ОСНОВНЫЕ ИТОГИ НАЛОГОВОГО РЕФОРМИРОВАНИЯ
В ПЕРВОМ ДЕСЯТИЛЕТИИ XXI ВЕКА В США
С.Н. Бабич, научный сотрудник
Центра внешнеэкономических исследований
Института США и Канады РАН
e-mail:
Аннотация. В статье анализируются итоги реформирования налоговой системы США в первой декаде XXI века, оценивается влияние налоговых инициатив администрации Дж. Буша-младшего на изменение основных макроэкономических показателей США, анализируется изменение бюджетных показателей в ходе проведения налоговой реформы в период с 2001 по 2009 г. Особое внимание уделяется анализу изменения этот период налоговой нагрузки по основным налогам федерального уровня, подчеркивается, что проводимая в республиканской администрацией налоговая политика имела регрессионный характер и усугубила проблему поляризации общества. Рассматриваются особенности налоговых мер, предложенных для стабилизации экономики в период кризиса 2008–2009 гг. Дается оценка основных налоговых мероприятий, предложенных в рамках экономической программы демократической администрации Б. Обамы.
Ключевые слова: налоговая реформа, налоговая система, федеральный бюджет США, налоговая нагрузка, налоговая политика, финансово-экономический кризис 2008–2009 гг.
The Main Results of the Tax Reforms in the Unites States
in the First Decade of the XXI Century
Svetlana N.Babich
research fellow, Center for International Economic Studies,
The Institute of USA and Canada Studies
of Russian Academy of Sciences
e-mail:
Annotation. The article analyses the main results of the reforms of the tax system in the United States in the first decade of the XXI century. The article provides the study of the impact of the key tax provisions of the George W.Bush administration on main macroeconomic indicators. The analysis of the changes of the budget due to the tax reform during the period from 2001 to 2009 is given. The main attention is given to the dynamics of the federal tax burden during the analyzing period. The emphasis is given on the fact that the reform of the tax system was regressive and assesses its role in exacerbating or offsetting the overall trend toward increased income inequality. The article is focusing on the main tax incentives provided to stabilize the economy after the financial and economic crisis of 2008/2009. The main tax provisions of the new democratic administration of B.Obama are examined.
Key words: tax reform, tax system, US federal budget, tax burden, tax policy, financial and economic crisis of 2008-2009
Налоговые преобразования являются одним из приоритетных направлений экономической политики США, а в условиях ужесточения глобальной конкуренции и необходимости специальных мер по преодолению финансово-экономического кризиса конца первого десятилетия XXI в. на них возлагаются все новые задачи по стимулированию экономического роста, инновационной активности, трудовой мотивации, повышению социальной защищенности населения.
К началу XXI в. в США сформировалась потребность пересмотра существующей налоговой политики вследствие исчерпания ее стимулирующего потенциала[1]. К основным направлениям, требовавшим коррекции, были отнесены необоснованно высокие ставки федеральных налогов; существование проблемы нивелирования доходов и достижения экономического равенства между различными слоями населения; высокий налог на прирост капитала; высокий налог на наследства; «громоздкость» и сложность налогового кодекса США.
Предполагалось, что указанные проблемы можно решить, разработав и внедрив новую долгосрочную правительственную налоговую программу, которая предусматривала бы обеспечение нейтральности налогообложения; устранение неэффективного размещения производственных ресурсов, вызванного налоговыми факторами; повышение эффективности распределительной функции налоговой системы; снижение предельных и минимальных ставок подоходных налогов с физических лиц; обеспечение роста ВНП как результата налогового стимулирования уровня занятости и производства; достижение инвестиционной привлекательности экономики в мировом масштабе.
В рамках налоговых мероприятий 2001–2010 гг. планировалось провести сокращение налогов на общую сумму 1,35 трлн. долл. При этом основные мероприятия налоговой реформы предусматривали:
а) трехфазное снижение высших ставок индивидуального подоходного налога федерального уровня с июля 2001 г. на 1 п.п. до 27%, 30%, 35% и 38,6% соответственно; еще на 1 п.п. в 2004 г. – до 26%, 29%, 34% и 37,6% соответственно, и в 2006 г. – до 25%, 28%, 33% и 35% соответственно;
б) снижение минимальной ставки федерального индивидуального подоходного налога на 5 п.п. (до 10%) на первые 6 тыс. долл. годового дохода отдельного физического лица (в 2008 г. – 7 тыс. долл.); на первые 12 тыс. долл. для супружеских пар (в 2008 г. – 14 тыс. долл.) и на первые 10 тыс. долл. годового дохода для одиноких родителей;
в) увеличение суммы налогового кредита семьям на детей в возрасте до 18 лет с 500 долл. до 600 долл. в 2001 г., до 700 долл. в 2005 г., до 800 долл. в 2009 г. и до 1000 долл. в 2010 г.;
г) постепенную отмену федерального налога на наследства к 2010 г. (в 2001 г. наивысшая ставка налога понижена на 10 п.п. до 45%, а стоимость активов, передаваемых по наследству, полностью освобождаемых от налогообложения, увеличилась с 675 тыс. долл. и меньше до 1 млн. долл. в 2002 г. и до 3,5 млн. долл. в 2009 г.);
д) введение ежегодной налоговой скидки в размере до 5 тыс. долл. для семей, имеющих студентов колледжей и вузов;
е) увеличение размера ежегодных сумм, вносимых на частные пенсионные счета, с текущих 2 тыс. долл. до 5 тыс. долл. в 2008 г., и на счета частных пенсионных фондов – с 10,5 тыс. долл. до 15 тыс. долл. в 2006 г.
Влияние налоговых инициатив
на основные макроэкономические показатели США
Налоговая политика республиканской администрации Дж. Буша-мл. в целом способствовала активизации производства и занятости. Так, за семилетний период численность работающего населения увеличилась на 9,2 млн. чел. (рост занятости – 6,7%); в частном нефермерском секторе производительность труда выросла за семь лет на 22,8%[2]; произошел рост средней почасовой оплаты труда с 14,29 долл. в январе 2001 г. до 18,89 долл. в январе 2010 г.; снизился среднегодовой уровень безработицы (с 5,7% в 2003 г. до 4,6% в 2007 г.); произошло сокращение темпов инфляции с 3,6% в 2000 г. до 0,1% в 2008 г.
Кроме того, мероприятия налоговой политики позволили обеспечить рост платежеспособного спроса населения, увеличение инвестиций и рост денежных доходов (табл. 1), в частности, рост индивидуального потребления составил 49,2% или 3 319 млрд. долл.; рост валовых индивидуальных внутренних инвестиций – 13,2% (1 809,7 млрд. долл. в 2007 г.); валовый располагаемый доход увеличился на 12,8% (28 741 долл. в 2008 г.).
Согласно оценкам американских экспертов М. Шапиро, Д. Слемрода и Д. Паркера, стимулирующий пакет мер 2001 г. обеспечил рост потребительских расходов на 25% или 2/3 от возвращенных им сумм налогов[3]. Подобный эффект был достигнут за счет реформирования индивидуального подоходного налога в части повышения необлагаемого минимума, увеличения стандартной скидки и налогового кредита на детей, общего снижения налогового бремени. В частности, благодаря данным изменениям в 2001 г. были полностью освобождены от уплаты налогов 27,3% налогоплательщиков, чьи доходы находились на уровне «черты бедности».
Таблица 1
Изменения в основных показателях,
характеризующих доходы и потребление в США 2000–2008 гг.
|
|
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
|
Индивидуальное потребление (млрд. долл.) |
6 739 |
7 055 |
7 351 |
7 704 |
8 196 |
8 694 |
9 207 |
9 710 |
10 058 |
|
Индивидуальное потребление на семью |
38 045 |
39 518 |
40 677 |
40 817 |
43 395 |
46 409 |
48 398 |
49 638 |
38 045 |
|
Индивидуальное потребление товаров длительного пользования |
863,3 |
900,7 |
964,8 |
1 020,6 |
1 084,8 |
1 134,4 |
1 185,1 |
1 242,4 |
1 188,5 |
|
Валовые индивидуальные инвестиции |
1 735,5 |
1 598,4 |
1 557,1 |
1 613,1 |
1 770,2 |
1 873,5 |
1 912,5 |
1 809,7 |
1 689,1 |
|
Индивидуальные сбережения (млрд. долл) |
169 |
132 |
185 |
175 |
182 |
33 |
71 |
57 |
191 |
|
Валовый располагаемый доход на душу населения |
25 473 |
25 704 |
26 253 |
26 588 |
27 302 |
27 434 |
28 134 |
28 648 |
28 741 |
|
Прибыль корпораций |
553 |
563 |
694 |
750 |
924 |
1 034 |
1 200 |
1 192 |
1 110 |
Источник: U.S. Bureau of Economic Analysis, Survey of Current Business, April 2009.
