расходы |
24,7 |
25,4 |
25,1 |
|
Дефицит |
9,9 |
10,6 |
8,3 |
|
Долг (внешним держателям) |
53,0 |
63,6 |
68,6 |
Источник: Budget of the U.S. Government. Fiscal Year 2011. Wash., 2010, p. 146.
Фундаментальная проблема сформированного в годы текущего финансово-экономического кризиса состояния системы федеральных финансов США, сводится к тому, что бюджетные дефициты, превышающие в абсолютном выражении 1 трлн. долл., в относительном – равные порядка 10% ВВП, «разорвали» привычную взаимосвязь расходных и доходных статей, при которой расходы в той или иной степени определялись размерами доходов, т.е. собираемых федеральных налогов. В результате этого разрыва не только показатели дефицитов, но и показатели расходных и доходных статей вышли на рекордные уровни, не виданные со времени окончания Второй мировой войны – в последний раз показатель расходов, равный 25 % ВВП был зафиксирован в 1946 г., показатель расходов, равный менее 15 % − на рубеже 1940-х – 1950-х годов.
Исключительно важно отметить, что в этих условиях динамика роста расходных статей стала определяться внешними (внебюджетными) условиями, которые и предопределили их прогрессирующий рост. Согласно прогностическим оценкам АБУ, в 2012 и 2013 фин.гг. валовые расходы по федеральному бюджету должны оставаться на уровне 3,8-3,9 трлн. долл., а затем вновь начнут расти, превысив в 2014 фин.г. 4,0 трлн. долл., а к 2018 фин.г. достив 5 трлн. долл.[5]
В настоящее время внешние условия объективно способствуют росту федеральных расходов по большей части федеральных программ. Применительно к сфере военного строительства (прямых и косвенных военных расходов) стремление США утвердиться на мировой арене в качестве единственной сверхдержавы, претензии на глобальную гегемонию, подкрепляются, прежде всего, военным бюджетом. В условиях, когда эти претензии США приняли форму мировой борьбы с терроризмом, которая представляет собой, по сути, метаморфизированную форму продолжения «холодной войны», которую США вели на протяжении 1947-1991 гг., рост военных бюджетов представляется неизбежным с точки зрения логики ведения этих операций в Ираке и Афганистане, которая предполагает длительную оккупацию этих стран.
«Сухие» данные бюджетной документации свидетельствуют о том, что в сфере военного строительства и обеспечения национальной безопасности администрация Обамы продолжает курс прежней республиканской администрации на наращивание военной мощи США. Согласно планам военного строительства, вплоть до конца первого срока пребывания у власти Обамы, США будут продолжать увеличивать свои военные бюджеты: прямые военные расходы в целом должны возрасти с 616,1 млрд. долл. в 2008 фин.г. (последний год пребывания у власти администрации Дж.Буша) до почти 750 млрд. долл. в 2011 фин.г. При этом за период 2008-2010 фин.гг. прямые военные расходы США увеличивались ежегодно на 50 млрд. долл., в результате чего в относительном выражении они должны предположительно вырасти с 4,3 % в 2008 фин.г. до 4,9 % ВВП в 2011 фин.г.[6]
Чрезвычайно показательно, что в своем обращении «О положении страны» 27 января с.г. Б.Обама предложил исключить расходы на национальную безопасность в широком смысле этого слова (прямые военные расходы + расходы на обеспечение внутренней безопасности) из предложенного им замораживания расходов, которые подлежат ежегодному законодательному утверждению Конгресса США. В целом расходы на обеспечение национальной безопасности в период с 2009 по 2011 фин.гг. должны возрасти с 782 млрд. долл. до 895 млрд. долл., или с 5,5 % до 5,8 % ВВП.[7] Показательно также, что, судя по первой реакции политических кругов и широкой американской общественности, планы наращивания военной мощи США и укрепления их национальной безопасности особого противодействия не встретили. Более того, правоконсервативные силы требуют кардинального пересмотра условий формирования военного бюджета США, при которых на второй план должны отойти факторы «установления объёмов расходов, которые определяются исключительно соображениями внутренней политики – военными базами, заводами, фабриками и военными складами, обеспечивающими занятость некоторым категориям американских граждан, но не безопасность для всех американцев». В этом плане «Конгресс должен прекратить финансирование проектов, которые направлены, прежде всего, на удовлетворение провинциальных внутренних интересов, а Пентагон – прекратить закупку вооружений, которые уже являются устаревшими, небоеспособными, или одновременно и теми, и другими». В настоящее время военные расходы США растут «просто по инерции», поскольку, например, на протяжении последних 10 лет в реальном выражении (с учётом инфляции) они выросли на 60 %.[8]
В целом прямые военные расходы США предположительно должны увеличиться в 2011 фин.г. по сравнению с 2010 фин.г. на 3,4 %, при этом на обеспечение военных действий в Афганистане и Пакистане (эти страны уже «объединены» в одном пакете) в 2010 фин.г. будет дополнительно выделено 33,0 млрд. долл., а в 2011 фин.г. – почти 160 млрд. долл.,[9] при этом американские аналитики не исключают, что эта величина вряд ли является окончательной, поскольку, как и администрация Дж.Буша, администрация Б.Обамы активно прибегает к тактике намеренно заниженной заявки на обеспечение «контртеррористических операций», чтобы это не вызвало большой оппозиции в американском обществе, а впоследствии «добирает» необходимые средства через механизм дополнительных ассигнований, в «срочном порядке» запрашиваемых у Конгресса. К 2011 г. численность военной группировки США в Афганистане должна быть доведена до 100 тыс. человек. В проекте федерального бюджета, представленного администрацией, также указывается, что в 2012 и последующих финансовых годов – вплоть до 2020 фин.г.! – США будут тратить на войну в Афганистане (и, возможно, в Ираке) не менее 50 млрд. долл. ежегодно.[10]
Предполагаемая «экономия» средств военного бюджета, приводимая в проекте федерального бюджета, носит на фоне вышеупомянутых данных символический характер: аннулирование военного заказа на поставку дополнительно количества военно-транспортных самолётов «С-17» (43 самолёта из общего числа 223 самолётов, заказанных Пентагоном) должно обеспечить экономию 2,5 млрд. долл., создание и производство альтернативной двигательной установки для истребительной авиации – 0,5 млрд. долл., прекращение производства системы инфракрасного слежения и разведки третьего поколения вообще должно принести смехотворную экономию бюджетных средств в сумме 100 млн. долл.[11]
Начиная с 2011 г., администрация планирует начать масштабное финансирование программ создания ПРО в Европе или вокруг Европы, хотя точная величина расходов на создание «пошаговой системы адаптивной» ПРО пока не называется; в целом в 2011 фин.гг. бюджет Управления противоракетной обороны предполагается увеличить с 7,9 млрд. долл. до 8,4 млрд. долл., или на 6,6 %.[12] Иными словами, темпы роста расходов этого ведомства федерального правительства будут почти в два превышать рост расходов Пентагона в целом. При этом базовая потребность США в различных гибких системах ПРО мотивируется официальным Вашингтоном тем, что «в ближайшие 10 лет, вероятно, будет возрастать угроза со стороны систем запуска баллистических ракет, которые, к тому же, будут становиться всё более сложными».[13] Концепция «пошаговой системы адаптивной ПРО» является официальной концепцией развития системы ПРО, принятой администрацией Обамы в начале 2010 г., как результат пересмотра прежней концепции строительства системы ПРО, утверждённой в своё время администрацией Буша, которая была инициирована администрацией Обамы в сентябре 2009 г. Таким образом, в отличие от клинтоновской администрации, которая на рубеже ХХ и XXI вв. встала на путь «тихого» свёртывания планов создания ПРО, администрация Обамы сказала твёрдое «да» дальнейшим планам развёртывания системы ПРО.
