СОСТОЯНИЕ СИСТЕМЫ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ФИНАНСОВ США В 2010 Г.: ИГРЫ НА ВЫЖИВАНИЕ[*]
В.С. Васильев, доктор экономических наук,
главный научный сотрудник
Института США и Канады РАН<
e-mail:
Аннотация. Анализируется состояние системы федеральных финансов США в 2010 г. Дефициты федерального бюджета США, устойчиво составляющие 10 % ВВП и равные 1,5 трлн. долл. в год, способствовали нарастанию серьёзных дисфункций в бюджетном процессе в Конгрессе США. В текущем году Конгресс оказался не в состоянии принять совпадающую резолюцию по проекту федерального бюджета США на 2011 фин.г., что обернулось значительным нарушением равновесия между исполнительной и законодательной ветвями власти в бюджетной сфере. Этой ситуацией в полной мере воспользовалась администрация Б.Обамы, которая не оставила Конгрессу США иного выбора, кроме как простой «штамповки» представленного проекта федерального бюджета. Подводятся первые итоги работы Национальной комиссии по фискальной ответственности и реформе, созданной указом президента Б.Обамы в феврале с.г.
Ключевые слова: система федеральных финансов США, федеральный бюджет США на 2011 фин.г., растущий долг федерального правительства, политизация бюджетного процесса, Национальная комиссия по фискальной ответственности и реформе.
The State of U.S. Federal Finances in 2010: Games for Survival
Vasiliev Vladimir Sergeevich
Ph.D. in Economics, Chief Scientific Researcher (CSR)
The Institute of USA and Canada Studies
of Russian Academy of Sciences
e-mail:
Annotation. The analysis of the US system of Federal finances is undertaken. Federal budget deficits approaching 10 % GDP and $ 1,5 trln provoked the collapse of the budgetary process in Congress. This year Congress was unable to pass the concurrent resolution on budget for FY 2011 which in turn caused serious disbalance of power authorities between the Legislative and Executive branches of the Federal government. This situation helps the Obama Administration which left the Congress with no other choice but to “stamped” the Federal budget for FY 2011 submitted by Administration in February. The first results of the activity of the National Commission on Fiscal Responsibility and Reform created by the Executive Order of President B.Obama in February are analyzed.
Key words: US system of federal finances, Federal Budget for FY 2011, growing public debt, politization of the budgetary process, National Commission on Fiscal Responsibility and Reform.
1 июня 2010 г. размер валового государственного долга США перевалил за 13,0 трлн. долл., из которых 2/3 (8,6 трлн. долл.) пришлось на долю внешних по отношению к федеральному правительству США держателей ценных бумаг Министерства финансов США, включая иностранные юридические и физические лица.[1] Согласно докладу Бюджетного управления Конгресса США (БУК), сделанному в начале июня с.г., за 7 месяцев текущего, 2010 фин.г., начавшегося 1 октября 2009 г., суммарный дефицит федерального бюджета США составил 941 млрд. долл., что было на 51 млрд. долл. меньше аналогичного показателя за первые 7 месяцев предыдущего, 2009 фин.г., когда суммарный бюджетный дефицит достиг 992 млрд. долл.[2] Эти данные подтверждают оценку БУК, сделанную в марте с.г., согласно которой в текущем финансовом году, заканчивающимся 30 сентября, дефицит федерального бюджета может достигнуть отметки в 1,5 трлн. долл., или 10,3 % ВВП США, и, таким образом, будет равен или даже несколько превысит аналогичные показатели предыдущего 2009 фин.г., составившие 1,4 трлн. долл. и 9,9 % ВВП соответственно. При этом, согласно расчётам БУК, расходы по федеральному бюджету в текущем финансовом году превысят на 100 млрд. долл. расходы предыдущего финансового года и достигнут 3,6 трлн. долл., а доходы, несмотря на оживление экономической активности, останутся на уровне 2,1 трлн. долл.[3] Как следствие этих тенденций, долг внешним держателям ценных бумаг федерального правительства может достигнуть 9,2 трлн. долл., или 63,2 % ВВП США, а валовой долг федерального правительства – при условии сохранения соотношения его двух компонентов на уровне 2 : 1 – отметки в 13,8 трлн. долл., что составит не менее 95 % ВВП США.[4]
Эти показатели свидетельствуют о том, что, по всей видимости, система федеральных финансов США вышла на достаточно устойчивую траекторию развития, при которой двузначные (процентные) бюджетные дефициты, составляющие в абсолютном выражении не менее 1,5 трлн. долл. ежегодно, будут являться отличительными характеристиками состояния федерального бюджета США в ближайшие несколько лет, во всяком случае до окончания первого срока пребывания у власти демократической администрации Б.Обамы, т.е. до 2012—2013 фин.гг. Таким образом, можно сделать предварительный вывод о том, что с приходом к власти в начале 2009 г. демократов США «по умолчанию» поменяли базовый алгоритм своей фискальной политики, в рамках которого преодоление кризисных явлений в развитии современных экономических систем, принявших глобальный характер, стало рассматриваться как функция растущих или стабильно высоких бюджетных дефицитов. Иными словами, в современной американской фискальной политике, по всей видимости, получает права гражданства установка на «проплаченный выход» из «великой рецессии» (“spending out of great recession”) с тем, чтобы избежать возможной «великой депрессии». Эта установка, возможно, начинает имплицитно становится одним из главных из главных конкурентных преимуществ США. Экономическое изматывание основных конкурентов США, главным образом стран Евросоюза, в «гонке бюджетных дефицитов», вполне возможно, станет в ближайшем обозримом будущем одним из главных факторов нестабильности как в мировой, так и в системе национальных экономик, которое предопределит и растущие политические потрясения в большом числе промышленно развитых стран.
Косвенное признание формируемого нового алгоритма фискальной политики США содержится в Стратегии национальной безопасной США, подготовленной администрацией Б.Обамы и увидевшей свет в мае с.г. В ней, в частности, подчёркивается, что «хотя нам удалось сохранить наше преимущество в военной сфере, наши конкурентные позиции в мире в последние годы ослабли. Мы постепенно преодолеваем недоинвестирование в таких социально-экономических сферах, критически важных для укрепления американской мощи, как образование, энергетика, наука и техника, здравоохранение. Все эти сферы крайне необходимы для поддержания и приумножения конкурентоспособности, долгосрочного процветания и мощи Америки. Предстоящие годы растущих бюджетных и торговых дефицитов также предопределяют необходимость принятия сложных политических решений уже в самом ближайшем обозримом будущем».[5] Помимо этого, косвенным подтверждением данного тезиса является ряд тенденций в бюджетном процессе и в формировании бюджетной политики США, отчётливо обозначившихся в 2010 г.
Развал бюджетного процесса в Конгрессе США.
Согласно положениям бюджетной реформы 1974 г., осуществлённой на основе положений Закона о бюджетном контроле и замораживанием фондов, бюджетные комитеты Сената и Палаты представителей обязаны не позднее 15 марта разработать проекты совпадающих резолюций по бюджету на очередной финансовый год, которые обе палаты Конгресса США должны принять и одобрить не позднее 15 апреля с учётом повторного голосования в палатах после работы согласительной комиссии от представителей обеих палат. Совпадающая резолюция по проекту федерального бюджета на очередной финансовый год не имеет статуса федерального закона, однако она является мощным инструментом корректировки бюджетной заявки администрации как отражающая приоритеты исполнительной ветви власти по пяти главным параметрам федерального бюджета: 1) общие показатели бюджетных полномочий и реальных бюджетных расходов, бюджетного профицита или дефицита, долга федерального правительства; 2) общие показатели федеральных доходов: 3) общие показатели бюджетных полномочий и реальных бюджетных расходов по основным 20 бюджетным статьям расходов: 4) общие показатели расходов и доходов по федеральной программе пенсионного обслуживания американского населения. Принимая совпадающую резолюцию по проекту федерального бюджета на очередной финансовый год,[6] Конгресс тем самым, по сути, представляет американской общественности свой вариант главного финансового документа США, который впоследствии является основой для принимаемых в законодательном плане 12 законопроектов об ассигнованиях, покрывающих примерно 2/5 всего объёма федеральных расходов, ежегодно утверждаемых Конгрессом США,[7] для корректировок в величинах основных поступлений в федеральный бюджет и для изменений в Налоговом кодексе США, для законодательства о предельной величине долга федерального правительства и для любых других видов законодательства, так или иначе имеющих отношение к федеральному бюджету США.