Росту инвестиций в частном секторе и появлению новых предприятий малого бизнеса способствовало снижение налоговой нагрузки по уплате налога на доход с полученных дивидендов с 35% до 15% (за период реформ размер дивидендов, полученных гражданами США, увеличился более чем в 2 раза, составив в 2008 г. 829 млрд. долл.), а также снижение на 30% стоимости вновь созданных необоротных активов до конца сентября 2004 г. с одновременным (до конца 2006 г.) увеличением размера амортизационных отчислений до 50% в рамках принятия закона 2002 г. о создании рабочих мест и помощи работникам (The Job Creation and Worker Assistance Act).
Важной положительной тенденцией, возникшей после начала реформирования индивидуального подоходного налогообложения (снижения максимальной ставки налога), стало сокращение соотношения между доходами, получаемыми в виде заработной платы, и доходами, получаемыми от предпринимательской деятельности в скорректированном валовом доходе налогоплательщиков. Если с 1980 по 2003 г. данное соотношение составляло 74 к 1, то есть основным объектом налогообложения по подоходному налогу являлась заработная плата, то сегодня данное соотношение выглядит более оптимистично и составляет 10 к 1 (в 2007 г. налоговые выплаты из зарплаты составили 5,2 млрд. долл., в то время как налоговые выплаты с прибыли партнерств и С-корпораций – 535 млн. долл.)[4], что свидетельствует не только о росте благосостояния населения США, но также о положительном опыте налогообложения многих предприятий по схеме, применяемой к физическим лицам.
Разработчики реформы 2001 г. рассчитывали на то, что темпы экономического прироста за счет установления налоговых льгот и снижения налоговых ставок, а следовательно и фактической налоговой нагрузки, будут составлять порядка 3,3% ежегодно[5], то есть предполагалось, что за счет реализации стимулирующей функции налогообложения будут сформированы условия для стабильного экономического роста.
Анализ статистики за период с 1981 по 2000 г. позволяет заключить, что экономический рост возможен как при снижении налогового бремени (при проведении налоговой реформы Р. Рейгана в 1981 г.), так и в период увеличения налоговой нагрузки в разумных пределах (после проведения налоговых мероприятий в рамках экономического плана Б. Клинтона в 1990–1993 гг.). Однако, если сравнивать кумулятивный эффект от данных налоговых реформ (см. диаграмму 1), получится, что за 7-летний период после проведения сокращения налогов, реальный ВВП, измеренный в ценах 2000 г., показал рост 31,1%, а за этот же период после увеличения налогов – 33,8%. Таким образом, можно утверждать, что увеличение налоговой нагрузки не привело к сокращению темпов роста ВВП, напротив, оно способствовало дальнейшему росту данного показателя.
Источник: Statistical Abstract of the United States, 2010;
The Budget and Economic Outlook: Fiscal Years 2009-2019, January 2009.
Диаграмма 1. Кумулятивный рост реального ВВП
в период реализации налоговых реформ, %
Если оценивать возможный кумулятивный эффект от налоговой политики, проводимой администрацией Дж. Буша-младшего, то здесь необходимо рассматривать два семилетних периода: период с 2001 по 2007 г., когда налоговый план вводился в действие, и постреформенный период с 2010 по 2017 г. Данные за первый анализируемый период показывают, что кумулятивный эффект налоговых преобразований был незначительным, поскольку прирост реального ВВП составил лишь 17,8%, что на 16 п.п. меньше аналогичного показателя за период проведения налоговой политики демократической администрации Б. Клинтона. При рассмотрении возможного эффекта от налоговых инициатив республиканской администрации в долгосрочной перспективе (7 лет после окончания сроков проведения реформы) с использованием прогнозной статистики Бюджетного управления конгресса (БУК) можно заключить, что кумулятивный рост ВВП составит порядка 48%, что значительно превышает аналогичный показатель за период деятельности администраций Р. Рейгана, Дж.-Буша-ст. и Б. Клинтона. Здесь, однако, следует оговориться, что прогнозные данные БУК основаны на предположении, что законодательные акты, принятые при республиканской администрации, утратят свою силу в конце 2010 г., как это и было запланировано, а в дальнейшем налоговая нагрузка вернется к дореформенному уровню, характерному для налоговой политики Б. Клинтона.
Данные статистики свидетельствуют также о нестабильном росте ВВП в период реализации налоговой реформы Дж. Буша-мл. (см. диаграмму 2), характеризующийся как посткризисный. Следует признать, что прогнозы республиканской администрации о ежегодном приросте ВВП в размере 3,3% не оправдались: рост в размере 3,6% наблюдался лишь в 2004 г., в дальнейшем этот показатель стал стремительно снижаться, составив в 2008 г. 1,1%. В абсолютном выражении рост американской экономики (в ценах 2000 г.) за семилетний период нахождения у власти республиканской администрации составил 1 761,3 млрд. долл. или, в случае использования показателя ВВП на душу населения, 3 392 долл.
.gif)
Источник: Statistical Abstract of the United States, 2010,
http://www.census.gov/compendia/statab/2010/.
Диаграмма 2. Рост реального ВВП в 1999–2008 гг. (в % от предыдущего года)
Согласно статистическим данным Бюро экономического анализа (БЭА), показатель уровня ВВП на душу населения за семилетний период реформ увеличился на 9,7%, достигнув в 2007 г. значения 38153 долл. на чел. (аналогичный показатель для рейганомики составил 8,3%, а для периода с 1992 по 1999 г. – 18,7%, что отражено на диаграмме 3).
.gif)
Источник: Economic report of the President 2009, расчеты автора.
Диаграмма 3. Динамика показателя ВВП на душу населения (долл. США)
Для оценки возможного эффекта от налоговых мероприятий в рамках программы республиканской администрации Дж. Буша-мл. представляется необходимым также проанализировать изменение такого важного показателя экономического развития, как индекс объема промышленного производства (ИПП). Анализ показывает, что эффект от налогового стимулирования для данного показателя был незначительным, что выражается в росте индекса на 11,2 п.п. в период с 2001 по 2007 г. (значение ИПП в 2007 г. составило 111,3). Согласно данным Федеральной резервной системы, среднегодовой темп прироста ИПП составил за этот период 1,1% (см. диаграмму 4), при этом самый высокий уровень ИПП наблюдался на четвертом и пятом году реализации налоговой реформы: 2,5% в 2004 г. и 3,3% в 2005 г. соответственно.
Если сравнивать динамику данного показателя в периоды проведения налоговых реформ Р. Рейгана и Дж. Буша-ст. – Б. Клинтона, то окажется, что за период с 1983 по 1989 г. индекс промышленного производства показал рост на 13,5 п.п., за аналогичный временной отрезок с 1992 по 1999 г. данный показатель вырос на 28,9 п.п.[6] Показательным является то, что в период увеличения налоговой нагрузки объем промышленного производства рос более быстрыми темпами, чем в период снижения налогов. Подобный феномен можно объяснить действием «кривой Лаффера».
.gif)
Источник: http://www.census.gov/compendia/statab/2010/tables/10s0765.xls.
Диаграмма 4. Динамика среднегодового прироста
объема промышленного производства
за семилетний период проведения налоговых преобразований (%)
С целью оценки стимулирующего воздействия налогов на экономику необходимо также оценить показатель потребительского кредита, который является косвенным индикатором ожиданий потребителей. С этой точки зрения, интересным представляется анализ динамики показателя «стоимость непогашенных потребительских кредитов (револьверных и неревольверных)», который публикуется ежемесячно Федеральной резервной системой США. Данные диаграммы 5 отражают тенденции роста объемов потребительского кредитования за указанный период в среднем на 4,4% в год, при этом общий объем кредитов показал рост на 35% или на 652 млрд. долл., что свидетельствует в целом о положительном результате налоговых преобразований.
.gif)
Источник: http://www.census.gov/compendia/statab/2010/tables/10s1153.xls.