Следует также указать, что, в отличие от администрации Дж.Буша, которая достаточно подробно расписывала цели и финансовое обеспечение деятельности Пентагона и военной стратегии США в целом в представляемых Конгрессу США бюджетных документах, администрация Б.Обамы избрала путь всяческого затушёвывания истинных целей своей военной стратегии, несмотря на значительное увеличение выделяемых этому министерству средств.[14] В частности, в основном бюджетном документе Министерству обороны уделено всего 5 страниц, т.е. примерно столько же, сколько министерствам, имеющим самые маленькие бюджеты – торговли, труда или внутренних дел.
Важнейшим фактором прогрессирующего увеличения объёма федеральных расходов, помимо расходов на обеспечение национальной безопасности, является стремительный «автопилотный» рост социальных расходов, среди которых особо быстрыми темпами растут расходы на социальное обеспечение, включая сюда пенсионное обслуживание пожилых слоёв населения, а также предоставление им медицинских услуг в рамках программы «Медикер». В целом расходы на пенсионное обслуживание в 2010 фин.г. превысят 700 млрд. долл., в 2011 фин.г. должны достигнуть 730 млрд. долл., а в 2013 фин.г. перейти за отметку 800 млрд. долл.[15], что напрямую связано с растущим числом американцев послевоенного поколения, рожденного в период 1946—1964 гг. Это обстоятельство также является фактором «внебюджетного» внешнего плана, на который вынуждены реагировать расходные статьи федерального бюджета независимо от способности налоговой базы в полной мере удовлетворить рост соответствующих социально-экономических потребностей американского общества в этих видах бюджетных расходов. Соответственно, растут и расходы по программе «Медикер», которые в 2011 фин.г. должны вплотную приблизиться к отметке 500 млрд. долл. (491 млрд. долл.), а в 2012 фин.г. – перейти её. При этом можно отметить, что ещё в 2009 фин.г. расходы по программе «Медикер» составили 425 млрд. долл.[16]
Таким образом, в 2011 фин.г. общие расходы на социальное обслуживание пожилых слоёв населения должны составить не менее 1221 млрд. долл., или почти 32 % совокупных расходов по федеральному бюджету. Не менее быстро растут и расходы по программе медицинского обслуживания малоимущих слоёв населения «Медикейд», которые в 2011 фин.г. должны достигнуть почти 300 млрд. долл. (297 млрд. долл.).
Объём расходов по прочим «автопилотным» статьям расходов, главным образом социальным, прогнозируется в размере 619 млрд. долл., и, таким образом, в итоге расходы по программам, которые не подлежат ежегодному пересмотру и утверждению Конгрессом США, составят почти 2,2 трлн. долл., или порядка 57 % совокупных расходов по федеральному бюджету в 2011 фин.г.[17]
В условиях дефицитного финансирования бюджета, превышающего 1 трлн. долл. ежегодно, долг федерального правительства имеет тенденцию к особо быстрому накоплению, и поэтому ещё одной «автопилотной» статьей – как и во времена Р.Рейгагна – становятся выплаты нетто-процентов по долговым обязательствам федерального правительства, которые достигнут в 2011 фин.г. 251 млрд. долл., или 6,5 % совокупных расходов по федеральному бюджету (1,6 % ВВП).[18] Судя по прогностическим оценкам АБУ, в 2010-е годы эта статья расходов может стать одной из ведущих статей расходов по федеральному бюджету, объём ассигнований по которой превысит 500 млрд. долл. уже в 2014 фин.г. и достигнет отметки в 840 млрд. долл. в 2020 фин.г. (3,5 % ВВП), т.е. будет вполне сопоставим с объёмом прямых военных расходов США.
Практическая неконтролируемость объёмов федеральных расходов по этой статье уже обернулась тем, что впервые с 1980-х годов в бюджетных документах администрации появилось понятие «первичного» дефицита, т.е. дефицита федерального бюджета, не учитывающего размеров выплачиваемых нетто-процентов. Показательно, что в «розовых» сценариях состояния системы федеральных финансов, согласно которым дефициты федерального периода во второй половине 2010-х годов будут составлять порядка 4 % ВВП, на долю первичного дефицита будет приходиться от 0,5 до 0,9 % ВВП, а на долю выплачиваемых нетто-процентов – от 3,0 % до 3,5 % ВВП.[19] По мнению американских аналитиков, эта манипуляция с бюджетными показателями призвана искусственно преуменьшить растущую остроту бюджетных дефицитов, в которую во всё большей степени будет вносить свой вклад статья «выплачиваемые нетто-проценты».
