О РОССИЙСКОМ ВОЕННОМ БЮДЖЕТЕ
В.Е. Ярынич, кандидат военных наук,
ведущий научный сотрудник
Центра военно-стратегических исследований
Института США и Канады РАН
e-mail:
Аннотация. В статье приводятся основные плановые количественные показатели бюджетных расходов Российской Федерации на военные нужды на 2010 г. Кроме ассигнований, направляемых непосредственно Министерству обороны, указаны также средства, выделяемые на оборонные цели через другие министерства и ведомства. Отмечается, что, несмотря на имеющуюся довольно полную информацию по общим расходам, российский военный бюджет остается недостаточно прозрачным. Отсутствие детальных данных по государственному оборонному заказу затрудняет анализ процесса модернизации российских вооруженных сил.
Ключевые слова: бюджет, военные расходы, государственный оборонный заказ.
On theRussian Military Budget
Valery Y. Yarynich
Candidate of military sciences, Leading fellow,
The Institute of USA and Canada Studies
of Russian Academy of Sciences
e-mail:
Annotation. The basic planned figures of the Russian Federation’s budget for military purposes for 2010 are given. In addition to appropriations, allocated directly to the Ministry of Defense, there are also funds, included for defense purposes though other ministries and departments. It is noted that, despite the presence of the large information on total expenditure, the Russian military budget isn’t still sufficiently transparent. Lack of detailed data on the state defense outlays complicates the analysis of the process of modernization of the Russian armed forces.
Keywords: budget, military outlays, state defense order.
Расходы России на военные нужды можно определять по цифрам, которые заложены для министерств и ведомств в годовом федеральном бюджете, а также исходя из показателей государственного оборонного заказа.
Федеральный Закон от 02.12.2009 ? 308-ФЗ «О федеральном бюджете на 2010 г. и на плановый период 2011 и 2012 гг.»[1] установил следующие основные показатели федерального бюджета 2010 г.:
- прогнозируемый объем ВВП в размере 43,187 трлн. руб. (при уровне инфляции не выше 10%);
- доходы в 6,95 трлн. руб. (в том числе нефтегазовые – 3,19 трлн. руб.);
- расходы – около 9,89 трлн. руб. (точнее, 9 886 920 940,1 тыс. руб.);
- дефицит бюджета – 2,94 трлн. руб.
К 2012 г. Законом ? 308-ФЗ прогнозируется увеличить ВВП до 53,71 трлн. руб. (при инфляции 7%), доходы – до 8,07 трлн. руб. при сокращении расходов до 9,68 трлн. руб., что должно снизить дефицит бюджета до 1,61 трлн. руб.
Распределение расходов по разделам федерального бюджета представлено в табл. 1.
В этой таблице сумма расходов равна 8 846 973 525,7 тыс. руб., что значительно меньше указанных в Законе общих расходов. Разница между этими показателями более чем в один трлн. руб. (точнее, 1 039 947 414,4 тыс. руб.) объясняется наличием в федеральном бюджете секретных статей. Однако такая их доля (примерно 10,5% от общей суммы расходов) еще не полностью отражает объем затрат по закрытым военным программам. Их реальный удельный вес в федеральном бюджете выше. Так происходит потому, что, во-первых, часть секретных расходов «запрятана» внутри открытых статей общего характера, таких как «Руководство и управление в сфере установленных функций», «Обеспечение деятельности подведомственных учреждений», «Выполнение функций государственными органами» и т.п. Во-вторых, значительная часть закрытых статей относится к оборонному заказу, в котором распределение бюджетных средств засекречено полностью. В разных источниках в отношении реальной доли секретных статей в российском бюджете называются весьма отличающиеся цифры – от 20 до 40%. Уточнить данный показатель только по опубликованным материалам весьма затруднительно.
Таблица 1
Распределение ассигнований федерального бюджета РФ на 2010 г. по разделам
|
Разделы бюджета |
Код |
Ассигнования |
|
Всего расходы |
|
8 846 973 525,7 |
|
Общегосударственные вопросы |
01 |
1 087 435 934,5 |
|
Национальная оборона |
02 |
678 351 441,4 |
|
Национальная безопасность и правоохранительная деятельность |
03 |
726 844 703,7 |
|
Национальная экономика |
04 |
1 366 079 809,4 |
|
Жилищно-коммунальное хозяйство |
05 |
103 041 907,9 |
|
Охрана окружающей среды |
06 |
12 310 715,9 |
|
Образование |
07 |
386 356 314,2 |
|
Культура, кинематография, средства массовой информации |
08 |
107 340 168,1 |
|
Здравоохранение, физическая культура и спорт |
09 |
325 059 408,5 |
|
Социальная политика |
10 |
328 751 096,0 |
|
Межбюджетные трансферты |
11 |
3 725 402 026,1 |
Источник: Федеральный Закон от 02.12.2009 ? 308-ФЗ «О федеральном бюджете на 2010 г. и на плановый период 2011 и 2012 гг.», приложение 9.