Диаграмма 5. Темпы ежегодного прироста объемов потребительского кредитования
за семилетний период проведения налоговых преобразований (%)
Однако сопоставление статистических данных при оценке эффекта в динамике данного показателя, полученного в период проведения налоговых реформ администрациями Р. Рейгана, Дж. Буша-ст. и Б. Клинтона и Дж. Буша-мл., дает основание утверждать, что, с точки зрения влияния на рост объемов потребительского кредитования, налоговая программа администрации Дж. Буша-мл. была наименее эффективной. Наибольший эффект проявлялся в период увеличения налоговой нагрузки (с 1992 по 1999 г.), когда среднегодовые темпы прироста объемов потребительского кредитования составили 9,6% (увеличение на 726 млрд. долл.). В период проведения реформ Р. Рейгана данный показатель демонстрировал среднегодовой прирост в размере 9,3% (объемы потребительского кредитования увеличились почти в 2 раза, или на 371 млрд. долл.). Интересно, что в период реализации налоговой программы Дж. Буша-младшего более быстрыми темпами происходил рост объемов необеспеченного потребительского разового, неревольверного кредитования, к которому относят автокредитование и другие подобные инструменты, – на 37,2% за семь лет, по сравнению с 31,1% по револьверным кредитам (этот показатель, в основном, включает задолженность по кредитным картам). Данные диаграммы также свидетельствуют о резком снижении темпов роста объемов потребительского кредитования (с 5,5% до 1,6% в 2008 г.).
Рассматривая воздействие налоговой реформы республиканцев на изменение отраслевых пропорций в экономике США[7], необходимо оценить налоговую нагрузку на производственный сектор экономики в целом и по основным ее секторам до и после изменений в налоговой системе. Так, общая налоговая нагрузка на производство, рассчитанная как уровень налогов на производство и импорт товаров за минусом субсидий, возросла на 0,3% (до 8,1%). При этом налоговая нагрузка по отраслям экономики распределилась следующим образом: наибольшее увеличение налоговой нагрузки произошло в сфере предоставления риэлтерских услуг (0,8%), финансовых услуг (0,6%), в обрабатывающей промышленности (0,7%), сельском хозяйстве, рыболовстве и лесном хозяйстве (на 12,9% – за счет сокращения субсидий фермерским хозяйствам, когда налоговая нагрузка возросла с –20,9 до –2,7%); существенное снижение налоговой нагрузки наблюдалось в таких отраслях, как добывающая промышленность – на 2,4% (в основном за счет снижения налоговой нагрузки на добычу нефти и газа), в сфере оптовой торговли и предоставления информационных услуг – на 0,9%.
Сокращение налоговой нагрузки на производство и импорт товаров и услуг в период реформ Дж. Буша-ст. и Б. Клинтона (с 1990 по 2000 г.) позволило добиться более существенного роста объемов производства в таких отраслях, как обрабатывающая промышленность (34% за счет сокращения нагрузки на 0,2%), в оптовой торговле (44,5% за счет снижения нагрузки на 0,8%), в сфере информационных услуг (61% за счет снижения нагрузки на 0,9%), в сфере финансовых услуг (51,7% за счет сокращения налоговой нагрузки на 1,5%).
Показателем, демонстрировавшим нестабильность в ходе проведения налоговых преобразований, стали индивидуальные сбережения (за семь лет их рост составил 22 млрд. долл.).
Влияние налоговой политики на изменение бюджетных показателей
Первый серьезный кризис фискальной политики администрации Дж. Буша-мл. наступил в конце августа 2001 г. Тогда настоящую бурю в американской политической и финансовой элитах вызвал опубликованный 22 августа промежуточный отчет АБУ об исполнении федерального бюджета США в 2001 фин. г.
Причина завышенных прогнозов размера профицита федерального бюджета заключалась в том, что АБУ и БУК использовали средний текущий уровень расходов федерального бюджета, который не включает полный объем финансирования по многим долгосрочным программам. При этом разработчики налоговых инициатив Буша также не рассматривали последствия использования «альтернативного минимального налога» (Alternative Minimum Tax), введенного для уменьшения использования различных налоговых уловок лицами с высоким уровнем доходов. Если в 2000 г. к такому альтернативному налогообложению прибегли только 1,5 млн. американцев, то к 2010 г. их число возросло до 32 млн. чел.
Последовавшие затем события 11 сентября явились настоящим шоковым потрясением для бюджетного профицита за 2001 фин. г., составившего 128 млрд. долл., или 1,3% ВВП (как выяснилось в 2002 г., он оказался последним в продолжавшейся всего 4 года «эре профицитов»).
Главная причина снижения профицитов в 2001 фин. г. связана с доходными статьями бюджета. Так, доходы федерального бюджета в 2001 г. составили 1 991,2 млрд. долл., а в 2000 г. были равны 2 025,2 млрд. долл., т.е. произошло снижение доходной части бюджета на 34 млрд. долл., или на 2%.
Общим итогом налогового стимулирования, спровоцировавшего разбалансирование федерального бюджета, стало снижение доли доходной части федерального бюджета с 20,9% в 2000 фин. г. – наивысшего показателя за всю послевоенную историю США – до 17,7% ВВП в 2008 и 14,8% в 2009 фин. г. – рекордно низкого значения показателя, не наблюдавшегося с 1950 г., когда доля доходов федерального бюджета в ВВП составила 14,4%. Средний послевоенный уровень доходов в ВВП при этом составлял 17,9% (см. диаграмму 6).
.gif)
Источник: http://www.census.gov/compendia/statab/2010/tables/10s0457.xls, http://www.whitehouse.gov/omb/budget/fy2011/assets/hist01z2.xls.
Диаграмма 6. Доля доходов и расходов федерального бюджета в ВВП
с 1950 по 2014 г. (%)
Снижение общих налоговых поступлений было связано с изменением уровня поступлений по индивидуальному подоходному налогу: за период реформ его доля в ВВП сократилась на 2,3% с 10,2 в 2000 до 7,9% в 2008 г. (в 2009 г. данный показатель достиг своего минимума – 6,4% ВВП). Аналогично произошло сокращение доли отчислений на социальное обеспечение в ВВП с 6,6 до 6,2%. Доля же налога на прибыль корпораций, имевшая тенденцию к снижению до 2004 г., резко выросла до 2,6% ВВП в 2007 г. за счет «включения» стимулирующих механизмов (в 2009 г. произошло сокращение удельного веса данного налога в ВВП до 1% в связи с кризисными явлениями в экономике).
Анализируя динамику доли федеральных расходов в ВВП, можно заключить, что в период проведения стимулирующих налоговых мероприятий происходил одновременный рост данного показателя в ВВП до уровня 1997 и 1981 гг. (19,4% ВВП). И хотя показатель не вышел за рамки среднестатистического послевоенного значения, во время нахождения у власти администрации Дж. Буша-мл. произошло заметное увеличение статей расходов на наращивание военной мощи страны и обеспечение национальной безопасности в относительном измерении с 16,4% в 2001 до 20,7% в 2008 г., в то время как доля расходов на человеческие ресурсы за аналогичный период сократилась на 0,5%, составив в 2008 г. 63,6%[8].
Расчет показателя налоговых расходов для периода проведения налоговых преобразований первого десятилетия XXI в. позволяет прийти к выводу, что из-за роста данного показателя государство недополучило значительное число средств в казну. Так, за 7 лет реформ налоговые расходы увеличивались в среднем на 21,2 млрд. долл. в год (с 688 млрд. долл. в 2000 г. до 837 млрд. долл. в 2008 г.). При этом наибольшими темпами увеличивались налоговые расходы по таким налоговым льготам, как «налоговый вычет с суммарных уплаченных процентов по ипотечному кредиту» (на 3%), «налоговый кредит на ребенка» (на 54%), «взносы по медицинским страховкам, уплачиваемые работодателем в пользу работника» (на 35,3%). В то же время субсидии, выплачиваемые федеральным правительством, в аналогичный период выросли на 11,1 млрд. долл. до 56,4 млрд. долл. в 2009 г., доля социальных расходов увеличилась вдвое до 1,5 трлн. долл.[9]
По сравнению с сокращением налогов в рамках программы Дж. Буша-мл. и ростом расходных статей бюджета, за десять лет реформ больший вклад в формирование дефицита бюджета внесло увеличение расходной части бюджета, что подтверждается следующими расчетами. Если рост расходов как доли ВВП за этот период составил 5,6%, а снижение доходов – 4,9%, то совокупное изменение доли расходов и доходов в ВВП за этот период составило 10,5%. Таким образом, около 53% изменений в данном показателе придется на увеличение федеральных расходов и 47%, соответственно, на сокращение доходов в результате проведения реформы. Интересно, что при анализе данного показателя в среднесрочной перспективе получается иная картина. В период с 2001 по 2005 г. большее влияние на рост дефицита оказывало сокращение доходной части бюджета (56%) при совокупном изменении доли расходов и доходов в ВВП в размере 3,9%.