В годы бюджетных дефицитов базовый алгоритм разработки и принятия совпадающей резолюция Конгресса был сравнительно прост: Конгресс и его профильные бюджетные комитеты определялись с величиной бюджетных дефицитов, на которую необходимо было сократить бюджетную заявку администрации, а затем «раскидывали» её по расходным и доходным статьям федерального бюджета, главным образом, в соотношении 50 % : 50 %, или в соотношении 2 (расходные статьи) : 1 (доходные статьи). Далее, в ходе работы над 12 законопроектами об ассигнованиях конкретизировались предлагаемые бюджетные сокращения по военным и гражданским статьям расходов, как правило, также в соотношении 50 % : 50 %. Соответственно, корректировались и верхние пределы увеличения долга федерального правительства, как правило, в сторону уменьшения по отношению к предлагавшимся ориентирам роста долга федерального правительства в очередном финансовом году.
Рекордные в новейшей американской финансовой истории значения дефицитов федерального бюджета США, составившие в 2003, 2004 и 2008 фин.г. 377,6 млрд. долл., 412,7 трлн. долл. и 458,6 млрд. долл., или в пределах 3,2—3,5 % ВВП США,[8] в принципе оставляли возможность Конгрессу США выработать среднесрочную программу снижения бюджетных дефицитов и сбалансирования федерального бюджета в расчёте, как правило, на 5-ти летний период, однако бюджетные дефициты, превышающие 1 трлн. долл. и достигающие в относительном выражении двузначных значений ВВП, лишили фискальную политику США каких-либо действенных ориентиров, стратегии и тактики снижения бюджетных дефицитов и, соответственно, замедления темпов роста долговой зависимости Америки от внешних по отношению к федеральному правительству держателей ценных бумаг Министерства финансов США.
Эта ситуация вылилась в то, что в текущем году руководство демократов в Конгрессе США, главным образом, руководство Палаты представителей, приняло беспрецедентное решение отказаться от разработки и принятия совпадающей резолюции по проекту федерального бюджета на 2011 фин.г. Разработка проекта совпадающей резолюции не была начата бюджетным комитетом Палаты представителей, который в марте с.г. ограничился публикацией объёмистого доклада 17 профильных комитетов, ответственных за подготовку 12 законопроектов об ассигнованиях.[9] Демократическое руководство всех без исключения комитетов практически единодушно высказалось против возможных бюджетных сокращений в сферах их компетенции в бюджетной заявке администрации Б.Обамы, являвшейся исходной для определения итогового размера ассигнований по основным статьям бюджетных расходов в следующем текущем году. Возможно, наиболее рельефно этот вывод прозвучал в заключении комитета по делам вооруженных сил, которое гласило: «Комитет полностью поддерживает распределение средств федерального бюджета, рекомендованного Бюджетным комитетом в соответствии с бюджетной заявкой администрации на 2011 фин.г. по бюджетной статье “национальная оборона”. Мы полагаем – в свете продолжающихся военных конфликтов, необходимости модернизации наших вооружённых сил и выделения значительных инвестиций, необходимых для набора и удержания на военной службе высококвалифицированных военнослужащих и членов их семей, – что размеры военного бюджета, указанные в бюджетной заявке администрации, являются минимально необходимыми для соответствия требованиям в сфере национальной безопасности».[10] Иными словами, демократическому руководству Бюджетного комитета, а вслед за ним и демократическому руководству Палаты представителей, стало ясно, что проект федерального бюджета администрации Б.Обамы, представленный Конгрессу США в начале февраля с.г., не даёт возможности произвести сокращений в размерах приводимых в нём размеров бюджетных дефицитов ни в текущем, ни в следующем финансовом году.
Бюджетный комитет Сената оказался «более законопослушным», и 26 апреля с.г., т.е. с задержкой почти в 1,5 месяца, представил на рассмотрение американских сенаторов свой проект совпадающей бюджетной резолюции на 2011 фин.г. Анализ проекта совпадающей бюджетной резолюции, предложенной Бюджетным комитетом Сената, показывает, что, несмотря на разрекламированное в выступлении председателя комитета сенатора-демократа К.Конрада, «виртуальное» сокращение бюджетных дефицитов на сумму в 671 млрд. долл., или с прогнозируемых 9,8 % ВВП в 2010 фин.г. до 3,0 % ВВП в 2015 фин.г.,[11] предложенные комитетом сокращения в общем объёме ассигнований, законодательно утверждаемых в рамках 12 законопроектов об ассигнованиях, применительно к следующему 2011 фин.г. составили всего … 4 млрд. долл. по отношению к 1128,2 млрд. долл., или около 0,4 % (! – В.В.), которые у Конгресса в начале февраля запросила администрация Б.Обамы по этому разделу расходных статей федерального бюджета. Коррективы, внесенные в бюджетную заявку администрации Б.Обамы Бюджетным комитетом Сената, суммированы в таблице.
Таблица 1
Коррективы Бюджетного комитета Сената в расходы в рамках 12 ежегодных законопроектов об ассигнованиях, предложенные администрацией Обамы, млрд. долл.
|
Финансовый год |
2010 (оценка) |
2011 (заявка администрации) |
2011 (Бюджетный комитет Сената) |
|
Национальная безопасность: |
|
||
|
- национальная оборона |
554,1 |
573,8 |
573,8 |
|
- международные отношения |
50,9 |
58,8 |
54,8 |
|
- помощь ветеранам |
53,2 |
57,2 |
57,2 |
|
- Министерство внутренней безопасности |
38,2 |
42,3 |
42,3 |
|
Всего |
698,5 |
732,1 |
728,1 |
|
Невоенные расходы |
397,3 |
396,2 |
396,2 |
|
Итого: |
1093,8 |
1128,2 |
1124,2 |
Committee on the Budget. United States Senate. Concurrent Resolution on the Budget FY 2011. April 2010. S.Prt. 111-45. Washington, 2010. P. 7.
При этом Бюджетный комитет Сената согласился и рекомендовал палате принять резолюцию о дополнительных ассигнованиях на ведение военных действий в Афганистане и Ираке в сумме 33 млрд. долл., доведя общие расходы на борьбу с международным терроризмом в текущем финансовом году до 163,0 млрд. долл., и одобрил расходы на эти цели в 2011 фин.г. в размере 159,3 млрд. долл., запрашиваемых администрацией Б.Обамы.[12] Показательно, что голосование по проекту совпадающей резолюции в Бюджетном комитете Сената проходило строго по партийному принципу, при котором 12 демократов (за исключением председателя комитета К.Конрада) поддержали её, а 10 сенаторов-республиканцев высказались против.[13]
24 мая с.г. Сенат одобрил запрос администрации о выделении дополнительных 32,8 млрд. долл. на ведение военных операций в Ираке и Афганистане, сократив первоначальную заявку всего на 0,4 млрд. долл., и доведя общую величину расходов на борьбу с международным терроризмом в 2010 фин.г. до отметки в 161,4 млрд. долл.[14] 27 мая с.г. без промедления более послушная Белому Дому Палата представителей также поддержала направленный ей из Сената законопроект о выделении дополнительных бюджетных ассигнований в 2010 фин.г., включая расходы на поддержку ветеранов, сельского хозяйства и помощь в ликвидации последствий землетрясения на Гаити, в сумме почти 59 млрд. долл.[15] Возможно, оперативному прохождению законопроекта о дополнительных ассигнованиях к бюджетным расходам текущего финансового года способствовало и то обстоятельство, что по настоянию администрации в него были включены затраты федерального правительства на борьбу с утечкой нефти в Мексиканском заливе, возникшей после взрыва на буровой платформе британской компании «БП», произошедшего 20 апреля с.г.[16] Естественно, что дополнительные ассигнования подобного рода внесут «свой вклад» в увеличение бюджетного дефицита как в текущем, так и в следующем финансовом году.