Для оценки ближайших перспектив состояния системы федеральных финансов принципиально важно, что, начиная с текущего финансового года, расходы по программе выкупа проблемных активов в сумме 700 млрд. долл., которая была принята в начале 2008 г. и которая «потянула» за собой стремительный рост дефицита федерального бюджета в 2009 фин.г. – практически даже можно сказать, что бюджетный дефицит был увеличен на величину этих расходов – не будут являться дополнительной нагрузкой на федеральный бюджет, поскольку в 2011 фин.г. их объём не должен превысить 11 млрд. долл.[20]
Следует также отметить, что возврат в федеральную казну средств, выделенных в 2009 г. на выкуп проблемных активов и стабилизацию финансовой системы США, не слишком сильно повлиял на уменьшение предполагаемых бюджетных дефицитов 2010 и 2011 фин.гг. Согласно официальным данным, из выделенных 700 млрд. долл. господдержки проблемные финансовые институты и две американские автокорпорации – «Дженерал Моторс» и «Крайслер» − вернули или гарантированно вернут в казну федерального правительства 546,4 млрд. долл., а безвозвратные потери для федерального бюджета составят 126,7 млрд. долл.[21] Следует при этом также иметь в виду, что, учитывая острую негативную реакцию американской общественности на программу спасения, главным образом, крупных американских банков[22], которая достаточно сильно ударила по рейтингу администрации Обамы и лично по президенту, Министерство финансов США может быть вполне обоснованно заподозрено в искусном манипулировании данными об экономической эффективности программы выкупа проблемных активов; в частности, ещё осенью аналитики АБУ оценивали объём безвозвратно потерянных для федерального бюджета средств как составляющий порядка 341 млрд. долл.[23]
Разрыв устоявшихся связей между расходными и доходными статьями привёл к тому, ситуация с доходными статьями федерального бюджета стала выглядеть достаточно запутанной. Согласно оценкам АБУ, в 2009 и 2010 фин.гг. общий объём доходов федерального бюджета составит соответственно 2,1 трлн. долл. (фактический показатель) и 2,2 трлн. долл. (прогнозируемый показатель), а в относительном измерении – 14,8 % ВВП. Стабилизация доходов федерального бюджета в последние два финансовых года шла на фоне целенаправленной политики федерального правительства по снижению налоговой нагрузки на экономики с целью скорейшего выхода из затянувшейся рецессии. В своём обращении «О положении нации» Б.Обама с пафосом отметил, что его администрация всего за год «осуществила 25 различных налоговых сокращений. Повторяю ещё раз: мы сократили налоги. Мы сократили налоги для 95 % семей рабочих и служащих. Мы сократили налоги на малый бизнес. Мы сократили налоги для лиц, впервые приобретающие собственные домовладения. Мы сократили налоги для родителей, у которых имеются дети на иждивении. Мы сократили налоги для 8 млн. американцев, платящих за высшее образование».[24]
Рекордно низкие показатели относительной доли федеральных налогов по отношению к ВВП являются важным «автопилотным» фактором для доходных статей федерального бюджета не в последнюю очередь и потому, что за последние 10 лет налоговые революции, направленные на максимально возможное снижение налоговой нагрузки на экономику, на её частный сектор и на сектор домашнего хозяйства, стали важнейшим элементом функционирования политической системы США, при котором политика целенаправленного повышения федеральных налогов с целью снижения бюджетного дефицита неизбежно встретит мощное сопротивление практически всех слоёв американского общества. Важно иметь в виду, что стабилизация абсолютных размеров совокупных федеральных налогов произошла за счёт снижения доли федеральных подоходных налогов до 43 % и доли налогов на прибыли корпораций до 7 % за счёт резкого повышения доли единого социального налога до уровня 40—42 % всех собираемых за последние два года федеральных налогов. В случае единого социального налога до самого последнего времени их доля в совокупных федеральных доходах не превышала 36-37 %.[25] В течение 2009 и 2010 фин.гг. доля остальных видов федеральных налогов, включая федеральные акцизные налоги, больших изменений не претерпела, оставаясь на уровне 8-9 % совокупных поступлений в федеральный бюджет.
Пройденный порог «болевого» дефицитного шока
Фундаментальная проблема, поставленная перед высшим политическим руководством США бюджетными дефицитами, равными 10 % ВВП и устойчиво превышающими 1 трлн. долл., состоит в том, что фискальная политика утеряла все ориентиры, обеспечивающие стратегию сбалансирования федерального бюджета, по крайней мере в среднесрочной перспективе. На протяжении последних 20 лет США предприняли две попытки сбалансировать федеральный бюджет, одна из которых в 1990-е годы оказалась успешной, вторая в 2000-е годы закончилась неудачей.
В 1992 фин.г. дефицит федерального бюджета составил «неприемлемые», как считалось в то время, 290,3 млрд. долл. Пришедшая к власти в результате победы на президентских выборах 1992 г. демократическая администрация У. Клинтона была вынуждена сделать проблему сокращения бюджетного дефицита важнейшей целью своей экономической политики. Показатель дефицита, равный примерно 300 млрд. долл., взятый сам по себе – в чисто количественном плане, – позволял выработать стратегию сбалансирования бюджета, которая исходила из того, что если снижать бюджетный дефицит среднегодовым темпом, допустим, на 50 млрд. долл., то федеральный бюджет может быть сбалансирован за 6 лет, а при увеличении этого показателя, допустим, до 70-80 млрд. долл., бюджет мог быть сбалансирован всего за 4 года. Реальный график снижения бюджетного дефицита в 1992—1998 фин.гг. приводится в таблице 2.
Таблица 2.
График снижения дефицита федерального бюджета в 1992—1998 фин.гг.
|
|
Фин.г. |
Бюджетный дефицит/профицит, млрд. долл. |
|
1. |
1992 |
- 290,3 |
|
2. |
1993 |
- 255,1 |
|
3. |
1994 |
- 203,2 |
|
4. |
1995 |
- 164,0 |
|
5. |
1996 |
- 107,5 |
|
6. |
1997 |
- 21,9 |
|
7. |
1998 |
+ 69,3 |
Источник: Historical Tables. Budget of the U.S. Government.
Fiscal Year 2011. Wash., 2010, p. 33.
Данные таблицы свидетельствуют о том, что в 1990-е годы федеральный бюджет США был сбалансирован фактически за 5 лет, при этом среднегодовой темп сокращения бюджетного дефицита составил 50 млрд. долл. Условно можно также считать, что максимально возможный размер годового сокращения бюджетного дефицита применительно к условиям 1990-х годов, когда американская экономика находилась «на взлёте», составлял 100 млрд. долл.
В 2004 фин.г., в годы пребывания у власти администрации Дж.Буша, бюджетный дефицит побил очередной абсолютный рекорд и составил 412,7 млрд. долл. В начале своего второго срока пребывания у власти республиканская администрация поставила перед собой цель уменьшить бюджетный дефицит вдвое к концу пребывания у власти, т.е. к 2008 фин.г., а впоследствии – в 2006 фин.г. – и с задачей сбалансировать федеральный бюджет в 2012 фин.г. В условиях экономического подъёма середины первого десятилетия ХХI в. администрации Дж.Буша удалось к 2007 фин.г. уменьшить бюджетный дефицит до отметки 160,7 млрд. долл., что было отмечено американскими специалистами как большое достижение фискальной политики США. График снижения бюджетного дефицита в 2004—2007 фин.г. приводится в таблице 3.
Таблица 3.
График снижения дефицита федерального бюджета в 2004—2007 фин.гг.
|
Фин.г. |
Бюджетный дефицит, млрд. долл. |
|
|
1. |
2004 |
- 412,7 |
|
2. |
2005 |
- 318,3 |
|
3. |
2006 |
- 248,2 |
|
4. |
2007 |
- 160,7 |
Источник: Historical Tables. Budget of the U.S. Government.
Fiscal Year 2011. Wash., 2010, p. 33.
Администрации Дж.Буша в течении трёх лет удалось сократить бюджетный дефицит на 252 млрд. долл.; среднегодовой темп его снижения составил 80 с небольшим млрд. долл. Таким образом, в экономических условиях начала текущего столетия максимально возможный темп ежегодного сокращения бюджетного дефицита едва достигал – условно говоря – 100 млрд. долл., и этот показатель на данный момент, по всей видимости, является максимально возможным для системы федеральных финансов США. Нетрудно подсчитать, что бюджетные дефициты, равные 1,5 трлн. долл., могут быть уменьшены до состояния сбалансированного бюджета за 15 лет и при том только в том случае, если они будут последовательно ежегодно сокращаться на максимально возможную величину, которую «на пределе возможностей» продемонстрировала система федеральных финансов США всего один-два раза на протяжении последних 20 лет. Перефразируя высказывание одного видного американского экономиста, сделанного им в отношении долгосрочной эффективности мероприятий по борьбе с безработицей в США, можно сказать, что если федеральному бюджету США в ближайшем обозримом будущем и суждено состояние сбалансированности, то оно может быть достигнуто не ранее, чем «к концу второго президентского срока Сары Пэлин».