Показательным также является тот факт, что налоговая реформа 2001–2010 гг. заметно изменила вес доходных статей федерального бюджета в американской экономике. Согласно статистическим данным, за период проведения реформы снизилась абсолютная величина собираемых налогов – с 1,2 трлн. долл. в 2000 г. до 1 трлн. долл. в 2009 г. (с 2006 по 2008 г. происходило увеличение собираемости подоходного налога) – и увеличилась на 238 млрд. долл. собираемость взносов на социальное обеспечение, на 7 млрд. долл. увеличились поступления по статье «прочие налоги и сборы».
При этом, как показывают данные диаграммы 7, после проведения реформы произошло существенное сокращение доли индивидуального подоходного налога в структуре доходов федерального бюджета с 49,6% в 2000 г. до 45,4% в 2008 и 43,5% в 2009 г.; напротив, на 2% увеличилась доля налога на прибыль корпораций – с 10,2 до 12,2%, произошло также значительное увеличение удельного веса отчислений на социальное обеспечение – с 32,2 до 35,7%; доля косвенных налогов в структуре бюджета снизилась на 0,7% (в этом смысле произошло возвращение к структуре налогов, характерной для 1996 г., сформировавшейся вследствие проведения налоговых мероприятий в рамках экономической программы Б. Клинтона).
.gif)
Источник: Budget of the United States Government, Fiscal year 2010 Historical tables
Диаграмма 7. Структура федеральной налоговой системы США
до и после реформы Дж. Буша-мл. (%)
Показателем, состояние которого вызывает все большие опасения у многих американских и международных экспертов, является рост государственного долга США вследствие увеличения бюджетных дефицитов. С приходом к власти администрации Дж. Буша-мл. и выбором пути «рейганизации» фискальной политики США произошла переориентация параметров федерального бюджета в сторону увеличения нагрузки на экономику за счет роста государственного долга (и выплачиваемых нетто-процентов по нему) как единственного источника финансирования беспрецедентных бюджетных дефицитов.
Эксперт Института США и Канады РАН Васильев В.С. отмечает, что «значительное улучшение балластных показателей бюджета в период президентства Б. Клинтона создало определенный запас прочности в системе федеральных финансов и позволило сравнительно безболезненно для фискальной системы и экономики в целом пережить первые годы режима дефицитного финансирования администрации Дж. Буша-мл.». Однако в дальнейшем ситуация вышла из-под контроля. Согласно данным Бюджетно-экономического обзора БУК 2010 г., внутренний долг США в абсолютном выражении вырос за 7 лет президентства Дж. Буша-мл. с 3,3 до 5,8 трлн. долл., то есть почти вдвое, а в относительном выражении – с 32,5% до 40,2%, или на 7,7 п.п.[10] В 2009 г. доля внутреннего государственного долга в ВВП достигла 53% – цифры, характерной для военного и начала послевоенного периода (трендовый уровень показателя за 68 лет составляет 45,5%).
17 декабря 2009 г. конгресс США повысил планку государственного долга до уровня 12,4 трлн. долл. Начиная с 2011 фин. г. начнется выплата нетто-процентов по долгу федерального правительства, которые достигнут 251 млрд. долл., или 6,5 % совокупных расходов по федеральному бюджету (1,6 % ВВП). Судя по прогностическим оценкам АБУ, в 2010?е гг. эта статья расходов может стать одной из ведущих статей расходов по федеральному бюджету, объём ассигнований по которой уже в 2014 фин. г. превысит 500 млрд. долл., а в 2020 фин. г. достигнет отметки в 840 млрд. долл., т.е. будет вполне сопоставим с объёмом прямых военных расходов США.
Влияние налоговой политики республиканцев
на изменение уровня налоговой нагрузки и перераспределение доходов
различных групп населения
Данные таблицы 2 по изменению фактической налоговой нагрузки (измеренной как уровень налоговых изъятий в ВВП) на экономику США свидетельствуют о снижении общей налоговой нагрузки в Соединенных Штатах за 7 лет реализации налоговой реформы в среднем на 1%, а за 9 лет реализации реформы – на 5%.
Таблица 2
Уровень налоговых изъятий в США
в период с 2000 по 2010 г. (% от ВВП)
|
Годы |
Налоги всего |
Индивидуальный подоходный налог |
Налог на прибыль корпораций |
Взносы в фонды социального обеспечения |
Акцизы |
Налог на наследства и дарения |
Таможенные пошлины |
|
2000 |
20,9 |
10,3 |
2,1 |
6,7 |
0,7 |
0,3 |
0,2 |
|
2001 |
19,8 |
9,9 |
1,5 |
6,9 |
0,7 |
0,3 |
0,2 |
|
2002 |
17,9 |
8,3 |
1,4 |
6,8 |
0,6 |
0,3 |
0,2 |
|
2003 |
16,5 |
7,3 |
1,2 |
6,6 |
0,6 |
0,2 |
0,2 |
|
2004 |
16,3 |
7,0 |
1,6 |
6,4 |
0,6 |
0,2 |
0,2 |
|
2005 |
17,6 |
7,6 |
2,3 |
6,5 |
0,6 |
0,2 |
0,2 |
|
2006 |
18,5 |
8 |
2,7 |
6,4 |
0,6 |
0,2 |
0,2 |
|
2007 |
18,8 |
8,5 |
2,7 |
6,4 |
0,5 |
0,2 |
0,2 |
|
2008 |
17,7 |
8,1 |
2,1 |
6,3 |
0,5 |
0,2 |
0,2 |
|
2009 |
14,8 |
6,4 |
1,0 |
6,3 |
0,4 |
0,2 |
0,2 |
|
2010* |
14,9 |
6,5 |
1,0 |
6,0 |
0,5 |
0,1 |
0,2 |
*прогноз
Источник: Congressional Budget Office,
The Budget and Economic Outlook: fiscal years 2008 to 2017, January 2007, pp. 8, 143;
The Budget and Economic Outlook: fiscal years 2010 to 2020, January 2010, p. 79.
Показательно, что снижение общей налоговой нагрузки осуществлялось за счет сокращения уровня подоходного налогообложения. Самый низкий в послевоенные годы уровень налогового бремени, исчисляемого как доля налоговых изъятий в ВВП, был зафиксирован в 1950 г. – 14,4%. После проведения налоговых реформ Р. Рейгана (подтверждающих, по мнению некоторых экономистов, тезис, что чем ниже уровень налогового бремени, тем стремительней и динамичней развивается экономика государства) уровень налоговых изъятий составлял в среднем 18,2% (самый низкий уровень – 17,3% от ВВП, трендовый показатель налоговой нагрузки за 70 лет – 18% ВВП). Согласно прогнозным данным АБУ на период после 2009 г., с 2011 г. налоговая нагрузка начнет постепенно возрастать и в 2015 г. ее прогнозное значение составит 18,9% (на 0,9 п.п. выше среднестатистического значения за 70-летний период).
На первом этапе проведения реформ, с 2000 по 2004 г., наблюдалось также снижение с 23,1 до 19,6% эффективной ставки федеральных налогов, представляющей собой долю налога в суммарном облагаемом доходе налогоплательщика, – главным образом за счет снижения до 10% эффективной ставки индивидуального подоходного налога и на 0,5% налога на прибыль корпораций[11] (эффективная ставка федеральных налогов, действовавшая после реформ Р. Рейгана, составляла 20,9%). Таким образом, после проведения реформы 2001–2003 гг. эффективные ставки по всем основным налоговым базам уступают соответствующим показателям предыдущих лет: начиная с 1974 г. это наименьший уровень налогового бремени, измеренного с помощью показателя эффективной налоговой ставки.
Однако начиная с 2005 г., с истечением срока действия некоторых налоговых инициатив, предпринятых в 2001–2003 гг., происходило постепенное увеличение налоговой нагрузки, измеренной с помощью эффективной ставки налогообложения. Так, в 2005 г. ее размер составил 21,4%, а в 2009 г. – 22,1%. По данным БУК, к 2010 г. прогнозное значение данного показателя достигнет 23,6%, а к 2014 г. – 24,1%. Согласно проведенному экспертами БУК анализу изменений данного показателя после 2005 г., основными причинами увеличения налоговой нагрузки стали рост доходов налогоплательщиков в этот период и, как следствие, применение к увеличившейся налоговой базе более высоких ставок налога, а также значительное увеличение числа налогоплательщиков альтернативного минимального налога[12].