Срыв демократическим руководством Конгресса в разработке и принятии совпадающей резолюции по проекту федерального бюджета США на 2011 фин.г. явился беспрецедентным в американской фискальной истории с середины 1970-х годов, т.е. со времени проведения бюджетной реформы 1974 г., что влечёт за собой ряд серьёзных фискальных и политических последствий. Конгрессу, начиная с 1998 г., четыре раза не удавалось принять совпадающей резолюции по проектам федерального бюджетам на 1999, 2003, 2005 и 2007 фин.г. Однако если в 1998 г. при разработке совпадающей резолюции на 1999 фин.г. Конгресс не справился со своими прямыми законотворческими обязанностями в бюджетной сфере по причине «свалившихся как снег на голову» бюджетных профицитов, чего в американской фискальной истории не наблюдалось на протяжении предыдущих 30 лет[17], то неспособность контролируемого республиканцами Конгресса США принять совпадающие резолюции в 2002, 2004 и 2006 гг. явилась в конечном итоге немаловажным фактором, предопределившим потерю контроля Республиканской партии над обеими палатами Конгресса на промежуточных выборах 2006 г.
При этом следует отметить, что в ходе бюджетного цикла 2003, 2005 и 2007 фин.гг., бюджетные комитеты обеих палат подготовили проекты совпадающих резолюций для рассмотрения на пленарном заседаниях Сената и Палаты представителей. В 2002, в 2004 и 2006 гг. Палата представителей оперативно одобрила подготовленные бюджетным комитетом проекты совпадающих резолюций соответственно 20 марта 2002 г, 25 марта 2004 г. и 26 мая 2006 г.; Сенат в 2002 г. не стал рассматривать подготовленный бюджетным комитетом проект совпадающей резолюции на пленарном заседании, однако в 2004 и 2006 гг. Сенат оперативно одобрил представленные на его рассмотрение проекты совпадающих бюджетных резолюций 12 марта 2004 г. и 16 марта 2006 г. В конечном итоге совпадающие бюджетные резолюции на 2005 и 2007 фин.гг. не были приняты либо по причине отказа Сената голосовать по проекту совпадающей резолюции, одобренной согласительной комиссией, как это имело место в 2004 г., либо по причине неспособности согласительной комиссии выработать окончательный текст совпадающей резолюции, удовлетворяющей интересам обеих палат, как это имело место в 2006 г.[18]
В случае неспособности Конгресса принять совпадающую резолюцию по проекту федерального бюджета на очередной финансовый год в высшем законодательном органе США предусмотрена процедура принятия т.н. резолюции-суррогата (“deeming resolution”), которые и были приняты в 1998, 2002, 2004 и 2006 гг. Однако правовой статус этой резолюции является крайне неопределённым, она не имеет официального определения, и поэтому «её использование Палатой представителей и Сенатом осуществляется сугубо на индивидуальной основе, исходя из конкретных особенностей законодательного процесса в данном конкретном году, поскольку форма и содержание этой резолюции законодательно не прописаны».[19] Американская практика использования резолюции-суррогата в 2002, 2004 и 2006 гг. показывает, что она была использована исключительно для определения размера ассигнований, законодательно утверждаемых в рамках 12 законопроектов об ассигнованиях, и при этом, как правило, для утверждения их размера «задним числом» уже после того, как профильные комитеты уже определились с величиной соответствующих ассигнований.
Таким образом, тактика срыва демократическим руководством Конгресса США в 2010 г. разработки и принятия совпадающей резолюции по проекту федерального бюджета США на 2011 фин.г. предельно ясна и сводится к тому, чтобы просто «проштамповать» в Конгрессе бюджетную заявку администрации, внеся в неё минимальные коррективы, учитывающие главным образом изменения в текущей социально-экономической конъюнктуре после февраля с.г.[20] Поскольку резолюция-суррогат не устанавливает возможных потолков бюджетных расходов в рамках 12 законопроектов об ассигнованиях, не говоря уже об остальных параметрах федерального бюджета на следующий финансовый год, то она открывает перед профильными комитетами и комитетами по ассигнованиям возможность «фискального соблазна» – не только не уменьшить предложенные администрацией размеры ассигнований, но и предусмотреть в них дополнительные бюджетные траты (т.н. “earmarks”), отвечающие политическим интересам отдельных сенаторов и конгрессменов и призванных, по сути, укрепить их электоральные позиции в штатах и избирательных округах на предстоящих промежуточных выборах в ноябре 2010 г.[21]
В этой связи достаточно указать на тот факт, что в бюджетном цикле 2010 фин.г., согласно расчётам Административно-бюджетного управления (АБУ) при президенте США, сенаторы и конгрессмены внесли почти 9,2 тысячи корректирующих поправок на сумму порядка 11,1 млрд. долл.[22] При этом влиятельные и известные сенаторы, главным образом сенаторы-демократы, использовали своё «служебное положение» в полной мере; так, сенатору Т.Кохрану удалось провести почти 250 поправок на сумму почти в 0,5 млрд. долл. (! – В.В.), сенатору Д.Инойю, являющемуся кстати, председателем сенатского Комитета по ассигнованиям, – почти 160 поправок на сумму порядка 0,4 млрд. долл., сенатору-республиканцу Р.Викеру, также являющемуся членом того же комитета, – более 160 поправок на сумму около 370 млн. долл., влиятельному и одному из старейших сенаторов-демократов Р.Бёрду – почти 100 поправок на сумму порядка 0,3 млрд. долл. Всего 10 сенаторов, особо отличившихся на ниве роста дополнительных бюджетных трат, внесли в бюджетную заявку администрации 1770 корректирующих поправок на сумму почти 3,0 млрд. долл.
Хотя американские конгрессмены не являются, как правило, «политическими тяжеловесами», сопоставимыми по своему влиянию с сенаторами, 10 ведущим конгрессменам в бюджетном цикле 2010 фин.г. удалось внести свыше 360 корректирующих поправок на общую сумму почти в 0,6 млрд. долл. При этом в числе основных «бюджетных корректировщиков», естественно, оказалась и спикер Палаты представителей Н.Пелоси, которой удалось внести 29 поправок на сумму порядка 46,3 млн. долл.[23]
Непринятие или срыв законодательно установленных сроков принятия совпадающей резолюции Конгресса ведёт также к тому, что профильные комитеты начинают рассмотрение 12 законопроектов об ассигнований со значительными задержками, как правило, в летнее время, и Конгресс не успевает направить их на подпись президенту к началу очередного текущего финансового года – к 1 октября. В частности, в ходе предыдущего бюджетного цикла 2010 фин.г. на подпись президенту было направлено всего 7 законопроектов, из которых 5 было подписано в октябре, а ещё два – в декабре 2009 г., т.е. уже после того, как начался 2010 фин.г.[24] При этом, как правило, «зелёную улицу» получают законопроекты, предусматривающие выделение ассигнований на нужды национальной безопасности (национальная оборона, внутренняя безопасность, энергетика, в том числе атомная, расходы на поддержку ветеранов и членов их семей), в то время как законопроекты социально-экономической направленности, предусматривающие выделение ежегодно сотен миллиардов долларов на нужды здравоохранения, образования и социального обслуживания развития науки и техники, «зависают в воздухе» и нередко в спешном порядке «подвёрстываются» или оформляются в виде специальных законодательных актов с тем, чтобы не создавать помех и перебоев в нормальном финансовом обеспечении деятельности федеральных министерств и ведомств в наступившем финансовом году. Есть все основания полагать, что в этом году 12 законопроектов об ассигнованиях на 2011 фин.г. будут рассмотрены Конгрессом по аналогичному графику и приоритетности.
В результате, в ходе бюджетного цикла по утверждению проекта федерального бюджета США на очередной финансовый год образуется большое количество «нестыковок» с законопроектами, находящимися на рассмотрении обеих палат Конгресса, и предусматривающими изменения в налоговом законодательстве, в финансировании и размерах выплат по линии программ медицинского обслуживания «Медикэр» и «Медикейд», которые не относятся к сфере компетенции комитетов Конгресса по ассигнованиям, в размерах фискальной помощи властям штатов, выделение дополнительных ассигнований, ассигнований на борьбу со стихийными бедствиями и последствиями техногенных катастроф.