Согласно Бюджетному Кодексу РФ федеральный бюджет должен быть прозрачным (открытым)[2]. Однако принцип прозрачности не исключает наличие в бюджете секретных статей, которые также подлежат контролю, но только специально допускаемыми к этому лицами из законодательных и исполнительных структур. В секретных статьях предусматриваются в основном ассигнования на закупку вооружения и военной техники, на разработку их новых образцов, а также на фундаментальные исследования в перспективных сферах вооруженной борьбы. Из 23 приложений к Закону о бюджете России на 2010 г. восемь приложений являются секретными или совершенно секретными.
Практика закрытия определенных частей бюджета вполне естественна и характерна для всех государств мира. Например, в США секретные программы составляют до 17% бюджета Пентагона[3]. При этом из всех видов американских вооруженных сил львиная доля секретности приходится на Военно-воздушные силы: до 40–42% от всех затрат ВВС на закупки и НИОКР. Это не удивительно, если учесть, что ВВС ведут работы в интересах ЦРУ, Агентства национальной безопасности и Управления воздушно-космической разведки. Кроме того, министерство ВВС отвечает за функционирование и развитие систем управления, связи и разведки Пентагона, включая искусственные спутники Земли, а также средства их запуска и управления полетом.
Однако при наличии закрытой части расходов главным принципом как в России, так и в США остается то, что затраты по секретным статьям должны обязательно включаться в общую сумму расходов бюджета страны.
В России общие затраты на решение задач военного характера складываются из ассигнований, предусмотренных в законе о федеральном бюджете для Министерства обороны, а также для одиннадцати других министерств, служб и агентств, выделяющих средства Министерству обороны (табл. 2 и 3).
Из таблиц 2 и 3 следует, что собственно Министерству обороны на 2010 г. предусмотрено выделить практически 900 млрд. руб., а через другие министерства и ведомства еще почти 58 млрд. Итого, Министерство обороны должно получить около 958 млрд. руб.
Таблица 2
Бюджет Министерства обороны РФ на 2010 г.
|
Разделы бюджета |
Код |
Ассигнования |
|
Министерство обороны РФ, в том числе: |
187 |
899 975 411,2 |
|
общегосударственные вопросы |
187-01 |
5 185,4 |
|
национальная оборона |
187-02 |
620 389 903,2 |
|
жилищно-коммунальное хозяйство |
187-05 |
58 821 680,0 |
|
образование |
187-07 |
44 511 022,2 |
|
культура, кинематография, средства массовой информации |
187-08 |
3 567 294,5 |
|
здравоохранение, физическая культура и спорт |
187-09 |
33 415 925,7 |
|
социальная политика |
187-10 |
137 245 832,7 |
|
межбюджетные трансферты |
187-11 |
2 018 567,5 |
Источник: Федеральный Закон от 02.12.2009 ? 308-ФЗ, приложение 6.
Таблица 3
Средства, выделяемые для МО РФ
через бюджеты других федеральных министерств, служб, агентств (2010 г.)
|
Федеральные министерства, службы, агентства |
Код |
Ассигнования |
|
Министерство промышленности и торговли |
020 |
29 773 305,2 |
|
Министерство финансов |
092 |
19 681 947,9 |
|
Министерство экономического развития |
139 |
24 500,0 |
|
Федеральная аэронавигационная служба |
179 |
663 850,0 |
|
Федеральная служба по оборонному заказу |
185 |
331 716,8 |
|
Федеральное агентство по поставкам вооружения, военной, специальной техники и материальных средств |
186 |
1 032 708,3 |
|
Федеральное космическое агентство |
259 |
628 342,5 |
|
Федеральное агентство специального строительства |
279 |
2 030 715,0 |
|
Сибирское отделение Российской академии наук |
401 |
38 050,0 |
|
Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству |
721 |
334 027,5 |
|
Государственная корпорация по атомной энергии «РОСАТОМ» |
725 |
3 422 375,0 |
|
Итого в бюджет МО РФ (раздел «Национальная оборона») |
|
57 961 538,2 |
Источник: Федеральный Закон от 02.12.2009 ? 308-ФЗ, приложение 6.