Налоговые мероприятия 2001–2003 гг. позволили снизить уровень налоговой нагрузки по подоходному налогу (оцененный с помощью показателя средней ставки налога, применяемой к агрегированному доходу налогоплательщика) на 3,36 п.п., с 15,26% в 2000 г. до 11,9% в 2003 г., и обеспечить его минимальное значение за 16?летний период (см. диаграмму 8). Это стало возможным после введения в действие трех законов по снижению налоговой нагрузки: Закона об экономическом росте и снижении налогов 2001 г. (после его принятия налоговая нагрузка уменьшилась на 2,2%), Закона о создании рабочих мест и помощи работникам 2002 г. и Закона о новых рабочих местах, экономическом росте и снижении налогов 2003 г. (после их принятия данный показатель снизился еще на 1,2%). После 2003 г. наблюдается тенденция к постепенному росту данного показателя в среднем на 0,3 п.п. в год. Это связано с истечением сроков действия налоговых инициатив в рамках подоходного налогообложения и увеличением агрегированного дохода налогоплательщиков в среднем на 8% ежегодно – с 6,3% в 2003 до 8,1 трлн. долл. в 2006 г.[13]
.gif)
Источник: http://www.irs.gov/pub/irs-soi/06in05tr.xls.
Диаграмма 8. Налоговая нагрузка по подоходному налогу
(средняя ставка, применяемая к агрегированному доходу налогоплательщика)
в период с 1987 по 2003 г. (%)
Таким образом, налоговая нагрузка по индивидуальному подоходному налогу за семилетний период реформ, с 2000 по 2007 г., сократилась на 2,6% (с 15,2 до 12,6%), количество заполняемых налоговых деклараций по данному виду налога также снизилось (со 178 млн. до 138,8 млн.)[14] Одновременно уплаченный налог в федеральный бюджет за тот же период вырос на 135 млрд. долл. (12%), а агрегированный доход – на 2 375 млрд. долл. (30%)[15].
Сопоставление эффектов от налоговых реформ администрации Р. Рейгана и администрации Дж. Буша-младшего не представляется возможным ввиду того, что в 1986 г., после проведения крупнейшей в истории налогообложения США налоговой реформы, был значительно скорректирован расчет валового дохода как базы для взимания налога. После 1986 г. налоговая нагрузка по индивидуальному подоходному налогу составила 13,1% (на 0,5% выше сегодняшнего уровня), а доля налога в валовом доходе налогоплательщиков за период налоговых преобразований администрации Б. Клинтона увеличилась на 1,4%.
Уровень налоговой нагрузки на семью за период проведения налоговой реформы, согласно данным фонда «Наследие», снизился на 10% – с 23 996 долл. в 2000 г. до 21 616 долл. в 2008 г., однако на 5 282 долл. превышает свой сорокалетний исторический уровень (16334 долл.). Наибольшая средневзвешенная налоговая нагрузка на семью наблюдалась во время президентства Б. Клинтона (20 490 долл.), наименьшая – во время нахождения у власти Дж. Кеннеди (10 756 долл.). Налоговая реформа администрации Дж. Буша-мл. позволила сократить среднее налоговое бремя на семью всего лишь на 1% (до 20 353 долл.).
Проведение налоговых сокращений, как это ни парадоксально, не приводит к автоматическому снижению налогового бремени. Однако существует прямая зависимость данного показателя от экономической ситуации в стране в определенный период. К. Дьюбэй и С. Ходж справедливо отмечают, что в периоды рецессии налоговая нагрузка снижается, сокращая период времени, потраченного налогоплательщиками на выплату налогов государству, и, наоборот, в период экономического подъема, налоговая нагрузка резко возрастает. Для подтверждения тезиса достаточно сопоставить данные, характеризующие уровень налоговой нагрузки в США по годам, и границы экономических циклов в США за период с 1945 по 2009 г.
Налоговая реформа и поляризация общества
Налоговая реформа республиканской администрации не смогла решить важную социальную проблему поляризации общества и показала несостоятельность существующего налогового механизма в реализации им социально-распределительной функции. Это подтверждается анализом данных о распределении дохода различных групп американских налогоплательщиков до и после выплаты налогов.
В докладе 2001 г. Р. Гринстейна, эксперта по налогам Центра исследований приоритетов бюджета и бюджетной политики, утверждалось, что осуществление налоговых планов администрации Буша еще больше увеличит неравномерность в распределении доходов среди населения (см. табл. 3)[16]. Правильность данного вывода подтверждают статистические данные. Так, доходы после налогообложения семей миллионеров увеличились в 2006 г. в среднем на 5,7% (и на 33% за пятилетний период реформ), доходы семей со средним достатком – на 2,5% (на 5,7% за пять лет реформ), а рост доходов низшего квинтиля составил лишь 0,5% (3% за пять лет)[17].
Таблица 3
Влияние налоговой программы Буша
на увеличение прибыли различных категорий населения,
оставшейся после уплаты налогов
|
категории
|
Категория групп населения |
|
|
I. |
20% наиболее бедных американцев |
0,6% |
|
II. |
Следующие 20% менее бедных граждан |
1,2% |
|
III. |
Следующие 20% граждан, имеющих средний доход |
1,9% |
|
IV. |
Следующие 20% менее состоятельных граждан |
2,3% |
|
V. |
Остальные 20% наиболее состоятельных американцев |
2,4% |
Источник: Greenstein R. How Would Families at Different Income Levels Benefit from Bush Tax Cut. Center on Budget and Policy Priorities, February 2001.
Анализ данных по доходам после налогообложения различных групп населения за период с 1979 по 2002 г., опубликованных БУК в 2005 г., позволяет сделать следующие выводы[18]:
- средний располагаемый чистый доход 1% наиболее состоятельной группы населения, измеренный в ценах 2002 г., увеличился за анализируемый период на 111% (с 298 900 до 631 700 долл.);
- средний располагаемый чистый доход третьей группы населения со средним уровнем доходов увеличился на 15% (с 5 700 до 43 700 долл.);
- средний располагаемый чистый доход 20% наиболее бедных американцев увеличился на 5% (600 долл.);
- доля 1% наиболее богатых граждан в национальном располагаемом чистом доходе возросла с 7,5% в 1979 г. до 11,4% в 2002 г.;
- доля семей с доходами свыше 100 тыс. долл. (III-я группа населения) в национальном располагаемом чистом доходе по сравнению с уровнем 1979 г. сократилась на 0,7% и составила 15,8%;
- доля семей с доходом ниже среднего в национальном располагаемом чистом доходе сократилась с 1979 г. на 1,7% и составила 5,1%.
Согласно статистическим данным, в период с 1999 по 2004 г. доля участия в совокупном доходе семей с низкими доходами уменьшилась на 0,3%, доля участия семей со средними доходами – на 0,2%, а доля наиболее состоятельных семей, напротив, выросла на 0,7%. Одновременно с 2000 г. по 2004 г. на 663 долл. снизился средневзвешенный размер дохода на душу населения [19]
В 2006–2007 гг., согласно Обзору статистики США за 2010 г., сохранилась тенденция к снижению совокупного дохода низшего, второго и среднего квинтилей населения США (в среднем на 0,2–0,3 п.п.). В 2007 г. на долю низшего квинтиля приходилось 3,4% совокупных доходов американских семей (на 0,4% ниже, чем в 1990 г.), на долю второго квинтиля – 8,7% (на 0,9% ниже), доля семей со средними доходами достигла дореформенного уровня – 14,8% (на 1,1% ниже, чем в 1990 г.). Одновременно происходил рост доли населения четвертого и пятого квинтилей по уровню совокупного дохода: в 2007 г. доля участия в совокупном доходе семей четвертого квинтиля составила 23,4% (на 0,4% выше по сравнению с дореформенным уровнем), доля участия наиболее состоятельных семей составила 49,7% (на 3,1% больше, чем в 1990 г.)[20].