Процесс «подчистки» зазоров и нестыковок в ходе рассмотрения и утверждения ежегодной бюджетной заявки администрации получил название «процедура бюджетного согласования» (“the budget reconciliation process”). Официально процесс бюджетного согласования считается «необязательной процедурой, которая является дополнительной по отношению к процессу разработки и принятия совпадающей резолюции Конгресса по проекту федерального бюджета на очередной финансовый год. Основное назначение процесса согласования сводится к тому, чтобы расширить возможности Конгресса по изменению действующего законодательства с тем, чтобы привести размеры доходов, расходов и долга федерального правительства в соответствие с положениями бюджетной резолюции».[25] В условиях дефицитного финансирования в последней трети ХХ в. основное назначение процедуры бюджетного согласования сводилось к таким изменениям в параметрах федерального бюджета, которые в конечном итоге способствовали уменьшению дефицита федерального бюджета. Собственно говоря, в этом американские законодатели и видели основное назначение процедуры бюджетного согласования, которая стала составной частью бюджетной реформы 1974. Однако, как отметил американский правовед Д.Линдблом, «с течение времени характер процесса бюджетного согласования резко изменился. В период с 1981 по 1999 фин.гг. он способствовал сокращению бюджетного дефицита, который осуществлялся либо за счёт сокращения расходов, либо за счёт увеличения налогов, либо за счёт этих двух мер одновременно. Однако с начала XXI в. и вплоть до самого последнего времени процесс бюджетного согласования способствовал росту бюджетных дефицитов»[26]
Республиканская администрация Дж.Буша активно использовала процедуру бюджетного согласования для реализации одной из главной цели своей бюджетной политики – снижения налогов, что обернулось конечным ростом бюджетных дефицитов вместо их снижения. Согласно расчётам экономистов Брукингского института, законодательства о бюджетных согласованиях, принятые в 2001, 2003 и 2005 гг., увеличили размер бюджетных дефицитов соответственно на 552 млрд. долл., 343 млрд. долл. и 70 млрд. долл. в расчёте на пятилетний период после их принятия.[27] «Смена вех» в направленности использования процедуры бюджетного согласования в начале XXI в. в немалой степени объясняет участившиеся случаи непринятия совпадающей бюджетной резолюции Конгрессом США, о чём говорилось выше.
Администрация Б.Обамы в марте с.г. виртуозно использовала процедуру бюджетного согласования для реализации главной цели своей фискальной политики – для проведения через Конгресс «зависшей в Сенате» реформы системы здравоохранения. Закон о защите пациентов и доступном медицинском обслуживании (“Patient Protection and Affordable Care Act” – P.L. 111-148) стал частью законодательства о бюджетном согласовании на том основании, что, как отмечалось в правовом обосновании Бюджетного комитета Палаты представителей, «совпадающая резолюция по проекту федерального бюджета на 2010 фин.г., принятая Сенатом, содержала две инструкции по бюджетному согласованию согласно норме Закона о бюджетном контроле и замораживанием фондов 1974 г. – необходимости учета в ней предлагаемого законодательства о реформе системы здравоохранения и законодательства об инвестициях в систему образования».[28]
Развал бюджетного процесса в Конгрессе США объективно открывает возможности для реализации широкомасштабных бюджетных инициатив, которые, увеличивая в среднесрочной и долгосрочной перспективе бюджетные дефициты, могут быть с этой точки зрения охарактеризованы как «авантюрные». Республиканское меньшинство в Конгрессе США, будучи не в силах помешать реализации главного политического обещания, данного Б.Обамой в ходе президентской кампании 2008 г. – добиться введения в США всеобщей системы медицинского страхования, могло только констатировать поистине талантливо поставленный им «шах и мат» на «правовом поле бюджетных игр»: демократы и их сторонники представляют принятое законодательство «как простое и достаточно обычное использование процесса бюджетного согласования. С этим категорически нельзя согласиться, поскольку оно явилось его чудовищным искажением». В результате закон о бюджетном согласовании 2010 г. не стал простым «техническим» или «дополнительным» видом законодательства – он «явился краеугольным камнем, на котором оказалась построенной вся политика администрации по реформированию системы американского здравоохранения. Если бы законопроект о бюджетном согласовании провалился, то рухнула бы и вся стратегия дальнейшей эволюции системы американского здравоохранения», на долю которой приходится в настоящее время 17 % ВВП США.[29] По заключению аналитиков, обслуживающих республиканское меньшинство Бюджетного комитета Палаты представителей, вместо официальной оценки БУК о сокращении бюджетного дефицита на сумму в 143 млрд. долл. в период 2010—2019 фин.гг. в результате реализации положений реформы системы здравоохранения, использованной в марте демократами в качестве аналитического обоснования при её проведении через Конгресс, она кумулятивно увеличит дефициты федерального бюджета в течение 2010-х годов на 633 млрд. долл.[30]
Республиканцы, по всей видимости, постараются активно использовать против демократов факт непринятия Конгрессом США совпадающей резолюции по проекту федерального бюджета на 2011 фин.г. в преддверии промежуточных выборов 2010 г, которые состоятся в ноябре. В официальном пресс-релизе республиканского меньшинства Бюджетного комитета Палаты представителей, опубликованного 15 апреля с.г., спикеру Палаты представителей Н.Пелоси напомнили её заявление о том, что неспособность республиканцев принять совпадающие бюджетные резолюции в 2002, 2004 и 2006 гг. «нанесла ущерб американским детям»; неспособность же демократов принять совпадающую бюджетную резолюцию в 2010 г. представляет собой «беспрецедентную неспособность руководить страной в один из самых худших периодов её истории».[31]
Вместе с тем, по всей видимости, нежелание демократического руководства Конгресса 111-ого созыва следовать устоявшимся канонам бюджетного процесса имеет под собой и иное, сугубо политическое основание, сводящееся к тому, чтобы сместить фокус принятия и разработки фискальной политики в современных кризисных социально-экономических условиях в сторону исполнительной ветви власти и сосредоточить её в руках президента США, что, возможно, является негласной установкой и Белого Дома, и руководства Демократической партии США.
«Бюджетный царь» Б.Обама.
Приход в Белый Дом первого в истории США темнокожего политика, естественно, вызвал повышенный интерес американской общественности к тому новому, что может привнести в методы руководства страной и в развитие демократических институтов США их 44-ый президент. Сам Б.Обама позиционировал и позиционирует себя как надпартийный президент, «равноудалённый» как от руководства Демократической, так и Республиканской партий, однако уже осенью 2009 г. оппоненты Б.Обамы заговорили о нём как о «русском царе на американском престоле». Поводом для этого послужил «нарциссианский», если так можно выразиться, стиль руководства Б.Обамы, выразившийся в том, что на большую часть ключевых направлений своей внутренней и даже внешней политики новый хозяин Белого Дома назначил «политических царей», подотчётных лично ему, и не прошедших процедуру утверждения в Сенате США как это положено в случае членов кабинета и высших руководителей ряда органов в составе Исполнительного управления президента, таких как, например, директор АБУ или председатель Экономического совета. В частности, в сфере экономической политики ключевую роль стал играть Л.Саммерс, назначенный на пост директора Национального экономического совета, созданного в 1993 г. ещё президентом У.Клинтоном.