Иногда такую обобщенную цифру прямых ассигнований нашему военному ведомству используют в сравнительных оценках как с другими получателями бюджетных денег внутри страны, так и с военными расходами других стран. Между тем военные расходы России указанной суммой далеко не исчерпываются. Правильнее было бы учитывать также цифры государственного оборонного заказа, в котором, наряду с Минобороны, участниками являются и другие министерства, ведомства, научные организации и промышленные предприятия.
В состав оборонного заказа включаются[4]:
- научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы;
- серийное производство и поставки вооружения и военной техники;
- работы по их ремонту и модернизации, а также по утилизации и уничтожению выводимых из эксплуатации вооружения и военной техники;
- военно-техническое сотрудничество РФ с иностранными государствами;
- работы по мобилизационной подготовке экономики РФ;
- поставки продукции и услуг для нужд гражданской обороны;
- производство вещевого и военного имущества; строительство и реконструкция объектов, предназначенных для нужд обороны.
Оборонный заказ содержит:
- перечень и количество подлежащей поставкам продукции, работ, услуг и сроки ее поставок;
- прогнозируемую стоимость оборонного заказа в целом, а также по его разделам и отдельным этапам реализации;
- перечень государственных заказчиков;
- перечень предполагаемых головных исполнителей.
Финансирование оборонного заказа осуществляется за счет федерального бюджета путем выделения ассигнований государственному заказчику. Статьи бюджета, по которым финансируется оборонный заказ, относятся к категории защищенных статей расходов федерального бюджета.
Таким образом, достаточно хорошо известно, что представляет собой оборонный заказ. Хуже обстоит дело с открытостью его конкретных показателей. Детали здесь засекречены. В Законе ? 308-ФЗ (ст. 7, п. 3) сказано: «Утвердить: 2) распределение бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение государственного оборонного заказа исходя из его основных показателей на 2010 г. согласно приложению 11 (секретно) к настоящему Федеральному закону».
Российские политические и военные руководители называют лишь общие цифры оборонного заказа либо комментируют его отдельные стороны. Так, премьер-министр РФ В. Путин отмечал, что объем финансирования государственного оборонного заказа на 2010 г. составит 1 трлн. 170 млрд. руб., на 8% больше, чем в 2009 г.[5] Основное внимание уделено оснащению Вооруженных Сил ударными комплексами, системами управления, разведки и связи, модернизации ядерного потенциала, развитию средств ракетно-космической обороны. Около 200 млрд. руб. направлено на обеспечение тех долгосрочных контрактов по созданию баллистических ракет, ракетных комплексов стратегического назначения, космических средств, самолетов и кораблей, срок которых истекает в 2010 г. Речь идет, в частности, о самолетах Су-27 СМ, Су-30 МК-2, Су-35 и Су-34, комплексах «Искандер-М» и высокоточных крылатых ракетах Х-102[6].
Для более полной информации о бюджете российского Министерства обороны в таблицах 4 и 5 показано (без комментариев) содержание раздела «Национальная оборона» и подраздела «Воинские формирования».
Таблица 4
Раздел «Национальная оборона» бюджета МО РФ (2010 г.)
|
Разделы и статьи бюджета |
Код |
Ассигнования |
|
Национальная оборона, в том числе: |
187-02 |
620 389 903,2 |
|
Вооруженные Силы Российской Федерации, в т.ч.: |
187-02-01 |
576 287 597,3 |
|
руководство и управление |
|
7 308 255,8 |
|
международное сотрудничество |
|
38 365,4 |
|
федеральные целевые программы (ФЦП), в т.ч.: |
|
12 785 020,0 |
|
ФЦП «Глобальная навигационная система» |
|
6 896 420,0 |
|
ФЦП «Развитие российских космодромов |
|
5 888 600,0 |
|
субсидии федеральным автономным учреждениям |
|
240 000,0 |
|
воинские формирования (органы, подразделения) |
|
529 799 239,5 |
|
обеспечение празднования Дня Победы |
|
765 050,3 |
|
обеспечение деятельности военных комиссариатов |
|
250 000,0 |
|
накопительно-ипотечная система жилищного обеспечения военнослужащих |
|
21 368 843,9 |
|
реализация государственных функций, связанных с обеспечением национальной обороны |
|
3 638 394,3 |
|
обеспечение создания и эксплуатации системы паспортно-визовых документов нового поколения |
|
94 428,1 |
|
Мобилизационная и вневойсковая подготовка |
187-02-03 |
2 606 606,5 |
|
Участие в обеспечении коллективной безопасности и миротворческой деятельности |
187-02-05 |
536 241,5 |
|
Прикладные научные исследования в области национальной обороны |
187-02-08 |
6 049 260,0 |
|
Другие вопросы в области национальной обороны |
187-02-09 |
34 910 197,9 |
Таблица 5
Основные статьи подраздела «Воинские формирования»
раздела «Национальная оборона» бюджета МО РФ (2010 г.)