Количество семей с уровнем годового дохода ниже 25 тыс. долл. увеличилось с 2006 по 2007 г. в 2 раза и составило 26 млн., а количество семей с уровнем дохода свыше 200 тыс. долл. увеличилось на 1,4 млн. и составило 4,4 млн. Число миллионеров в 2004 г. составляло 2,7 млн. чел., из них 846 тыс. чел. с уровнем капитала от 2 до 3,5 млн. долл. и 47 тыс. – с уровнем капитала свыше 20 млн. долл.[21]
Таким образом, постулат налоговой программы республиканской администрации о направленности налоговых преобразований на повышение уровня жизни среднего класса и увеличение социальной поддержки населения с низким уровнем доходов является декларативным. В реальности чистые доходы 1% богатейших семей выросли за 7 лет реформ на 44,2% (4% роста за счет снижения налоговой нагрузки), в то время как доходы 50% американцев, принадлежащих к низшим и средним слоям населения, – на 13,4% (1% роста за счет снижения налоговой нагрузки)[22]. При этом доля совокупных доходов до вычета налогов, получаемых вторым и третьим квинтилями, сократилась с 34,7% в 2001 г. до 31,3% в 2007 г. Напротив, доля доходов 5% наиболее богатых американцев увеличилась за аналогичный период с 32% до 37,4%.
Данные по распределению доходов после налогообложения между различными группами населения подтверждают тезис о направленности налоговой реформы на рост благосостояния наиболее богатых американцев. Так, на долю наиболее богатых 5% населения в 2001 г. приходилось 28,4% доходов после налогообложения, а в 2007 г. – 34%, доля «очищенных» доходов 75% населения сократилась с 37,7 до 33,8%. Данные таблицы 4 свидетельствуют о том, что наибольшую выгоду от проведения налоговых сокращений по подоходному налогу с физических лиц (–0,8%) получил 1% наиболее богатых американцев, хотя нагрузка по индивидуальному подоходному налогу на высший класс американского общества возросла лишь на 0,5% (на средний класс – на 0,1%), а 20% американцев с наименьшим уровнем дохода выиграли от проведения реформы 0,3% сохраненных доходов.
Таблица 4
Влияние налоговой реформы 2001–2010 гг.
на распределение налоговой нагрузки по индивидуальному подоходному налогу
по группам доходов налогоплательщиков (%)
|
|
% |
% от уплаченных налогов |
||
|
Индивидуальный |
Подоходный налог, |
Общая нагрузка |
||
|
Распределение по группам до проведения реформы |
||||
|
Низшие 20% |
3,3 |
-1 |
3,1 |
0,7 |
|
Вторые 20% |
6,7 |
0,7 |
7,7 |
3,5 |
|
Третьи 20% |
11 |
5,2 |
14,7 |
9 |
|
Четвертые 20% из них |
18,2 |
13,4 |
25,8 |
18,3 |
|
15% |
24,1 |
24,3 |
32,3 |
27,5 |
|
4% |
14,4 |
20 |
11,5 |
16,7 |
|
1% богатейших людей |
22,4 |
37,4 |
4,8 |
24,4 |
|
Распределение по группам после реформы Дж. Буша-младшего |
||||
|
Низшие 20% |
3,3 |
-1,5 |
3,1 |
0,6 |
|
Вторые 20% |
6,7 |
-0,4 |
7,7 |
3,3 |
|
Третьи 20% |
11 |
4,5 |
14,7 |
9 |
|
Четвертые 20% из них |
18,2 |
13,1 |
25,8 |
18,8 |
|
15% |
24,1 |
24,0 |
32,3 |
27,8 |
|
4% |
14,4 |
21,2 |
11,5 |
16,9 |
|
1% богатейших людей |
22,4 |
39,1 |
4,8 |
23,6 |
Источник: ITEP Tax Model, June 2008.
В то же время, согласно статистическим данным, общая налоговая нагрузка на федеральном уровне для домохозяйств с наименьшими доходами снизилась на 0,2% за пятилетний период и составила в 2006 г. 0,8%, в то время как налоговая нагрузка на 1% богатейших домохозяйств возросла за аналогичный период на 5,6% и составила 28,3%, что отражено на диаграмме 9.
.gif)
Диаграмма 9. Распределение налоговой нагрузки
между группами домохозяйств с различным уровнем дохода
в период с 2000 по 2006 г. (по квинтилям, %)[23]
Оценки многих ведущих американских экономистов подтверждают тезис о дестимулирующем эффекте налоговой реформы в решении проблемы нивелирования доходов и ее направленности на рост благосостояния наиболее богатых американцев. В частности утверждается, что более 39% средств от сокращения налогов приходится только на 1% американцев, имеющих самые высокие доходы[24]. Эксперты Центра исследований приоритетов бюджета и бюджетной политики Авива Эйрон-Дайн и Джоэль Фридман проанализировали возможные экономические и социальные последствия от пролонгации срока действия налоговых инициатив до 2016 г. Согласно их расчетам, в период с 2007 по 2016 г. группа населения с доходами свыше 1 млн. долл. получит в качестве налоговых льгот сумму в размере 639 млрд. долл., что составляет 20% от всех налоговых сокращений, при этом 917 млрд. долл., или 29% от всех налоговых сокращений, будет выплачено в качестве льгот 1% самых богатых американцев и лишь 14% от налоговых сокращений будет возвращено в виде налоговых льгот 60% населения со средним и низшим уровнем доходов[25]. Если сравнить суммы налоговых сокращений, которые в 2007 г. будут переданы в виде льгот 1% наиболее состоятельных американцев, с суммами, запрошенными действующей администрацией на финансирование основных государственных программ в 2007 г., то станет ясно, что одним из приоритетных направлений деятельности действующей администрации является увеличение благосостояния самых богатых граждан страны.
Вызывает озабоченность экспертов состояние таких важных показателей, как число лиц, находящихся за чертой бедности, и коэффициент Джини. Если в 2000 г. к категории семей с доходами ниже официального индекса бедности принадлежало 9,3%, или 6,4 млн. семей, то в 2007 г. – уже 9,8%, или 7,6 млн.[26] За 6 лет реформ число лиц, находящихся за чертой бедности, увеличилось на 5,7 млн. чел. (с 31,5 млн., или 11,3%, в 2000 г. до 37,2 млн. чел., или 12,5%, в 2007 г.). Одновременно коэффициент Джини вырос за период реформ на 0,001 п. (с 0,462 в 2000г. до 0,463 в 2007 г.), обозначив тенденцию к росту неравенства в распределении доходов в стране (диаграмма 10)[27].
.gif)
Диаграмма 10. Динамика индекса Джини в США в период с 1967 по 2007 г.
Сравнение значения индекса Джини в странах ОЭСР и в США показало, что в США уровень расслоения общества значительно выше среднего уровня по ОЭСР (децильный коэффициент для США равен 9, а его среднее значение для стран ОЭСР – 3-4). Коэффициент Джини в США по собственному капиталу всех домохозяйств превышает уровень стран ОЭСР в среднем на 0,12 п.п., для домохозяйств с низким уровнем доходов – на 0,17 п.п. Аналогичный показатель по финансовым активам всех домохозяйств в США выше на 0,08 п.п., для беднейших домохозяйств разница в показателе – 0,105 п.п.
Еще одним критерием, который должен учитываться при оценке действующей системы налогообложения, является критерий эластичности, или гибкости, налогообложения, который отражает эффективность налогового регулирования и характеризует изменение уровня налоговых поступлений под влиянием изменений тех или иных экономических факторов. Эластичная система налогообложения обеспечивает адекватную и своевременную реакцию налоговых поступлений на изменение экономических условий. Оценка эластичности поступлений по некоторым налогам и налоговой системы США в целом за период с 1995 по 2005 г. представлена в таблице 5.
Таблица 5
Эластичность поступлений по некоторым налогам в США
в 1995–2005 гг.
|
Виды налогов
|
1995 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
|
Индивидуальный подоходный налог |
1 |
1,8 |
-0,4 |
-4,2 |
-1,5 |
0,3 |
2,5 |
|
Налог на прибыль корпораций |
2,1 |
1 |
-12,5 |
-0,6 |
-2,2 |
5,6 |
6,9 |
|
Отчисления в фонды социального обеспечения |
1 |
1 |
2,4 |
0,2 |
0,3 |
0,4 |
1,4 |
|
Налоговая система в целом |
1,1 |
1,4 |
-0,7 |
-2,0 |
-0,7 |
1,2 |
2,1 |
Источник: расчеты автора по статистическим данным
U.S. Census Bureau, Statistical Abstract of the United States, 2007.