Помимо этого, ежегодное снижение размера бюджетных дефицитов на 50-100 млрд. долл. позволяло и исполнительной, и законодательной ветвям власти обоснованно устанавливать необходимое соотношение расходов и доходов, на величину которых должен был быть уменьшен дефицит федерального бюджета в очередном финансовом году, например, в соотношении 1 : 1, или в соотношении 2 : 3 за счёт преимущественно расходных статей федерального бюджета.
Ситуация с 1,5 трлн. годовыми дефицитами, по сути, сделала бессмысленной политику постепенного сокращения бюджетных дефицитов, основанной на том или ином соотношении расходов и доходов, подлежащих сокращению; правильнее даже будет сказать, выработку надпартийного согласия в отношении размеров сокращения бюджетных дефицитов и соотношения доходов и расходов, подлежащих уменьшению. При этом возникла и ситуация обратного свойства – переход размера бюджетных дефицитов за определённый «болевой порог» объективно способствует возникновению соблазнов обеспечить как преимущественный рост приоритетных с точки зрения данной политической партии статей расходов, так и прогрессивное уменьшение различного рода налогов, не принимая во внимание при этом размера суммарных дефицитов, образующихся в результате фискальной политики подобного рода: 1,0 трлн., или 1,5 трлн., или даже 2,0 трлн. долл. – какая разница?
Ситуация в американской экономике и бюджетные дефициты
Исключительно важно иметь в виду, что сокращение бюджетных дефицитов тесно взаимосвязано и обусловлено фазой экономического подъёма; по сути, последовательное сокращение бюджетных дефицитов в 1990-е и 2000-е годы было осуществлено на пике экономического роста в эти два десятилетия. В краткосрочном плане администрация исходит из того, что в период 2010—2012 гг. американская экономика будет развиваться достаточно быстрыми темпами, которые составят (рост реального ВВП в ценах 2005 г.) в 2010 г. – 3,0 %, в 2011 и 2012 гг. – 4,3 %.[26] соответственно. По сути, администрация в настоящее время придерживается той точки зрения, что рецессия, начавшаяся в декабре 2007 г., закончилась во втором квартале 2009 г., и начиная с третьего квартала прошлого года экономика стала «медленно, но верно» выходить на более или менее устойчивую траекторию экономического подъёма.
При этом при прогнозировании темпов роста в ближайшем обозримом будущем экономисты АБУ, Экономического совета и Министерства финансов США исходили из экстраполяции темпов роста американской экономики после фазы спада на протяжении последних 80 лет, начиная с экономического кризиса 1929—1933 гг. Согласно их расчетам, темпы роста реального ВВП в течение фазы экономического подъёма за весь этот период составили в среднем 4,2 %.[27] Таким образом, среднегодовые темпы роста реального ВВП прогнозируются для периода 2010—2012 гг. как составляющие 3,8 %, что несколько меньше среднегодовых темпов роста после экономического кризиса начала 1930-х годов. Однако расчётная оценка, равная 3,8 %, по всей видимости, является оптимистической, поскольку среднегодовые темпы роста американской экономики в 1990-е годы после спада 1991 г. составили 3,3 %, а в 2000-е годы после рецессии 2001 г. были и того ниже – 2,7 %.[28] Более того, начиная с 1980-х годов, темпы экономического развития США после рецессий явно демонстрировали устойчивое снижение, поскольку в 1980-е годы после спада 1982 г. темпы роста реального ВВП составили весьма внушительные 4,5 %. Эта закономерность, по всей видимости, не является случайной, поскольку 1980-е годы являются рубежными в том смысле, что двумя доминирующими факторами развития экономики США стала глобализация и принципы свободного рыночного хозяйства с минимальным участием государства в экономической жизни страны.
Аналитики и экономисты администрации признают, что на протяжении первого года пребывания у власти при оценке ситуации в американской экономике она явно отдавала предпочтение «розовым» и «оптимистическим» сценариям, что наглядно видно из данных таблицы 4, в которой суммированы оценки реальных темпов американского ВВП (в годовом исчислении), использованные при составлении проектов федерального бюджета США на 2010 и 20111 фин.гг.
Таблица 4.
Оценки реальных темпов роста экономики США в 2009 –2012 гг.,
использованные при составлении проектов федерального бюджета
на 2010 и 2011 фин.гг., в %
|
Проект федерального бюджета США на: |
2009 г. (реальный показатель) |
2010 г. (расчётный показатель) |
2011 г. (расчётный показатель) |
2012 г. (расчётный показатель) |
|
2010 фин.г. |
- 1,9 |
3,2 |
4,0 |
4,6 |
|
2011 фин.г. |
- 2,5 |
2,7 |
3,8 |
4,3 |
Источник: Analytical Perspectives. Budget of the U.S. Government.
Fiscal Year 2011. Wash., 2010, p. 17.
Вполне возможно, что экономисты администрации завысили свои экспектации на скорое преодоление США финансово-экономического кризиса 2007—2009 гг. и при составлении проекта федерального бюджета США на 2011 фин.г., тем более, что последние имеющиеся данные официальной американской статистики о реальных темпах роста экономики США во втором полугодии 2009 г. косвенно подтверждают это предположение. Бюро экономического анализа (БЭА) Министерства торговли США сообщило о начале действия положительной динамики в развитии американской экономики в конце октября 2009 г., когда опубликовало первые данные о развитии американской экономики в третьем квартале. Согласно первоначальным оценкам, темп роста реального ВВП оценивался на уровне 3,5 % (в годовом исчислении)[29], однако к концу года темпы роста были «скорректированы» и уменьшены в 1,5 раза до «окончательного» уровня 2,2 %.
В конце января 2010 г. БЭА опубликовало предварительные данные о состоянии американской экономики в четвёртом квартале 2009 г., из которых вытекало, что темпы роста реального ВВП составили рекордные за последние 4 года 5,7 % (в годовом исчислении).[30] Однако американские аналитики не преминули отметить, что выход на уровень этого показателя явился следствием исключительно благоприятных факторов конъюнктурного плана, при котором основной вклад внесло увеличении товарно-материальных запасов частного сектора экономики, достигшее 3,4 % (!), в то время как на протяжении последних четырёх лет положительный вклад этого фактора в увеличении квартальных темпов экономического роста американской экономики не превышал 0,7 %[31] (этот фактор, как правило, имеет отрицательную величину вклада в темпы роста экономики, поскольку в условиях быстро растущей экономики происходит не увеличение, а уменьшение товарно-материальных запасов). За вычетом «аномального» фактора товарно-материальных запасов, по предварительной оценке, темп роста реального ВВП в четвёртом квартале 2009 г. составил 2,3 % (в годовом исчислении), что примерно соответствует темпам роста американской экономики в третьем квартале и что примерно на 1 % меньше темпов роста американской экономики, прогнозируемых администрацией для 2010 г.