|
Основные статьи подраздела |
Код |
Ассигнования |
|
Воинские формирования (органы, подразделения), в том числе: |
187-02-01 |
529 799 239,5 |
|
Военный персонал, в том числе: |
187-02-012025800 |
249 227 142,9 |
|
денежное довольствие военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов |
|
216 227 142,9 |
|
дополнительное денежное стимулирование военнослужащих МО РФ и сотрудников МВД |
|
33 000 000,0 |
|
Функционирование Вооруженных Сил РФ, органов в сфере национальной безопасности и правоохранительной деятельности, войск и иных воинских формирований |
187-02-012026700 |
178 234 487,4 |
|
Оплата и хранение специального топлива и горюче-смазочных материалов |
187-02-012026800 |
49 208 703,3 |
|
Накопительно-ипотечная система жилищного обеспечения военнослужащих |
187-02-012120000 |
21 368 843,9 |
Источник: Федеральный Закон от 02.12.2009 ? 308-ФЗ «О федеральном бюджете на 2010 г. и на плановый период 2011 и 2012 гг.».
Как видно из вышесказанного и приведенных таблиц, четко выделить данные по суммам, выделяемым Министерству обороны и другим министерствам и ведомствам на военные нужды, достаточно сложно. Фактически, с учетом государственного оборонного заказа, Минобороны получает больше средств, чем показано в табл. 2 и 3.
Вместе с тем, можно попытаться оценить совокупные затраты России на военные нужды в целом, исходя из следующего:
- разработки и поставки вооружения и военной техники кооперацией военно-промышленного комплекса в рамках государственного оборонного заказа в 2010 г. потребуют около 1,2 трлн. руб.;
- на все вопросы боевой подготовки и содержания российских Вооруженных Сил, включая денежное довольствие военнослужащим и гражданским, их бытовое обслуживание и т.д., будет израсходовано как минимум около 800 млрд. руб.
При указанных предположениях общая сумма расходов на военные нужды составит примерно два трлн. руб. Это почти пятая часть всех расходов правительства России за год.
Как выглядят затраты России на нужды обороны по сравнению с военными расходами других государств? В табл. 6 приведены сравнительные данные по десяти странам, где такие расходы являются наибольшими.
Таблица 6
Первая десятка стран по военным расходам (на 2008 г.)
|
Страны |
Военные расходы |
ВВП |
Военные расходы |
|
США |
607 |
14,2 |
4,3 |
|
Китай |
85 |
4,3 |
2,0 |
|
Франция |
66 |
2,8 |
2,4 |
|
Великобритания |
65 |
2,6 |
2,5 |
|
Россия |
59 |
1,6 |
3,7 |
|
Германия |
47 |
3,6 |
1,3 |
|
Япония |
46 |
4,9 |
0,9 |
|
Италия |
41 |
2,3 |
1,8 |
|
Саудовская Аравия |
38 |
0,5 |
7,6 |
|
Индия |
30 |
1,2 |
2,5 |
Примечание: военные расходы всех стран мира – 1 464 млрд. долл.; общемировой ВВП – 60,6 трлн. долл.
Источники: The World Bank: World Development Indicators, 7 October 2009. Gross Domestic Product 2008; SIPRI, Yearbook 2009.
Россия по объему военных расходов находится на пятом месте, уступая Соединенным Штатам, Китаю, Франции и Англии. Зато по доле этих расходов от ВВП наша страна является второй в мире (если не брать в расчет Саудовскую Аравию). Согласно таблице, США тратят на военные нужды в десять раз больше, чем Россия.