По оценке сенатора от Республиканской партии С.Коллинз, к осени 2009 г. Б.Обама назначил, по меньшей мере, 18 «политических царей». С её точки зрения, стремительная пролиферация «политических царей» в администрации Б.Обамы остро поставила «проблему эффективного управления, поскольку она создала два отдельных уровня высшего руководства в федеральном правительстве. Один уровень представлен членами кабинета с чётко определёнными ролями и расписанными функциями. Второй уровень составляют “цари” c расплывчатыми ролями и неясно очерченными функциями».[32] Ещё дальше в своих оценках «царского стиля» правления Б.Обамы пошел сенатор Дж. Либерман, официально имеющий статус независимого демократа. Он почти напрямую сравнил Б.Обаму с последним русским царём Николаем II, «который бесславно закончил своё правление». По его мнению, Б.Обама сосредоточил «слишком много власти в Белом Доме, назначив большое число лиц на ответственные должности вопреки духу нашей Конституции и положениям наших законов». В целом, система управления федеральным правительством, основанная на «политических царях», затрагивает «самую сердцевину распределения властных полномочий между президентом и конгрессом, закреплённую в нашей Конституции».[33]
С самого начала прихода к власти Б.Обама стал добиваться больших полномочий для Белого Дома и в бюджетной сфере. 9 июня 2009 г. он обратился к Конгрессу с законопроектом, предусматривающим возврат к дефицито-нейтральной системе изменения расходных и доходных статей федерального бюджета, срок действия которой истёк в конце 2002 г.[34] Несмотря на мощную оппозицию новой бюджетной инициативе администрации со стороны республиканцев, в конечном итоге контролируемый демократами Конгресс одобрил закон о статутном принципе бюджетной нейтральности, который 12 февраля 2010 г. был подписан Б.Обамой (“The Statutory Pay-As-You-go Act of 2010” – P.L. 111-139). По сути, новое «старое» бюджетное законодательство восстанавливает принцип бюджетного секвестра по отношению к некоторым доходным и расходным статьям и наделяет президента полномочиями обращаться к Конгрессу с соответствующими инициативами на основе ежегодных докладов АБУ об исполнении федерального бюджета, начиная с текущего 2010 фин.г.
Общий смысл системы бюджетной нейтральности состоит в том, что потенциальное увеличение бюджетных расходов, влекущее за собой увеличение бюджетного дефицита, должно быть компенсировано симметричным повышением налогов, и наоборот – в том случае, если происходит снижение налогов, ведущее к росту бюджетного дефицита, то симметрично – на аналогичную сумму – должны быть сокращены и бюджетные расходы. Примечательно, что в отличие от прежних редакций федеральных законов по борьбе с бюджетными дефицитами, содержавшими конкретные сроки действия соответствующих регулирующих норм, новое законодательство будет действовать бессрочно.[35]
Республиканцы в Конгрессе США ещё в 2009 г. восприняли инициативу Б. Обамы как разновидность новой технологии «бюджетного пиара»: «Законодательство о бюджетной нейтральности является не более чем лозунгом, направленным на отвлечение внимания общественности от стратегии взрывного увеличения расходов, дефицитов и долга федерального правительства, чего последовательно добиваются президент и контролируемый республиканцами Конгресс в их неуёмном стремлении расширить роль государства в экономике. Конгресс действительно нуждается в мерах по обузданию роста расходов, дефицитов и долга, и поэтому он не должен заниматься пустыми пиар-упражнениями, подаваемыми в упаковке “фискальной ответственности”, которые в самом лучшем случае обернутся ростом налогов для сохранения на высоком уровне расходов».[36] С этой точки зрения показательно, что подписанному в середине февраля новому бюджетному законодательству Б.Обама специально посвятил одно из своих еженедельных радиообращений к стране, которое практически не содержало конкретных выкладок, но которое заканчивалось следующими словами: «После десятилетия расточительства американский народ устал от политиков, которые только и болтают, но ничего не делают, когда речь заходит о фискальной ответственности. Очень легко предстать перед телекамерами и начать возмущаться ростом дефицитов. Но обуздать рост дефицитов действительно трудно. Но именно это нам и предстоит сделать. И, подобно каждой американской семье, мы должны нести ответственность за каждый потраченный доллар. После восстановления системы бюджетной нейтральности мы предпримем другие шаги, которые приблизят нас к реализации этой цели».[37]
Поскольку новое законодательство о бюджетной нейтральности расходных и доходных статей не распространялось на расходные статьи, ежегодно утверждаемые Конгрессом в рамках 12 законопроектов об ассигнованиях, то в конце мая с.г. Б.Обама направил в Конгресс новую редакцию закона о постатейном президентском вето – закон об уменьшении ненужных расходов ("Reduce Unnecessary Spending Act of 2010"), принятие которого наделяло бы президента правом аннулировать по его усмотрению часть ежегодно утверждаемых Конгрессом расходов. В 1997—1998 гг. в США действовало принятое в 1996 г. по инициативе республиканцев законодательство о постатейном президентском вето, которое было отменено решением Верховного Суда США как противоречащее Конституции на том основании, что, согласно её нормам, президент был обязан либо отклонить, либо подписать представленный ему бюджетный документ в целом, не внося в него корректирующих изменений.[38]
На этот раз Белый Дом филигранно учёл «высказанные в 1998 г. замечания» и подготовил безупречный с правовой точки зрения законопроект. Как отметил в своём экспертном заключении ведущий американский специалист по конституционному праву проф. Ч.Купер, который кстати, в 1998 г. представлял в Верховном Суде США истцов, требовавших признания закона о постатейном президентском вето противоречащим положениям Конституции, закон об уменьшении ненужных расходов «составлен в точном соответствии со статьей I и её 7 параграфом Конституции, и полностью учитывает решение Верховного Суда от 1998 г. Согласно законопроекту, президент не имеет права “аннулировать” какие бы то ни было расходы или налоговые изменения, или каким бы то ни было иным способом предотвращать “вступление в силу” соответствующих разделов представленного ему на подпись законопроекта. И даже напротив – основной смысл предлагаемого закона сводится к тому, чтобы обеспечить президента процедурой быстрого информирования Конгресса о необходимости провести оперативное повторное голосование по бюджетным сокращениям, предлагаемым президентом. Таким образом, любая расходная или налоговая статья, нашедшая законным образом отражение в законопроекте полностью остаётся в силе и в тексте законопроекта до тех пор, пока не будет отменена в полном соответствии со статьей I и её 7 параграфом Конституции – прохождением через две палаты Конгресса и представлением на подпись президенту».[39]
Однако внимательное чтение текста подготовленного Белым Домом законопроекта показывает, что под «ненужными расходами» имеются в виду главным образом дополнительные бюджетные траты (“earmarks”), о которых шла речь выше. Собственно говоря, эту направленность очередного нового «старого» законодательства не скрывали представители администрации на слушаниях, прошедших в Конгрессе США. По словам заместителя директора АБУ Дж.Либмана, назначенного Белым Домом главным лоббистом новой редакции законодательства о постатейном президентском вето в Конгрессе, оно «позволит президенту и Конгрессу работать совместно и более эффективно для устранения ненужных расходов, включая дополнительные бюджетные траты»[40]. При этом директор АБУ П.Орзаг прозрачно намекнул в своем блоге, что Белый Дом готов пойти на сокращение дополнительных бюджетных трат в сумме почти 0,5 млрд. долл., уже санкционированных сенаторами и конгрессменами по линии программ, находящихся в ведении министерств жилищного строительства и городского развития, сельского хозяйства, торговли и транспорта, а также Агентства по охране окружающей среды.[41]
Поскольку республиканцы неизменно считали законодательство о постатейном президентском вето составной частью своей фискальной идеологии, то руководство республиканским меньшинством бюджетных комитетов Сената и Палаты представителей в целом поддержало представленный Б.Обамой законопроект[42], тем более, что республиканцы в Конгрессе в течение 2003—2006 гг. активно проталкивали аналогичный законопроект, принятия которого активно добивалась администрация Дж.Буша.[43] Однако оппозиция инициативе Б.Обама неожиданно пришла с той стороны, с которой её совсем не ждали демократы: против принятия законопроекта в её нынешней редакции выступил председатель сенатского Бюджетного комитета сенатор-демократ К.Конрад. При этом он чётко и недвусмысленно обрисовал главный политический замысел этой бюджетной инициативы Белого Дома – способствовать изменению соотношения сил в бюджетной сфере в пользу исполнительной ветви власти, поскольку благодаря полномочиям по аннулированию дополнительных бюджетных трат президент может активно влиять на неугодных Белому Дому сенаторов и конгрессменов из обеих партий. Как указал К.Конрад, принятие этого законодательства даст в руки президента «мощный рычаг давления на отдельных законодателей в отношении других проблем, не связанных с бюджетными вопросами»; в целом, по мнению сенатора, с принятием законодательства о постатейном президентском вето «у президента будет сосредоточено слишком много власти».[44]
Развал бюджетного процесса в Конгрессе США объективно способствует не только усилению властных полномочий Белого Дома в сфере фискальной политики, т.е. нарушению равновесия между законодательной и исполнительной ветвями власти, но и позволяет довольно успешно «проталкивать» через Конгресс те реформы и законопроекты, которые в целом ведут к росту бюджетных дефицитов. Прежде всего, это коснулось реформы системы здравоохранения, которая обрела силу закона 23 марта 2010 г. По всей видимости осознавая, что БУК оказался вовлечённым в политические игры, способные нанести большой ущерб репутации его нынешнего директора Д.Элмендорфа и этому влиятельному органу в целом, в середине мая управление подготовило обновлённую оценку бюджетных последствий закона о защите пациентов и доступном медицинском обслуживании, из которой однозначно вытекало, что реализация этой реформы с течением времени будет оборачиваться всё большей бюджетной нагрузкой и, соответственно, ростом бюджетных дефицитов.