Анализ данных за 1995–2005 гг. показывает:
– в 1995, 2000 и 2004 гг. темпы прироста налогов соответствовали темпам прироста ВНП, демонстрируя единичную эластичность налоговой системы, с в 2005 г. коэффициент эластичности впервые за десятилетний период превысил 2-процентный порог;
– налоговые мероприятия 2001–2003 гг. спровоцировали падение налоговых поступлений по индивидуальному подоходному налогу и налогу на прибыль корпораций, на что указывают отрицательные значения коэффициента эластичности в этот период;
– прирост налога на прибыль корпораций в 2004 и 2005 г. значительно превысил прирост ВНП.
Таким образом, увеличение коэффициента эластичности по основным налогам в 2005 г. говорит о повышении уровня налоговой нагрузки по двум основным налогам федерального уровня. Тот факт, что наибольшей эластичностью в 2005 г. обладал налог на прибыль корпораций (значение коэффициента 6,9%), говорит о его прогрессивности. Напротив, более низкий уровень эластичности по двум другим важным налогам (2,5% по индивидуальному подоходному налогу и 1,4% по отчислениям в фонды социального обеспечения) говорит о снижении их прогрессивности, главным образом за счет наличия многочисленных налоговых скидок и вычетов.
Анализ коэффициентов эластичности федеральных налогов с физических лиц от совокупного располагаемого чистого дохода населения за 1995–2004 гг. выявил, что уровень налогообложения населения в целом соответствовал его платежеспособности. Так, в 1995 г. наблюдалась единичная эластичность, то есть система налогообложения физических лиц была сбалансированной; в 2000 г. коэффициент эластичности составлял уже 1,7%, показывая, что налоговые доходы государства растут более быстрыми темпами, чем доходы населения; в 2003 г. впервые за 10 лет наблюдалось отрицательное значение коэффициента эластичности (–1,2%), что говорит о недостаточности налоговой нагрузки в этот период. Однако расчеты показывают, что в 2005 г. ситуация коренным образом изменилась: показатель эластичности достиг своего максимального значения в 3,3%, иллюстрируя ситуацию, при которой налоговая нагрузка на население резко возросла.
Финансово-экономический кризис 2008 – 2009 гг.
и политика США в области налогообложения
Кризис 2008 г. спровоцировал ухудшение всех макроэкономических показателей. В октябре 2008 г. для выхода из создавшейся ситуации республиканская администрация приняла пакет мер «Закон 2008 г. о неотложных мерах по стабилизации экономики» (Emergency Economic Stabilization Act of 2008 — EESA), включавший в себя программу выкупа проблемных активов с акцентом на увеличение лимита на страховое покрытие банковских депозитов федеральными властями со 100 тыс. до 250 тыс. долл., специальные стимулы в сфере энергетики, а также налоговые льготы для бизнеса и индивидуальных налогоплательщиков на общую сумму 110 млрд. долл.
Предполагалось, что дальнейшее снижение налогов позволит в краткосрочной перспективе вывести экономику из состояния рецессии благодаря действию стимулирующей функции налогообложения. Подобный расчет был основан на анализе стимулирующего пакета мер, предпринятого в 2001 г. в аналогичной ситуации экономической рецессии. Директор БУК П. Орзак в своем выступлении «Предложения по выходу из кризиса в краткосрочной перспективе» (22 января 2008 г.) отметил, что «возврат налогов в 2001 г. имел большее положительное влияние на экономику, чем ранее предпринимавшиеся меры, включавшие временный возврат налогов или дополнительные выплаты». Он подтвердил ожидания от проведенных налоговых сокращений 2008 г.: при условии, что 1 доллар бюджетных вливаний в экономику обеспечивает 1 доллар прироста ВВП, ожидалось, что принятый пакет стимулирующих мер обеспечит 1% прироста ВВП уже в III квартале 2008 г.
Однако этого не произошло. Более того, статистика за 2008 и 2009 гг. свидетельствовала о рецессии в экономике:
- реальный прирост ВВП в 2008 г. составил лишь 1,1%, а в третьем квартале 2009 г. – 2,2% (ожидалось 3,5%);
- по данным БЭА, потребительские расходы снизились в 2008 г. на 0,2% и только в третьем квартале 2009 г. пошли вверх;
- по оценкам Федеральной резервной системы, в 2009 г. произошло сокращение объемов потребительского кредитования на 102,2 млрд. долл. (4%), при этом более быстрыми темпами снижались объемы револьверного кредитования населения (–9,5%)[28]. В то же время, показатель «долговой нагрузки на доходы» (DSR), который отражает стоимость обслуживания долга домохозяйств в % от располагаемого дохода и включает выплаты по ипотеке и потребительскому кредитованию, также демонстрировал рост (даже в условиях снижения ставок ФРС) с 12,66% в первом квартале 2001 г. до 13,47% в первом квартале 2009 г., снижая эффективность налогового стимулирования[29].
Однако существуют и положительные сдвиги, позволяющие судить о начале выхода из кризиса, который, по оценкам БУК, является самым затяжным (19 месяцев) и самым глубоким кризисом со времен Второй мировой войны. Согласно прогнозным оценкам, представленным в докладе БУК по бюджету (The Budget and Economic Outlook) на 2010–2020 гг., в долгосрочной перспективе рост реального ВВП составит в среднем порядка 4,2% за период с 2010 по 2020 гг., при этом предполагается, что в период с 2010 по 2014 г. средневзвешенный ежегодный прирост данного показателя составит 4,3%, показав наиболее быстрые темпы роста в 2013 (6%) и 2014 г. (5,5%), а начиная с 2016 г. установится в значении 4,1%[30].
О выходе из рецессии также свидетельствует появившаяся впервые за несколько лет тенденция к росту индекса деловой активности в производственном секторе, который рассчитывается Институтом Управления Поставками (ISM). Если его среднегодовое значение до реформы составляло 51,6 (2000 г.), в период экономического роста – 54,4 (2005 г.), а в период спада – 45,4 (2008 г.) и 46,25 (2009 г.), то в январе 2010 г. этот показатель вырос до отметки в 58,4.
Согласно данным Министерства торговли США и Федеральной резервной системы, опубликованным в январе 2010 г., некоторый рост демонстрируют и другие макроэкономические показатели. Так, в декабре 2009 г. объем потребительских доходов увеличился на 0,4%; рост потребительских расходов в 2009 г. составил 22,6 млрд. долл. или 0,2 %[31]; производительность труда выросла в 4 квартале 2009 г. на 6,2%; объем промышленного производства в декабре 2009 г. вырос на 0,6% (хотя в годовом исчислении данный показатель снизился на 2%); коэффициент использования мощностей в 2009 г. вырос на 0,5 п.п. и составил 72%; по информации Министерства труда уровень безработицы в январе 2010 г. снизился на 0,3% (до 9,7%). По прогнозам Бюджетного управления конгресса, в среднесрочной перспективе (2012–2014 гг.) ожидается снижение уровня безработицы до 6,5%, а в дальнейшем значение данного показателя составит в среднем 5% ежегодно, то есть приблизится к уровню 1997 г.
Эффективность действующей налоговой системы на определенных этапах социально-экономического развития подтверждается тем, что она позволяла поддерживать более высокие темпы экономического роста, чем во многих странах ОЭСР. Вместе с тем, она в меньшей степени отражает принципы социальной справедливости, хотя и строится на прогрессивности налогообложения, что, в свою очередь, предполагает наличие гораздо более весомых, чем в других развитых странах, социальных проблем. Основная проблема налоговой системы на современном этапе – неспособность поддерживать уровень доходов, необходимый для обеспечения социальной устойчивости в стране в условиях сохранения высокого уровня военных расходов. Колоссальный приток инвестиций, кредитующих США, в последнее время сглаживал это противоречие, однако финансово-экономический кризис 2008 г. показал уязвимость сложившейся системы.
Таким образом, исторические тенденции и финансово-экономический кризис показали, что налоговая система США на современном этапе оказалась не в состоянии поддерживать выполнение современных функций государства в полном объеме. В экономических и политических кругах США ширится дискуссия по поводу возможных путей преодоления разрыва между доходной и расходной частями бюджета. Поскольку мероприятия, предусмотренные налоговой реформой республиканской администрации, истекают в конце 2010 г., новая администрация должна выбрать путь дальнейшего совершенствования налогового механизма и решить задачи обеспечения нейтральности налогообложения; устранения неэффективного размещения производственных ресурсов, вызванного налоговыми факторами; повышения эффективности распределительной функции налоговой системы; обеспечения оптимального уровня налоговой нагрузки по подоходному налогообложению; упрощения налогового законодательства и совершенствования системы сбора налогов; обеспечения роста ВВП как результата налогового стимулирования уровня занятости и производства; достижения конкурентных преимуществ экономики в мировом масштабе.