Эти данные пока не подтверждают надежд администрации на то, что в ближайшем обозримом будущем «можно ожидать более высоких темпов роста, чем в обычные периоды, принимая во внимание глубину падения экономики в ходе кризиса в 2008—2009 гг. Имеется немало свидетельств того, что величина последующего подъёма напрямую зависит от глубины предшествующей ему рецессии».[32] Во всяком случае, в возможных сценариях развития американской экономики в краткосрочной перспективе, в том случае, если американская экономика будет развиваться среднегодовыми темпами роста на уровне 3 % или несколько меньше, «бюджетные дефициты будут иметь тенденцию к росту по отношению к прогнозируемым администрацией»,[33] т.е., по сути, вряд ли опустятся ниже 1 трлн. долл. в течение следующих 10 лет.
Бюджетные дефициты, равные 1,5 трлн. долл., в колоссальной степени увеличивают размеры долга федерального правительства. В последнее время многие видные американские экономисты, в частности, К.Рогофф и К.Рейнхарт, приходят к выводу, что переход валового размера государственного долга за определённый «пороговый» уровень начинает выступать мощным фактором подавления темпов экономического роста. Согласно их расчётам, в том случае, если валовой долг федерального правительства превысит или начнёт устойчиво превышать 90 % ВВП, то, как показывает американская экономическая история на протяжении 1790—2009 гг., темпы экономического роста становятся отрицательными и могут достичь 1,8 %.[34] Согласно официальным данным АБУ, начиная с 2010 фин.г., валовой долг федерального правительства будет устойчиво превышать 90%, и на протяжении следующего десятилетия вряд ли опуститься ниже 100 % ВВП.[35]
Помимо этого, аналитики администрации напрямую связывают т.н. «циклический компонент» бюджетных дефицитов, т.е. максимально возможный размер средств, на величину которых может «автоматически» уменьшиться дефицит в случае устойчивого преодоления экономического спада,[36] с размерами безработицы, как одного из ключевых экономических и – как показал первый год пребывания у власти администрации Б.Обамы – политических показателей, способных повлиять не только на устойчивость выхода американской экономики из кризиса, но и дестабилизировать американскую политическую систему. Фаза подъёма, последовавшая после рецессии 2001 г., принесла с собой в современную американскую экономику, пронизанную отношениями свободного рынка, феномен медленно растущей занятости (“jobless recovery”).
Имеющиеся статистические данные говорят о том, что если в 2001 г. в американской экономике было занято 136,9 млн. человек, то в 2002 г. их численность уменьшилась до 136,5 млн. человек, в 2003 г. несколько увеличилась до 137,7 млн. человек, и только начиная с 2005 г. перевалила за 141 млн. человек. Причина этого, помимо всего прочего, коренилась в том, что рост безработицы произошёл уже после формального окончания рецессии в ноябре 2001 г., а именно в 2002—2004 гг.; в частности, если в 2001 г. в США насчитывалось 6,8 млн. безработных (4,7 % численности рабочей силы), то в течение последующих трёх лет она составила в среднем 8,4 млн. человек, или 5,8 % численности рабочей силы.[37]
В своём аналитическом объяснении факторов, которые определяют время начала и конца рецессии, составленном в январе 2008 г., Комитет по хронологии экономических циклов Национального бюро экономических исследований, на который в США официально возложена обязанность объявлять о начале и конце фаз спада и подъёма, был вынужден признать, что в принципе была возможна и иная интерпретация продолжительности фазы рецессии 2001 г., основанная на показателях использования производственных ресурсов, среди которых рабочая сила является, естественно, одним из самых главных: в 2001 г. «рост реального ВВП сопровождался падением занятости. Резко возросла безработица вследствие падения занятости и роста численности рабочей силы. И хотя Национальное бюро экономических исследований традиционно отдаёт предпочтение показателям выпуска продукции, фазы подъёмов и рецессий можно определять и по показателю доли растущих или падающих используемых производственных экономических ресурсов; в этом случае показатель нормы безработицы будет являться самым важным при определении фаз экономического цикла. Возможно использование любого из этих двух подходов, однако во втором случае неизбежно можно прийти к выводу, что рецессия 2001 г. продолжалась много дольше официально объявленных 8 месяцев».[38]
Складывающаяся в настоящее время ситуация в экономике США весьма напоминает начало первого десятилетия текущего столетия. В 2007 г. численность занятых в экономике США достигла максимальной отметки в 146,0 млн. человек, после чего началось её стремительное падение – в 2008 г. она упала до 145,4 млн. человек, а в 2009 г. (предварительные данные) – до 139,7 млн. человек. В начале 2010 г. численность занятых уменьшилась до 138 с небольшим млн. человек.[39] Одновременно, в два раза выросла безработица – с 7,1 млн. человек в 2007 г. (4,6 % численности рабочей силы) до 14,3 млн. человек в 2009 г. (9.3 % численности рабочей силы). Осенью 2009 г. норма безработицы превысила 10 % численности рабочей силы, и в настоящее время численность безработных превышает 15 млн. человек.[40] Даже согласно официальным прогностическим оценкам администрации, в 2010 г. её норма составит 9,8 %, в 2011 г. – 8,9 %, и в 2012 г. – 7,9 % численности рабочей силы, т.е. она даже вряд ли вернётся к норме безработицы на момент инагурации Б.Обамы в январе 2009 г., когда она равнялась 7,7 %.