Согласно обновлённой оценке БУК, в 2010—2019 фин.гг. реализация положений реформы системы американского здравоохранения обойдётся федеральному бюджету дополнительно в 115 млрд. долл.[45] помимо, как минимум, 794 млрд. долл.[46], в которые, согласно, мартовской оценке, предусмотрительно названной БУК «предварительной», должно будет обойтись казне федерального правительства введение системы всеобщего медицинского страхования в США. Постепенно стали приобретать черты грозной фискальной реальности алармистские прогнозы республиканцев в Конгрессе в отношении истинной величины бюджетной нагрузки реформы системы здравоохранения, согласно которым дополнительные расходы на медицинское обслуживание, вызванное реформаторскими начинаниями администрации Б.Обамы в период 2010—2019 фин.гг. составят 1,24 трлн. долл., которые практически не обеспечены гарантированными налоговыми поступлениями в федеральный бюджет США.[47]
Новая оценка БУК возможного увеличения бюджетной нагрузки реформированной системы здравоохранения вызвала нервную реакцию Белого Дома. Директор АБУ П.Орзаг[48] на своём блоге поспешил заявить о том, что речь идёт не о реальных расходах, а о бюджетных полномочиях, под которые «Конгресс может санкционировать выделение денег, а может и нет. Это обстоятельство важно иметь в виду, поскольку Конгресс зачастую не в полной мере исполняет утверждённые бюджетные полномочия, а иногда не исполняет их и вовсе».[49] Тем не менее, перспективы реализации положений реформы системы здравоохранения остаются достаточно туманными. В этом плане примечателен такой факт: в базе данных Библиотеки Конгресса, в которой размещаются подписанные президентом США законы, спустя много месяцев после 23 марта с.г. отсутствовал текст закона P.L. 111-148, хотя в ней было размещено немало федеральных законов, принятых в последующий период, возможно с целью задержать, насколько это возможно в американских условиях, процесс представления исков в судебные инстанции различных уровней с целью добиться правовой отмены реформы, как было обещано её наиболее ярыми противниками едва ли не в день торжественного подписания законопроекта Б.Обамой.
Национальная комиссия по фискальной
ответственности и реформе: цели и первые этапы работы
После того, как в январе с.г. республиканцы в Конгрессе торпедировали законопроект о создании Национальной комиссии по фискальной ответственности и реформе, президент Б.Обама своим указом от 18 февраля с.г. положил начало её работе. Согласно указу, комиссия подотчётна только президенту и докладывает о результатах своей работы непосредственно ему. В состав комиссии, созданной на двухпартийной основе, вошли 18 человек, главным образом, сенаторы и конгрессмены, являющие членами Бюджетных комитетов Конгресса США или ответственные в той или иной форме за выработку фискальной политики в высшем законодательном органе США. Сопредседателями комиссии Б.Обама назначил Э.Боулса, главу администрации Белого Дома при У.Клинтоне, и бывшего сенатора-республиканца А.Симпсона. Академический мир в составе комиссии представлен известным американским специалистом по бюджетным проблемам А.Ривлин, которая в прошлом возглавляла АБУ, а в настоящее время является сотрудницей Брукингского института.
Согласно указу Б.Обамы, основная цель комиссии состоит в «даче рекомендаций по сбалансированию федерального бюджета к 2015 г., исключая при этом показатель выплачиваемых нетто-процентов. Сбалансированный бюджет позволит стабилизировать долю долга федерального правительства по отношению к ВВП на допустимом уровне после того, как экономика выйдет из текущего кризиса. Величина и продолжительность мер фискальной политики, необходимые для достижения этой цели, являются крайне неопределёнными, поскольку напрямую зависят от состояния экономики. Помимо этого, комиссия должна представить рекомендации, которые должны действенно изменить состояние системы федеральных финансов в долгосрочной перспективе, включая предложения по сокращению темпов роста расходов на социальные нужды и уменьшению разрыва между доходными и расходными статьями федерального бюджета».[50]
Работа комиссии строится на основе ежемесячных заседаний с участием приглашенных экспертов и аналитиков. Комиссия должна не позднее 1 декабря с.г. представить президенту доклад, после чего будет распущена. Доклад будет считаться отражающим мнение комиссии, если его одобрят 14 из 18 членов комиссии. По мнению американских наблюдателей, работа комиссий, создающихся по президентскому указу, а не по закону, не имеет больших шансов на успех, поскольку в этом случае её рекомендации не носят юридически обязывающей силы. В качестве примера подобного рода комиссии приводят недавний пример комиссии по реформе системы федерального налогообложения, созданной в начале 2005 г. президентом Дж.Бушем. Администрация Дж. Буша постаралась сделать работу комиссии максимально гласной и открытой, что, по мнению американских аналитиков, крайне негативно сказалось на её работе, поскольку противники налоговых преобразований заранее составили себе представление о возможной направленности изменений в налоговой политике администрации и ещё до окончания её работы развернули мощную кампанию в СМИ против реализации возможных рекомендаций комиссии. В результате доклад комиссии, созданной Дж.Бушем, был сразу же положен «под сукно», а о её рекомендациях вскоре забыли.
Б.Обама в соответствии со своей концепцией «открытого правительства» также прибег к тактике своего предшественника, стремясь использовать комиссию как форум для пропаганды идей администрации (комиссия даже имеет свой собственный сайт в Интернете – http://www.fiscalcommission.gov.). Однако по мнению сопредседателя Бюджетного комитета Палаты Представителей республиканца П.Райана, администрация Б.Обамы «просто делегировала временной комиссии задачу составления внушающего доверия и сбалансированного бюджета, что является самой сложной, но одновременно и самой главной задачей, которую должен выполнять президент … . Снятие с себя этой ответственности является самым верным признаком отсутствия качеств лидера у президента».[51]
Уже на первых этапах работы комиссии выявились существенные разногласия в подходах администрации и независимых экспертов к решению наиболее острых бюджетных проблем США. На первом заседании комиссии 27 апреля с.г. выступивший с докладом директор АБУ П. Орзаг в духе «старого бюджетного мышления» указал на то, что «задача комиссии состоит в разработке рекомендаций, которые позволили бы сократить размер бюджетного дефицита до 3 % ВВП к 2015 г. Прогнозируется, что этот размер дефицита позволит стабилизировать соотношение долга федерального правительства к ВВП на приемлемом уровне после выхода экономики из кризиса, что является ключевым условием достижения фискальной устойчивости».[52] Иными словами, он озвучил официальную позицию администрации, которая вызвала много нареканий со стороны экспертов по фискальной политике США, согласно которой федеральный бюджет будет считаться сбалансированным, если в показателе дефицита не будут учитываться относительные и абсолютные размеры выплачиваемых нетто-процентов, которые в 2015 фин.г. не должны превышать 3 % ВВП и 230-240 млрд. долл. в абсолютном выражении соответственно. При этом доля долга федерального правительства не должна превышать 75 % ВВП.[53]
Однако буквально на следующем заседании комиссии 26 мая с.г. проф. Мэрилендского университета К.Рейнхарт в своём выступлении изложила теорию плавной трансформации нынешнего мирового финансового кризиса в мировой кризис долговой зависимости, в том числе и государственных структур, разработанную ей совместно с проф. К.Рогоффым. На этом основании она предложила поставить в центр фискальной политики не показатель бюджетного дефицита, а показатель относительной величины валового государственного долга, который и должен определять общую направленность усилий федерального правительства по достижению фискальной стабильности.[54] Выступление такого авторитетного экономиста, как К.Рейнхарт, тут же вызвало острую реакцию ведущего эксперта вашингтонского Центра бюджетных и политических приоритетов по бюджетным вопросам Дж.Хорни, который назидательно указал на то, что «комиссия, на которую возложена задача просвещения наших политиков и общественности в отношении фискальных проблем и разработки рекомендаций по их разрешению после выхода экономики из кризиса, не должна вносить сумятицу и непонимание в их сознание, принимая бюджетный показатель, не имеющий действенного экономического смысла».[55]
Вполне возможно, что работа созданной Б.Обамой комиссии по фискальным проблемам США не даст плодотворных результатов, тем более, что администрация уже имеет негативный опыт создания президентских комиссий подобного рода. В конце марта 2009 г. решением Белого Дома была образована специальная комиссия под руководством П.Волкера, бывшего председателя ФРС, с целью всесторонней «инвентаризации» Налогового кодекса США на предмет определения лазеек и налоговых изъятий, которые оборачиваются для казны федерального правительства ежегодными потерями в сумме порядка 300 млрд. долл. В начале февраля 2009 г. П.Волкер был назначен председателем Экономического совещательного совета при Белом Доме, и, таким образом, первой серьёзной задачей перед ним и была поставлена задача формулирования принципов новой налоговой реформы. При этом особое внимание Белый Дом обратил на те проблемы в налоговом законодательстве СШа, который обеспечивают «благосостояние корпоративного сектора» американской экономики. По заявлению директора АБУ П. Орзага, перед комиссией были поставлены три основные задачи: во-первых, изыскать пути уменьшения «налогового разрыва», т.е. недобора налогов в казну федерального правительства; во-вторых, упростить Налоговый кодекс и уменьшить расходы физических и юридических лиц, а также органов федерального правительства по заполнению и обработке налоговых деклараций США, и, наконец, в-третьих, изыскать пути закрытия всех «корпоративных налоговых лазеек».