Налоговая политика демократической администрации Б. Обамы
Администрация Б. Обамы в качестве первоочередной меры предложила ввести в действие «Закон о восстановлении экономики 2009 г.», который оценивается в 787 млрд. долл. (40% этой суммы выделяется на снижение налогов для среднего и низшего классов налогоплательщиков). Налоговый пакет включает введение налогового вычета до 400 долл. в год на одного налогоплательщика и 800 долл. в год на семью; введение налогового вычета до 10% от суммы покупной цены недвижимости в размере до 8 тыс. долл. при ее первичном приобретении; применение дополнительной амортизационной ставки; возможность полного списания капитальных расходов малыми предприятиями; увеличение периода переноса чистых операционных убытков для предприятий малого бизнеса; налоговые вычеты для предприятий, осуществляющих инвестиции в энергетической сфере; повышение налоговых ставок для богатейших американцев; отмену льгот для богатых семей; отмену льгот для корпораций, переносящих производство из США. В результате, согласно расчетам демократов, чистый доход федерального бюджета от налогообложения должен возрасти за период с 2011 по 2019 г. на 86,5 млрд. долл., еще 60,1 млрд. долл. государство получит за счет сокращения возможностей налоговых вычетов по доходам дочерних подразделений американских компаний за рубежом и 43 млрд. долл. – после изменения положений о налоговых кредитах. Планируется также изменить систему взимания дохода по дивидендам: базовая ставка повышена с 15 до 17%, однако при вложении значительных средств в американскую экономику инвесторам предоставляются налоговые льготы.
Указанные мероприятия могут дать положительный эффект в среднесрочной перспективе, однако нельзя исключать, что это только первый шаг на пути к дальнейшему реформированию налоговой системы США и ее корреляции с новыми экономико-социальными вызовами современности. Согласно прогнозным оценкам БУК, с 2011 г. в ответ на правительственные мероприятия по выходу из рецессии начнется стремительный рост доходной части бюджета федерального правительства (на 2,9 п.п.) и в среднесрочной перспективе его значение должно достичь дореформенного уровня (19,7% в 2014 г.)[32].
Прогноз изменений данного показателя, представленный в проекте федерального бюджета США на 2011 фин. г. и подготовленный АБУ, отличается от прогноза БУК на 1 п.п. Ожидается, что доля доходов федерального бюджета в ВВП в 2010 г. составит 14,8%, то есть останется на прежнем уровне, а начиная с 2011 г. уровень доходов будет составлять в среднем ежегодно 18,3% в среднесрочном периоде (с 2011 по 2015 г.) и 18,9% в долгосрочном (с 2011 по 2020 г.)[33]. Новая демократическая администрация планирует продолжать политику намеренного разбалансирования федерального бюджета (к 2014 г. доля расходов в ВВП должна составить 22,9% – практически, уровень 1982 г. – с последующим ростом в размере 0,2% ежегодно при среднем уровне доходов 18,9% ВВП в год)[34].
Одним из весомых аргументов в пользу роста дефицита бюджета и увеличения национального долга является тот факт, поколение «бэби-бумеров», являвшееся в 80?е гг. XX в. основой рабочей силы США, переходят сегодня в разряд нетрудоспособного населения, достигшего пенсионного возраста. В последние десятилетия правительство уделяло огромное внимание социальным программам, в частности «социальному страхованию», «медикэр» и «медикейд». Расходы на их содержание росли более высокими темпами, чем экономика, и в дальнейшем планируется продолжать такую политику. По расчетам БУК, если налоговые доходы бюджета останутся неизменными, расходы по этим трем программам к 2050 г. составят 18,1% ВВП, то есть достигнут уровня налоговых доходов федерального бюджета, а к середине XXI в. национальный долг превысит в три раза показатель ВВП и к 2080 г. его значение вырастет в 8 раз.
Оптимистический сценарий, предложенный БУК исходит из того, что ВВП будет расти прежними темпами. Однако дальнейший рост национального долга в таких размерах может привести к отказу иностранных и американских инвесторов финансировать американское правительство. Рост процентных ставок и расходов по обслуживанию государственного долга неизбежно вызовет снижение инвестиционной активности, приведет к падению спроса на недвижимость и потребительские товары длительного пользования, что, в свою очередь, приведет к стагнации экономики. При развитии такого сценария единственным вариантом действий во избежание бюджетного краха является увеличение налогов, снижение расходов и поддержание темпов роста экономики.
[1] Произошло замедление темпов экономического роста, снижение уровня сбережений населения (2,3% от дохода в 2000 г., против 5,8% в 1993 г.) и снижение доверия потребителей.
[2] http://www.census.gov/compendia/statab/2010/tables/10s0627.xls.
[3] Shapiro M. and Slemrod J. Consumer Response to Tax Rebates // American Economic Review, March 2003, vol. 93, 1, pp. 281–396. Johnson A., Parker H. Household Expenditures and the Income Tax Rebates of 2001 // American Economic Review, December 2006, vol. 95, 6, pp. 1589–1610.
[4] http://www.irs.gov/pub/irs-soi/07in01ar.xls.
[5] A Blueprint for New Beginnings. Executive Office of the President. Wash., 2001.
[6] http://www.census.gov/compendia/statab/2010/tables/10s0765.xls.
[7] Необходимо отметить, что за период реформ доля частного сектора в производстве ВВП снизилась на 0,6 п.п. до уровня 87,1% за счет роста доли государственного сектора (до 12,9% в 2008 г.), одновременно произошло незначительное изменение отраслевой структуры экономики.
[8] http://www.whitehouse.gov/omb/budget/Historicals.
[9] Statistical Abstract of the United States 2010, 2001.
[10] The Budget and Economic Outlook: Fiscal Years 2010–2020, January 2010, p.127–128.
[11] См.: Effective Federal Tax Rates: 1979 – 2001, Congressional Budget Office, April, 2004.
[12] Effective Federal Tax Rates Under Current Law, 2001 to 2014, CBO, August 2004, p.3.
[13] http://www.irs.gov/pub/irs-soi/06in05tr.xls.
[14] Начиная с 2008 г. данный показатель увеличивается на 10% (http://www.irs.gov/pub/irs-soi/08databk.pdf).
[15] Расчеты автора по данным IRS.
[16] Greenstein R. How Would Families at Different Income Levels Benefits from The Bush Tax Cut. Center on Budget and Policy Priorities, 2001, February 6.
[17] http://www.cbpp.org/3-27-06tax.htm, Congressional Budget Office
[18] Congressional Budget Office, Effective Federal Tax Rates: 1979–2002, March 2005.
[19] U.S.Census Bureau, Statistical Abstract of the United States, 2007 p.453.
[20] U.S.Census Bureau, Statistical Abstract of the United States, 2010, table 678.
[21] U.S.Census Bureau, Statistical Abstract of the United States: 2009, table 696.
[22] http://www.irs.gov/pub/irs-soi/07in02etr.xls.
[23] www.cbo.gov, Shares of Federal Tax Liabilities for All Households, by Comprehensive Household Income Quintile, 1979–2006.
[24] См.: Gale W., Auerbach A. Perspectives on the Budget Surplus, Nation Tax Journal, 2000, 53(3): 459–72;
Greenstein R. Following the money: The Administration’s Budget Priorities, Center on Budget and Policy Priorities, 2001, April 3;
Greenstein R. HowWould Families at Different Income Levels Benefits from The Bush Tax Cut. Center on Budget and Policy Priorities, 2001, February 6;
Orzag P. Is the House Tax Bill Needed to Avert Recession?, Center on Budget and Policy Priorities March 5, 2001.
[25] Aviva Aron-Dine, Joel Friedman. The Skewed benefits of the tax cuts, 2007–2016. Center on Budget and Policy Priorities, February 23, 2006.
[26] Statistical Abstract of the United States: 2010, Table 699.
[27] U.S. Census Bureau, Current Population Survey, 1968 to 2008 Annual Social and Economic Supplements, Table A-3.
[28] http://www.federalreserve.gov/releases/g19/current/g19.htm.
[29] http://www.federalreserve.gov/releases/housedebt/default.htm.
[30] The Budget and Economic Outlook: Fiscal Years 2010–2020, January 2010, p.8.
[31] http://www.bea.gov/newsreleases/xls/glance.xls.
[32] The Budget and Economic Outlook: Fiscal Years 2010–2020, January 2010, p.xii.
[33] The Budget for fiscal year 2011, Summary tables, p.146.
[34] Ibid.