Выступая в Конгрессе США в декабре 2009 г. на слушаниях, посвящённых проблеме увеличения занятости в условиях растущей экономики, известный американский экономист, лауреат Нобелевской премии Дж.Стиглиц чётко определил минимально необходимые темпы роста реального ВВП для прогрессирующего сокращения безработицы: «Соответствующие математические выкладки являются простыми: до тех пор, пока темпы роста не будут превышать суммарно темпы роста производительности труда и рабочей силы, количество безработных, которое в настоящее время составляет 15,4 млн. человек по сравнению с 7,5 млн. в начале рецессии, будет иметь тенденцию к росту. Обычно рабочая сила растёт среднегодовым темпом 1%, а производительность труда – темпом 2 %, и, таким образом, если темпы роста ВВП не будут превышать 3,2 %, то безработица будет расти. Для уменьшения нормы безработицы требуются темпы экономического роста, превышающие эту величину в течение продолжительного периода времени, или значительно превышающие этот показатель в течение относительно меньшего промежутка времени».[41] Это обстоятельство стало приобретать всё большее значение в фискальной политике администрации Обамы.[42]
«Ручное управление» бюджетным процессом
Успокоенная достаточно успешным прохождением через Конгресс своей главной внутриполитической инициативы − законопроекта о реформе системы здравоохранения, предусматривавшего введение в США всеобщей системы медицинского страхования,[43] администрация Обамы представила высшему законодательному органу США проект федерального бюджета на 2011 фин.г., который предполагал реализацию практически всех основных реформаторских инициатив, заявленных ещё в самом начале деятельности администрации, начиная от введения системы всеобщего медицинского страхования, включая резкое расширение финансирования системы начального, среднего и высшего образования, и кончая массивными затратами на широкое внедрение «зелёных технологий» с целью сокращения зависимости США от импорта углеводородного топлива. Согласно расчётам АБУ, реализация этих инициатив в рамках расходных и доходных статей федерального бюджета на 2011 фин.г. увеличивала бюджетный дефицит почти на 100 млрд. долл.[44]
Одновременно администрация предложила «заморозить» расходы на социально-экономические программы, подлежащие ежегодному утверждению Конгрессом США в рамках принимаемых законопроектов об ассигнованиях. Общий размер предложенных сокращений был определён в сумме 23 млрд. долл., на величину которых и должны были быть уменьшены соответствующие расходы – с 553 млрд. долл. в 2010 фин.г. до 520 млрд. долл. в 2011 фин.г.[45]
Наибольшим сокращениям подлежат расходы на услуги финансовых посредников, предоставляющих образовательные займы семьям и студентам – на 8 млрд. долл.; расходы на модернизацию школ – с 5,3 млрд. до 1,8 млрд. долл. (почти на 2/3); на помощь малоимущим слоям в потреблении энергии – на 1,8 млрд. долл. (более чем на 1/3); на модернизацию железных дорог – на 1,5 млрд. долл. (более чем на 1/3); на программы строительства и аренды жилья для малоимущих слоёв населения – на 0,5 млрд. долл. (на 14 %); на строительство домов для ветеранов – на 300 млн. долл. (на 15 %); на обеспечение занятости для престарелых американцев – на 200 млн. долл. (на 27 %); расходы на образование индейцев – на 100 млн. долл. (на 13 %); на программу создания пилотируемых кораблей для полета на Луну – на 3,5 млрд. долл., и на другие, более мелкие программы поддержки общин и национальных меньшинств, главным образом индейцев. «Под нож» попали и экономико-демографические программы Министерства торговли США, которые планируется сократить на 6 млрд. долл., или свыше 80 % (!), хотя в кризисных условиях федеральному правительству в гораздо большей степени, чем в периоды «нормального развития», нужна достоверная информация о происходящих в стране социально-экономических процессах.[46]
Таким образом, арифметика «бюджетных сокращений» выглядела достаточно просто – администрация предложила увеличить расходы по федеральному бюджету на 100 млрд. долл., сократить часть расходов на социально-экономические нужды на 23 млрд. долл., и таким образом, по сути, используя нехитрые «бюджетные уловки», увеличить расходы и, соответственно, дефицит федерального бюджета более чем на 75 млрд. долл.
Однако к началу февраля с.г. ситуация на Капитолийском холме изменилась драматическим образом. Это изменение было вызвано сенсационной победой на внеочередных выборах в Сенат в шт. Массачусетс в январе с.г. малоизвестного республиканского политика С. Брауна. Показательно, что Браун провёл свою политическую кампанию под лозунгом оппозиции реформе системы здравоохранения, выдвинутой Б.Обамой. Политическая взрывоопасность исхода досрочных выборов в Сенат в шт. Массачусетс объясняется тем, что вакантным сенатское кресло от шт. Массачусетс стало в результате кончины сенатора Э.Кеннеди, который бессменно занимал его с 1962 г. и являлся одним из самых последовательных сторонников введения в США системы всеобщего медицинского страхования. Накануне выборов в шт. Массачусетс агитировать за кандидата от Демократической партии приехал лично Обама, и поэтому республиканцы восприняли победу С.Брауна как «всенародный референдум» по реформаторской политике Б.Обамы в целом, как сигнал того, что большая часть американского электората в условиях растущих дефицитов не хочет «навесить» на федеральный бюджет ни одной сколько-нибудь значимой расходной программы.
Руководство Республиканской партии также посчитало, что результаты досрочных выборов в Сенат в Массачусетсе, а также результаты двух губернаторских выборов в шт. Нью-Джерси и Вирджиния, прошедших в 2009 г., на которых победили кандидаты от Республиканской партии, свидетельствуют, что если республиканцы смогли победить даже в таком оплоте либерализма, каким исторически является шт.Массачусетс, то они могут победить по всей стране. Победа в Массачусетсе лишила демократов в Сенате квалифицированного большинства в 60 голосов, необходимых для принятия важных реформаторских законопроектов (в настоящее время демократическая фракция в Сенате насчитывает 59 членов). В результате, едва ознакомившись с наметками проекта федерального бюджета, представленного администрацией Б.Обамы, республиканцы дружно отвергли его и ушли «в глухую оборону» по отношению ко всем бюджетным инициативам администрации.
Настроения республиканского меньшинства в Конгрессе США сформулировал сопредседатель Бюджетного комитета в Сенате США сенатор Дж.Грегг, который в своём специальном заявлении подчеркнул, что США «погружаются в бюджетное болото – план стимулирования президента не привёл к росту рабочих мест, бюджетный дефицит текущего финансового года ожидается в размере 1,6 трлн. долл., а Конгресс только что поднял потолок максимально допустимого долга федерального правительства до 14 трлн. долл. Но при этом либералы в Конгрессе всеми силами пытаются протащить законопроекты, предусматривающие колоссальный рост федеральных доходов, все последствия которых лягут на плечи наших детей. В этих условиях необходимо изменить правила составления бюджета, который обернёт эти тенденции вспять, позволит ограничить расходы, уменьшить долг федерального правительства и обуздает рост социальных расходов, которые уже вышли из-под контроля. А сейчас мы видим, что президент продолжает следовать прежним курсом, представляя нам бюджет, который по форме называется финансово ответственным, а на самом деле ведёт к большим расходам, большим заимствованиям и большим налогам. Спустя год пребывания у власти, который обернулся удвоением нашего государственного долга к 2013 фин.г., президент должен пересмотреть свою стратегию разрешения нашего фискального кризиса, поскольку его проект представленного нам бюджета не решает ни одной проблемы».[47]
Усилиями сенаторов-республиканцев Сенат в январе с.г. торпедировал законопроект о создании двухпартийной комиссии по бюджетным проблемам, на работу которой с самого начала возлагал большие надежды Обама, считая, что она поможет найти необходимый двухпартийный консенсус в отношении системы бюджетных приоритетов в кризисных условиях. Политические наблюдатели расценили этот шаг республиканцев как окончательное «объявление войны» президенту Обаме и всем его реформаторским планам и начинаниям. Республиканцы, по всей видимости, твёрдо решили «пойти в народ», отказаться от сотрудничества с администрацией Б.Обамы по наиболее острым и насущным фискальным проблемам Америки с тем, чтобы на промежуточных выборах в Конгресс в ноябре с.г. серьёзно потеснить демократов в высшем законодательном органе и даже постараться лишить их контроля над Сенатом, а возможно и над законодательной ветвью власти в целом.