С чисто технической точки зрения комиссия призвана решить судьбу большей части положений налоговых реформ Дж.Буша о снижении налогов, особенно реформ 2001, 2002 и 2003 гг., срок которых истекает в конце 2010 г.
В состав комиссии вошли члены Экономического совещательного совета, известные американские экономисты: проф. Гарвардского университета М.Фелдстейн, который был председателем Экономического совета в администрации Р.Рейгана в 1982—1984 гг.; проф. Калифорнийского университета Л. Д’Анреа Тайсон, которая была председателем Экономического совета в 1995—1997 гг. в администрации У.Клинтона; бывший вице-председатель ФРС Р.Фергюссон и У.Дональдсон, бывший председатель Федеральной комиссии по ценным бумагам и биржам. Техническим секретарём комиссии является А.Гулсби, который также является одним из трёх членов нынешнего состава Экономического совета при президенте США. Работа комиссии Волкера, которая должна представить свои рекомендации 4 декабря 2009 г., проходит за закрытыми дверями; комиссия не провела ни одного общественного слушания, хотя в августе М.Фелдстейн провел научную конференцию на проблемам налоговой политике под эгидой Национального бюро экономических исследований. Впоследствии появились сообщения, что доклад комиссии будет готов в начале 2010 г., однако по состоянию на лето с.г. комиссия так ничем себя и не проявила. В американской печати появились сообщения, что работа комиссии П.Волкера «плавно перетекла» в деятельность Национальной комиссии по фискальной ответственности и реформе, поскольку в течение 2009 г. экономическая команда Б.Обамы постепенно осознала, что решать вопросы изменения Налогового кодекса США в отрыве от увязки их с другими проблемами состояния системы федеральных финансов – занятие непродуктивное и малоперспективное.
[*] Работа выполнена при финансовой поддержке РГНФ в рамках научно-исследовательского проекта «Новые бюджетные приоритеты США и национальные интересы России» ? 09-03-00777а/Р.
U.S. Department of the Treasury. Bureau of the Public Debt. The Daily History of the Debt Results. – http://www.treasurydirect.
[2] CBO. Monthly Budget Review. Fiscal Year 2010. June 4, 2010. P. 1. – http://www.cbo.gov.
[3] CBO. Letter to Daniel K. Inouye. March 5, 2010. P. 12. – http;//www.cbo.gov.
[4] Рассчитано по: CBO. Letter to Daniel K. Inouye. March 5, 2010. P. 13. – http;//www.cbo.gov.
[5] National Security Strategy. May 2010. Wash., 2010, p. 9.
[6] Более подробно о бюджетной реформе 1974 г. и особенностях разработки и принятия совпадающей резолюции Конгресса США по проекту федерального бюджета США на очередной финансовый год см.: Травкина Н.М. Федеральный бюджет США: закон и политика. М.: Наука, 2002, с. 15—34.
[7] В 2009 фин.г. доля подобного рода расходов в расходной части федерального бюджета США составила 35,2 %, или порядка 1,24 трлн. долл. (Historical Tables. Budget of the U.S. Government. Wash., 2010, pp. 140, 144).
[8] Historical Tables. Budget of the U.S. Government. Op.cit., pp. 22, 25.
[9] Committee on the Budget. U.S. House of Representatives. Views and Estimates of Committees of the House on the Concurrent Resolution on the Budget for Fiscal Year 2011. March 2010. Serial No. CP-2. Wash., 2010.
[10] Ibid., p. 5.
[11] Summary. Chairman’s Mark FY 2011 Senate Budget Resolution Prepared by: Majority Staff, Senate Budget Committee. April 21, 2010. Cutting Spending and Deficits, While Making Investments to Strengthen Nation’s Recovery and Promote Economic Growth. P.1. – http://www.senate.gov. Совпадающая резолюция принимается сроком на 5 лет – в данном случае на период 2011–2015 фин.гг., однако законодательное значение имеют показатели только следующего 2011 фин.г., а показатели последующих финансовых годов носят сугубо ориентировочный или справочный характер.
[12] Committee on the Budget. United States Senate. Concurrent Resolution on the Budget FY 2011. April 2010. S.Prt. 111-45. Wash., 2010, p. 8.
[13] Ibid., p. 46.
[14] Senate. Making Emergency Supplemental Appropriations for Disaster Relief and Summer Jobs for the Fiscal Year Ending September 30, 2010, and for Other Purposes. Report 111-188. May 14, 2010. Wash., 2010, p. 8.
[15] Ibid., p. 3.
[16] OMB. Statement of Administration Policy . H.R. 4899 – Supplemental Appropriations Act, 2010. May 24, 2010. – http://www.omb.gov.
[17] В 1998 г. бюджетные комитеты обеих палат разработали и представили на рассмотрение Сената и Палаты представителей тексты совпадающих резолюций, которые проголосовали в их поддержку, однако на заключительном этапе согласительная комиссия не смогла выработать окончательный текст совпадающей бюджетной резолюции Конгресса США.
[18] CRS Report for Congress. Congressional Budget Resolutions: Historical Information. January 29, 2010. Rl30297. Wash., 2010, pp. 31—43; House Committee on the Budget. Republican Caucus. Tax Day – and No Congressional Budget. April 15, 2010. P. 3.– http://www.house.gov/budget_republicans/
[19] CRS. The “Deeming Resolution”: A Budget Enforcement Tool. RL31443. November 14, 2008. Wash., 2008, pp. 3-4.
[20] Подробно о проекте федерального бюджета на 2011 фин.г. и об оценке основных параметров федерального бюджета в текущем, 2010 фин.г., см.: Васильев В.С. Администрация Б.Обамы: в осаде бюджетных дефицитов. – «Россия и Америка в XXI веке», ? 1, 2010 г.
[21] 1 июля 2010 г. Палата представителей одобрила, наконец, коротенькую резолюцию о проекте федерального бюджета на 2011 фин.г., в котором общий размер расходов по 12 законопроектам об ассигнованиях на следующий финансовый год был определён в размере 1314 млрд. долл.
[22] OMB. FY 2010 Earmarks by Appropriations Subcommittee. April 13, 2010. – http://www.omb.gov.
[23] Рассчитано по: Taxpayers for Common Sense. TCS FY2010 Earmark Analysis: Apples-to-Apples Increase in Earmark Totals. The Most Powerful Members of Congress Cash In. – http://www. taxpayer.net.