Однако следует отметить, что в различных источниках данные по размерам ВВП, темпам роста экономик и расходам государств на различные цели, в том числе военные, довольно сильно отличаются. Это не удивительно, т.к., с одной стороны, во всех странах, включая США и Россию, публикуемая информация по бюджету никогда не является полной и ряд статей расходов остается секретным. С другой стороны, у каждого исследователя есть свой подход к анализу бюджетных проблем, особенно это касается расходов государства на оборону, которые не ограничиваются только ассигнованиями непосредственно военным ведомствам. Значительные средства предоставляются также другим министерствам и ведомствам, задействованным в решении широкого спектра вопросов оборонной тематики: в развитии отдельных видов вооружений (например, в США по вопросам ядерного оружия ответственным является Министерство энергетики), в обеспечении льгот военнослужащим (через различные гражданские ведомства) и т.п. Какие из этих расходов относить к военным, а какие нет, практически является делом вкуса.
Вот почему в исследованиях на бюджетные темы определенные несовпадения в цифрах неизбежны. В ряде источников указывается, что эти расхождения могут быть значительными. К примеру, есть три оценки военных расходов Китая за 2006 г. – 62,5 млрд. долл. (Международный институт стратегических исследований), 44,3 млрд. долл. (Стокгольмский институт изучения мира) и 81,4 млрд. долл. (ЦРУ)[7].
То же относится и к оценке военных расходов России. В последнее время нашими политическими и военными лидерами неоднократно говорилось о «двадцатикратном» превосходстве американцев над нами по данному показателю. Возможно, это и так. Но даже при таком большом расхождении в публикуемых данных можно констатировать, что если еще два десятка лет назад примерное равенство военной мощи США и СССР являлось одним из важнейших условий поддержания двуполярной системы мировой безопасности, то нынешнюю огромную разницу в военных расходах России и Америки можно считать как следствием, так и причиной конца двуполярного мира.
В заключение выскажем несколько соображений, которые вызывает приведенная информация о военных расходах Российской Федерации в контексте актуальной сегодня темы глобализации. При этом необходимо учитывать два аспекта.
- Способность военного потенциала России играть в новой системе мира какую-либо существенную роль. С одной стороны, российские вооруженные силы не будут, конечно, в состоянии обеспечить нашей стране роль «независимого активного игрока», способного в одиночку принуждать государства-нарушителей соблюдать установленный мировой порядок. С другой стороны, пока у России сохраняются ядерные силы, этот аргумент будет оставаться вполне достаточным, чтобы гарантировать стране независимость как внутренней, так и внешней политики. Другое дело, как долго будет целесообразным опираться лишь на этот устаревающий аргумент. В перспективе необходим переход к новым средствам и способам вооруженной борьбы. В какой степени Россия сможет не отставать в этом отношении от передовых стран мира, покажет время.
- Возможность интеграции военного потенциала России в состав общемирового силового сдерживающего органа, например в видоизмененную каким-либо образом структуру НАТО. При таком варианте, кроме наличия политической воли и соответствующих экономических условий, потребуется существенная модернизация российских вооруженных сил. Это будет касаться всех аспектов военной сферы: наличия современной военной техники, внедрения новых методов боевой подготовки, улучшения бытовых условий персонала и, конечно же, приведения бюджетной политики в области военных расходов к общему стандарту.
Существующая сегодня в России система публичного разъяснения целей и результатов затрат на военные нужды требует совершенствования. Это целесообразно делать не только из-за гипотетически возможного вхождения в НАТО или другую подобную структуру, но и, что более важно и близко, для решения насущных внутренних задач по подъему экономики России и улучшению жизни ее народа.
[1] Федеральный Закон от 02.12.2009 ? 308-ФЗ «О федеральном бюджете на 2010 г. и на плановый период 2011 и 2012 гг.». – http://www.minfin.ru/ru/.
[2] Бюджетный Кодекс РФ, гл. 5, ст. 36; гл. 22, ст. 209.
[3] Иванов В. Черная касса руководителей Пентагона (Законы США обеспечивают секретность расходов по закрытым военным программам) // Независимое военное обозрение. 10.02.2009.
[4] Бабич А.М., Павлова Л.Н. Государственные и муниципальные финансы. Государственный оборонный заказ. – http://polbu.ru/babich_finance/ch126_i.html.
[5] ФК-Новости. 22.12.2009. – www.fcinfo.ru/.
[6] Оборонный заказ на 2010 г. превышает 1 трлн. руб. // Новые новости. 20.08.2009. – http://infox.ru/authority/defence/2009/08/20/Oboronnyyy_zakaz_na_.phtml.
[7] http://www.samoupravlenie.ru/24-06.php.