Следует также подчеркнуть, что, учитывая настроения сенаторов, которым предстоят перевыборы в 2010 г., и конгрессменов, всё более обеспокоенных возможными результатами промежуточных выборов в Конгресс в текущем году, Бюджетное управление Конгресса (БУК) подготовило параллельный доклад о перспективах бюджетной ситуации и фискальной политики, который в этом году довольно значительно разошёлся с проектом федерального бюджета, разработанного администрацией. БУК, по всей видимости, выполнил политический заказ руководства Конгресса, которое попыталось в сложившихся условиях найти альтернативу стремительно растущим бюджетным дефицитам. Параметры альтернативного бюджета, предложенного БУК, приводятся в таблице 5.
Таблица 5.
Основные параметры альтернативного федерального бюджета США
на 2009—2011 фин.гг., разработанного БУК
|
Параметры: |
2009 фин.г. (фактические показатели) |
2010 фин.г. (оценочные показатели) |
2011 фин.г. (планируемые показатели) |
|
Абсолютные показатели, в трлн. долл. |
|||
|
Доходы |
2,1 |
2,2 |
2,7 |
|
Расходы |
3,5 |
3,5 |
3,7 |
|
Дефицит |
1,4 |
1,3 |
1,0 |
|
Долг (внешним держателям) |
7,6 |
9,8 |
9,8 |
|
Относительные показатели, в % ВВП |
|||
|
Доходы |
14,8 |
14,9 |
17,8 |
|
Расходы |
24,7 |
25,4 |
24,3 |
|
Дефицит |
9,9 |
9,2 |
6,5 |
|
Долг (внешним держателям) |
53,0 |
60,3 |
65,3 |
Источник: CBO. The Budget and Economic Outlook: Fiscal Years 2010 to 2020.
Wash., 2010, p. 8.
Сравнение бюджетных параметров, приводимых в таблицах 1 и 5, показывает, что уменьшение бюджетного дефицита, прогнозируемого администрацией на 2011 фин.г. в размере 1267 млрд. долл., до уровня в 980 млрд. долл., т.е. почти на 300 млрд. долл., достигается за счёт примерно симметричного – порядка 1 % ВВП − роста доходных статей и сокращения расходных статей федерального бюджета. Достижение этих показателей, по оценке аналитиков БУК, возможно в том случае, если на следующий финансовый год не будет продлено действие ни одной из стимулирующих программ Плана американского возрождения и реинвестиций и ни одно из снижений налогов, принятых в 2001 и 2003 гг. в рамках налоговых реформ, осуществлённых администрацией Дж.Буша, и не будет принято никакого нового законодательства по созданию дополнительных рабочих мест.
Эти посылки являются краеугольными камнями проекта федерального бюджета на 2011 фин.г., предложенного администрацией Обамы, и именно борьба вокруг этих направлений фискальной политики в Конгрессе США будет определять судьбу бюджетной заявки администрации Обамы и, возможно, судьбу самой администрации и президентства Обамы.
Необходимо особо подчеркнуть, что вопрос об астрономических бюджетных дефицитах и долге федерального правительства фактически уже приобрёл в США мощное политическое звучание. Весной 2009 г. в США возникло и стало крепнуть движение, которое получило название «Чайная партия». Это движение взяло символику и идеи гражданского неповиновения американских колонистов, решительно выступивших в конце 1773 г. против «чайной монополии», которую навязывала своим американским колониям Великобритания. Собственно говоря, это выступление, вошедшее в анналы американской истории как «бостонское чаепитие», и положило начало борьбе американских колоний за свою независимость. Как отметил американский политолог Дж.Сэмплс, «в последние месяцы наиболее влиятельной политической партией в стране, возможно, стала не Республиканская или не Демократическая, а Чайная партия. Это аморфное движение рядовых граждан, не имеющего признанных лидеров, явилось самой важной движущей силой, которое “пустило под откос” самые главные направления реформаторской деятельности президента Барака Обамы – реформу здравоохранения и законодательство по борьбе с изменениями климата».[48]
Политические расчёты, по всей видимости, начинают выходить на первый план и при определении дальнейшей стратегии администрации в сфере бюджетной политики. Именно этим объясняется решение Белого Дома форсировать реформу системы медицинского страхования, которая обрела силу закона 23 марта 2010 г. (P.L. 111-148) и которая, согласно расчёта БУК, дополнительно обойдётся казне федерального правительства в 788 млрд. долл. в период 2010—2019 фин.г. И хотя вплоть до 2014 фин.г. бюджетная нагрузка реформированной системы медицинского обслуживания не будет превышать 10 млрд. долл. ежегодно, во второй половине десятилетия дефициты федерального бюджета будут ежегодно превышать не менее чем на 125 млрд. долл. к ранее прогнозировавшиеся показатели. [49] При этом, вплоть до конца 2010 г. администрация планирует сосредоточиться исключительно на программе создания рабочих мест и сконцентрировать на ней все возможные имеющиеся в настоящее время «свободные бюджетные средства» (в сумме примерно 200 млрд. долл.) с тем, чтобы уменьшить до политически приемлемых уровней размеры безработицы к осени 2010 г., т.е. к моменту промежуточных выборов в Конгресс США. Во всяком случае, директор АБУ П.Орзаг, выступая в Конгрессе США на слушаниях, посвященных проекту федерального бюджета на 2011 фин.г., прямо заявил о том, что «в краткосрочном плане сейчас критически важно принять такие меры, которые позволили бы резко стимулировать процесс создания рабочих мест в частном секторе экономики. Вот почему администрация будет тесно сотрудничать с Конгрессом в принятии пакета стимулирующих мер по созданию рабочих мест, о котором президентом было объявлено в декабре 2009 г».[50]
[1]Работа выполнена при финансовой поддержке РГНФ в рамках научно-исследовательского проекта «Новые бюджетные приоритеты США и национальные интересы России» 09-03-00777а/Р.
Sawhill I. Defining Deficits Down. January 29, 2010. – http://www.brookings.edu.
[2] Krugman P. A Depressing Budget. February 1, 2010. – http://www. The conscience of a liberal.nytimes.com.
[3] Budget of the United States Government. FY 2009. Wash., 2008, p. 139.
[4] Sanger D. Huge Deficits May Alter U.S. Politics and Global Power. – “The New York Times”, February 2, 2010.
[5] Budget of the U.S. Government. Fiscal Year 2011. Wash., 2010, p. 146.
[6] Historical Tables. Budget of the U.S. Government. Fiscal Year 2011. Wash., 2010, p. 132.
[7] Budget of the U.S. Government. Fiscal Year 2011. Wash., 2010, pp. 151, 154.