[24] The Library of Congress. THOMAS Home. Appropriations. Status of Appropriations. Legislation for Fiscal Year 2010. Status of Appropriations Legislation for Fiscal Year 2010. – http://www.congress.gov. Пять законопроектов, не подписанных президентом на индивидуальной основе, были в спешном порядке «подверстаны» к законопроекту о выделении ассигнований на финансирование Министерства транспорта и Министерства жилищного строительства и городского развития, подписанного президентом в декабре 2009 г.
[25] CRS Report for Congress. The Budget Reconciliation Process: House and Senate Procedures. August 10, 2005. RL33030. Wash., 2005, p. 2.
[26] Lindblom D. The Budget Reconciliation Process. Harvard Law School. Federal Budget Policy Seminar. Briefing Paper No 35. 5—11-08. P. 4.
[27] The Brookings Institution. Governance Studies at Brookings. Reconciliation Bills Signed into Law. March 7, 2010. – http://www.brookings.org.
[28] House of Representatives. The Reconciliation Act of 2010. Report of the Committee on the Budget House of Representatives to Accompany H.R. 4872 – a Bill to Provide for Reconciliation on Pursuant to Section 202 of the Concurrent Resolution on the Budget for Fiscal Year 2010. March 17, 2010. Vol. I. Report 111-443. Wash., 2010, p. 2.
[29] House Committee on the Budget. Republican Caucus. The Costly Consequences of Health Care ‘Reform’. A Review of the Legislation as Enacted. 7 April 2010. P. 9. – http://www.house.gov/budget_republicans/
[30] Ibid., p. 7.
[31] House Committee on the Budget. Republican Caucus. Tax Day – and No Congressional Budget. April 15, 2010. P. 1.– http://www.house.gov/budget_republicans/
[32] Statement of Senator Susan M. Collins. Hearing on “Presidential Advice and Senate Consent: The Past, Present, and Future of Policy Czars”. United States Senate. Committee on Homeland Security and Governmental Affairs. October 22, 2009. P. 6. – http://www.senate,gov.
[33] Opening Statement for Chairman Joseph Lieberman. Hearing on “Presidential Advice and Senate Consent: The Past, Present, and Future of Policy Czars”. United States Senate. Committee on Homeland Security and Governmental Affairs. October 22, 2009. – http://www.senate,gov.
[34] CRS Report for Congress. The Statutory Pay-As-You-Go Act of 2010: Summary and Legislative History. April 2, 2010. R41157. Wash., 2010, p.2.
[35] Согласно положениям нового законодательства, секвестру не подлежат порядка 160 крупных федеральных программ, в том числе доходы и расходы федеральной системы пенсионного обслуживания (системы социального обеспечения) и Почтовой службы США, программы помощи ветеранам, программы пенсионного обслуживания федеральных служащих, большая часть программ помощи малоимущим слоям населения, программа страхования по безработице. Для программы медицинского обслуживания пенсионеров «Медикэр» и других, более мелких программ медицинского страхования установлены минимальные размеры бюджетного секвестра на уровне 4 % и 2 % соответственно, что, по мнению американских экспертов, практически гарантированно исключает их из процесса секвестрования, поскольку по предварительным экспертным расчётам, возможный размер бюджетного секвестра будет заведомо выше указанных величин (CRS Report for Congress. The Statutory Pay-As-You-Go Act of 2010: Summary and Legislative History. April 2, 2010. R41157. Wash., 2010, p. 17).
[36] House Committee on the Budget. Republican Caucus. The Democratic PAY-GO Legislation. A Facade of Fiscal Responsibility. H.R. 2920. 22 July 2009. Summary. P. 3. – http://www.house.gov/budget_republicans/
[37] The White House. Office of the Press Secretary. Weekly Address: President Obama Praises Restoration of Pay-As-You-Go. February 13, 2010. – http://www.whitehouse.gov. Вскоре после принятия законодательства БУК приступило к регулярной оценке «бюджетно-нейтрального компонента» крупных законодательных актов, проходящих через Конгресс. В качестве примера подобного рода оценки можно привести законопроект о создании рабочих мест и закрытии налоговых лазеек 2010 г. В версии, представленной на рассмотрение Сената, рост бюджетного дефицита в 2011 фин.г. в результате реализации положений программы создания рабочих мест оценивался в сумме в 72 млрд. долл., из которых 18,5 млрд. долл., т.е. примерно 1/3,. приходилось на долю «бюджетно-нейтральной» составляющей, т.е. они должны в будущем быть скомпенсированы сокращением расходов или повышение налогов по другим программам (CBO. Budgetary Effects for Senate Amendment 4369, a Substitute for H.R. 4213, the American Jobs and Closing Tax Loopholes Act of 2010 (As introduced in the Senate on June 16, 2010–MAT10482). June 17, 2010. – http://www.cbo.gov).
[38] Более подробно о практике использования постатейного президентского вето в 1996—1998 гг. см.: Политическая система США: актуальные измерения. М.: Наука, 2000, с.230—232.
[39] Statement of Charles J. Cooper Before the Senate Committee on the Judiciary, Subcommittee on the Constitution. Hearing on “The Legality and Efficacy of Line-Item Veto Proposals”, May 26, 2010. P. 4. – http://www.senate.gov.
[40] Testimony of Jeffrey B. Liebman, Acting Deputy Director of the Office of Management and Budget Before the Committee on the Judiciary, Subcommittee on The Constitution. United States Senate. Hearing on “The Legality and Efficacy of Line-Item Veto Proposals”, May 26, 2010. P. 3. – http://www.senate.gov.
[41] OMB. Director’s Blog. Reducing Unnecessary Spending. May 24, 2010. – http://www.omb.gov.
[42] См., в частности, заявление сопредседателя сенатского Бюджетноо комитета сенатора-республиканца Дж.Грегга в поддержку законопроекта, предложенного администрацией Б.Обамы: United States Senate. Budget Committee. Senator Gregg: Rescission Authority Should be Used to Reduce Both Spending and the Deficit. May 24, 2010. – http://www.budget.senate.gov/republican.
[43] Более подробно см.: CRS Report for Congress. Item Veto and Expanded Impoundment Proposals: History and Current Status. November 21, 2007. RL33635. Wash., 2007, pp. 18-23.
[44] Conrad opposes line-item veto proposal. – “The Hill”, May 26, 2010.
[45] CBO. Additional Information on the Potential Discretionary Costs of Implementing the Patient Protection and Affordable Care Act (PPACA). May 11, 2010. P. 1. – http://www.cbo.gov.
[46] CBO. Letter to N.Pelosi on H.R. 4872. March 18, 2010. Table 1. – http://www.cbo.gov.
[47] См., в частности: United States Senate. Budget Committee. Budget Perspective: The Real Deficit Effect of the Health Bill. March 18, 2010. P. 5. – http://www.budget.senate.gov/republican.
[48] 22 июня 2010 г. П.Орзаг объявил о своей отставке с поста директора АБУ и в конце июля покинул его. Большая часть американских аналитиков единодушно оценила отставку Орзага как бегство с «тонущего фискального корабля администрации» и начало «перетряски» всей экономической команды Б.Обамы.
[49] OMB. Director’s Blog. A New Round of Old Questions on Health Insurance Reform. May 12, 2010. – http://www.omb.gov.
[50] The White House. Office of the Press Secretary. Executive Order – National Commission on Fiscal Responsibility and Reform. February 18, 2010. – http://www.whitehouse.gov.
[51] Ryan P. Budgeting for bankruptcy. – “Politico”, March 3, 2010.
[52] OMB. Testimony of Peter R. Orszag, Director of the Office of Management and Budget Before the National Commission on Fiscal Responsibility and Reform. April 27, 2010. P. 3. – http://www.fiscalcommission.gov.
[53] The National Commission on Fiscal Responsibility and Reform. Potential Targets. – http://www.fiscalcommission.gov.
[54] The National Commission on Fiscal Responsibility and Reform. Reinhart C. The Aftermath of Financial Crises: A Global Perspectives. Mat 26, 2010. Slide 20.– http://www.fiscalcommission.gov.
[55] CBPP. Recommendation that Presidential Fiscal Commission Focus on Gross Debt is Misguided. May 27, 2010. P. 3. – http://www.cbpp.org.