[8] Preble Ch. And Hurlburt H. The Wrong Manhood Test. – “Politico.com.”, February 4, 2010.
[9] Budget of the U.S. Government. Fiscal Year 2011. Wash., 2010, p. 55.
[10] Ibid., p. 173.
[11] Terminations, Reductions, and Savings. Budget of the U.S. Government. Fiscal Year 2011. Wash., 2010, pp. 12, 32, 56.
[12] Missile Defense Agency. Fiscal Year (FY) 2011 Budget Estimates. Overview. 10-MDA-5141 (15 Jan. 2010). P.2.
[13] Ballistic Missile Defense Review Report. February 2010. Wash., 2010, p. 3.
[14] Показательно, что в январе 2010 г. Бюджетное управление Конгресса (БУК) США подготовило исследование долгосрочных последствий планов наращивания военной мощи США, осуществление которых началось в 2009 г. при администрации Б.Обамы, из которого однозначно вытекало, что в ближайшие 20 лет (! – В.В.), вплоть до 2028 фин.г., среднегодовые военные расходы США будут составлять не менее 632 млрд. долл., т.е. на 18 % больше, чем обычный бюджет Пентагона в 2010 фин.г. (без учёта дополнительных военных расходов на операции в Ираке и Афганистане), что примерно на ¼ больше прямых военных расходов США в середине 1980-х годов на пике «холодной войны» против СССР (500 млрд. долл. в долларах 2010 г.). (A CBO Study. Long-Term Implications of Fiscal Year 2010 Defense Budget. January 2010. Wash., 2010, p. 2).
[15] Budget of the U.S. Government. Fiscal Year 2011. Wash., 2010, p. 151.
[16] Ibidem.
[17] Ibidem.
[18] Ibidem.
[19] Ibid., pp. 154-155.
[20] Ibid., p. 151.
[21] Ibid., p. 15. Эти данные согласуются с оценкой частной консультативной фирмы «Мудис Экономи. ком.», согласно которым безвозвратные потери для федерального бюджета в результате реализации программы выкупа проблемных активов составят в пределах от 100 до 125 млрд. долл. (Zandi M. Taxing Big Banks Makes Sense. January 19, 2010. − http://www.moody’seconomy.com.).
[22] Из 246 млрд. долл., выделенных до января 2010 г. для поддержки банковской системы США, порядка 95 % ассигнованных средств получили крупные банки (Budget of the U.S. Government. Fiscal Year 2011. Wash., 2010, p. 12).
[23] Ibid., p. 15.
[24] The White House. Remarks by the President in State of the Union Address. January 27, 2010. – http://www.whitehouse.gov.
[25] Historical Tables. Budget of the U.S. Government. Fiscal Year 2011. Wash., 2010, p. 33.
[26] Analytical Perspectives. Budget of the U.S. Government. Fiscal Year 2011. Wash., 2010, p. 13.
[27] Ibid., p. 14.
[28] Ibidem.
[29] BEA. Gross Domestic Product: Third Quarter 2009 (Advance Estimate). October 29, 2009. BEA 09-47. Table 1. – http://www.bea,gov.
[30] В первом квартале 2006 г. темпы роста реального ВВП США составили 5,4 % (в годовом исчислении).
[31] BEA. Gross Domestic Product: Fourth Quarter 2009 (Advance Estimate). January 29, 2010. BEA 10-02. Table 2. – http://www.bea,gov.
[32] Analytical Perspectives. Budget of the U.S. Government. Fiscal Year 2011. Wash., 2010, p. 23.
[33] Ibidem.
[34] Reinhart C., Rogoff K. Growth in a Time of Debt. NBER Working Paper 15639. January 2010. P. 12. −http://www.nber.org/papers/w15639.
[35] Historical Tables. Budget of the U.S. Government. Fiscal Year 2011. Wash., 2010, p. 134; Budget of the U.S. Government. Fiscal Year 2011. Wash., 2010, p. 178.
[36] Структурный компонент в прогнозируемом бюджетном дефиците 2010 фин.г. составляет 30 %, или примерно 0,5 трлн. долл. из 1,6 трлн. долл., а структурный компонент в прогнозируемом бюджетном дефиците 2011 фин.г. – 35 %, или также примерно 0,5 трлн. долл. из общей величины дефицита, равной 1,3 трлн. долл. Рассчитано по: Analytical Perspectives. Budget of the U.S. Government. Fiscal Year 2011. Wash., 2010, p. 25.
[37] Рассчитано по: Economic Indicators, December 2009. P. 11.
[38] NBER. Business Cycle Dating Committee, National Bureau of Economic Research. January 7, 2008. PP.2-3. – http://www.nber. file://I:\cycles\jan08bcdc_memo.html.
[39] BLS. The Employment Situation – January 2010. USDL-10-0141. Table A-1. – http://www.bls.gov.
[40] Economic Indicators, December 2009. P. 11.
[41] Congress of the United States. Joint Economic Committee hearing entitled «The Challenge of Creating Jobs in the Aftermath of the “Great Recession”». Testimony by Joseph E. Stiglitz. December 10, 2009. P.2. – http://www.congress.gov.
[42] Согласно расчётам видного американского экономиста М.Фелдстейна, среднегодовой темп реального ВВП США в течение следующих 10 дет вряд ли превысит 2,6 %, хотя эти темпы и будут более высокими по сравнению с периодом 2000-2009 гг., когда они составили всего 1,9 % (Feldstein M. U.S. Growth in the Decade Ahead. NBER Working Paper 15685. January 2010. P. 6. − http://www.nber.org/papers/w15685).
[43] Законопроект о Защите пациентов и доступном медицинском обслуживании был внесен на рассмотрение Конгресса 17 сентября 2009 г., сравнительно быстро прошёл Палату представителей 8 октября и Сенат 24 декабря 2009 г., набрав минимально необходимое число голосов сенаторов – 60 «за» и 39 «против»
[44] Budget of the U.S. Government. Fiscal Year 2011. Wash., 2010, p. 147.
[45] Ibid., p. 151.
[46] Terminations, Reductions, and Savings. Budget of the U.S. Government. Fiscal Year 2011. Wash., 2010, pp. 2-4.
[47] U.S. Senate. Budget Committee. Senator Gregg: We Need a Game-Changing Budget, Not More of the Same. President’s Budget Proposal Doesn’t Tackle Debt or Entitlements in a Meaningful Way. February 1, 2010. – http://www.congress.gov.
[48] Samples J. Tea Parties Shouldn’t Date the GOP. – “Detroit News”, February 4, 2010.
[49] Рассчитано по: CBO. Manager’s Amendment to Reconciliation Proposal. March 20, 2010. P. 5. – http://www.cbo.gov.
[50] Executive Office of the President. Office of Management and Budget. www.whitehouse.gov/omb. Testimony of Peter R. Orszag, Director of the Office of Management and Budget Before the Committee on the Budget, United States Senate. February 2, 2010. P.2. – http://www.congress,gov/