ИНФРАСТРУКТУРНЫЕ ПРОЕКТЫ
В АНТИКРИЗИСНОЙ ПРОГРАММЕ КАНАДЫ
Л.А. Немова, зав. сектором экономики Канады
Института США и Канады РАН
e-mail:
Аннотация. В статье рассматривается роль инфраструктурных проектов в антикризисных программах зарубежных государств, в частности Канады. Кратко рассмотрены основные аспекты влияния глобального кризиса на экономику этой страны и охарактеризована антикризисная программа правительства, в которой центральное место уделено инфраструктурным проектам. Показаны изменения в подходах к выбору приоритетных проектов, крупнейшие из которых, как правило, осуществляются на основе государственно-частного партнерства (ГЧП). Отмечено, что в условиях экономической нестабильности в большинстве развитых рыночных стран ключевая роль отведена проектам развития научно-инновационной, образовательной и социальной инфраструктуры.
Ключевые слова: антикризисные меры, инфраструктурные проекты, государственно-частное партнерство.
Infrastructure Projects as Part of Canada's Economic Stimulus Program
Liudmila A. Nemova
HeadofSection,
The Institute of USA and Canada Studies
of Russian Academy of Sciences
e-mail:
Annotation. The article analyzes the role of infrastructure projects in economic stimulus plans of the leading market economies. In particular, it looks at Canada's experience, where infrastructure projects, most of which are based on Public-Private Partnerships, are at the centre of the federal Economic Stimulus Plan. Among the OECD member-countries Canada, since early 2009, has been implementing the fourth biggest fiscal stimulus package (more than USD 61.5 billion of revenue and expenditure measures). Recession and subsequent economic instability have a certain impact on the scale, timing, and priority areas of infrastructure development projects. Along with investments in municipal infrastructure and public transport, large investments are made in knowledge and health infrastructure, including post-secondary institutions, research equipment, digitization of health records, extension of access to broadband services and green energy infrastructure.
Keywords: economic stimulus measures, infrastructure projects, Public-Private Partnerships.
Масштабы и особенности антикризисных программ
Международный опыт показывает, что развитие инфраструктуры - один из ключевых факторов ускорения экономического роста, повышения производительности труда и выравнивания социально-экономических возможностей граждан[1]. В современных условиях в странах с развитой рыночной экономикой крупные инфраструктурные проекты все чаще осуществляются на основе сложных схем государственно-частного партнерства (ГЧП). Глобальный финансовый и экономический кризис существенно осложнил условия реализации инфраструктурных проектов, тем не менее во многих странах им уделена важная роль в программах антикризисных мер, намеченных на 2009-2010 гг.
Важный аспект глобального финансово-экономического кризиса состоит в том, что впервые за всю мировую историю лидеры крупнейших стран - как с развитой рыночной, так и переходной экономикой - стали регулярно обсуждать, и в некоторой мере согласовывать, основные направления антикризисной стратегии, масштабы и сроки осуществления правительствами мер поддержки национальной экономики. При этом во многих рыночных странах допущено беспрецедентное для последних двух-трех десятилетий вмешательство государства в хозяйственную жизнь. В предшествующий период в большинстве стран активно шли процессы приватизации и дерегулирования, сокращались масштабы государственного сектора и ослаблялась регламентация частнопредпринимательской деятельности, снижалась доля государственных расходов по отношению к ВВП. Однако в условиях глобального финансово-экономического кризиса эти процессы временно развернуты в обратном направлении. Временный характер чрезвычайных антикризисных программ подчеркивается на всех международных экономических саммитах, но момент перехода к их свертыванию пока не определен.
Государственное вмешательство имеет цели поддержать деловую активность с помощью бюджетных средств, предотвратить глубокую рецессию и затормозить рост безработицы; оказать целевую поддержку некоторым отраслям из числа наиболее важных для национальной экономики, а также тем отраслям, по которым глобальный кризис нанес наиболее сильный удар.
Во второй половине 2009 г. во многих странах появились признаки восстановления экономического роста. Однако на совещании 'двадцатки' в Питтсбурге, как и на последующих саммитах глав правительств и министров финансов крупнейших стран, экономическая ситуация в мире определялась как нестабильная. Многие эксперты, принимавшие участие в Давосском форуме в конце января 2010 г., продолжали считать вероятным наступление второй волны кризиса, то есть нового спада после временного подъема[2].
Признано, что главной движущей силой оживления деловой активности пока еще являются стимулирующие меры, осуществляемые правительствами. Именно поэтому основным результатом совещаний лидеров крупнейших стран остается решение не сворачивать программы поддержки экономики, хотя в последние месяцы 2009 г. уже началось обсуждение 'стратегии выхода', то есть постепенного свертывания таких программ. В феврале 2010 г. развернулась дискуссия по конкретным вопросам этой стратегии после публикации Международным валютным фондом (МВФ) специальных материалов[3]. Однако речь еще не шла о конкретных сроках 'выхода'.
В экономические программы на 2009-2010 гг. правительства многих стран включили широкий круг мер по противодействию рецессии, в их числе облегчение условий кредитования и меры по стимулированию потребительских расходов; выделение крупных ассигнований на инфраструктурные проекты, в частности в сфере развития научной, образовательной и социальной инфраструктуры; поддержка малого бизнеса; целевая помощь некоторым отраслям реального сектора.
Эксперты МВФ рекомендовали правительствам расходовать на антикризисные мероприятия порядка 2% ВВП, включая как прямые расходы, так и целевое снижение налоговой нагрузки на бизнес и различные группы граждан. Однако масштабы антикризисных пакетов в различных странах существенно отличаются от этих ориентиров, превосходя рекомендованный уровень либо не дотягивая до него.
Таблица 1
Масштабы антикризисных мер в странах - членах ОЭСР
(прямые расходы и налоговые стимулы), 2008-2010 гг.
(млн. долл. США)
|
США |
804 070 |
Дания |
8 668 |
|
Германия |
107 789 |
Финляндия |
8 575 |
|
Япония |
99 992 |
Бельгия |
8 016 |
|
Канада |
61 551 |
Чехия |
6 500 |
|
Испания |
56 754 |
Новая Зеландия |
5 404 |
|
Австралия |
45 673 |
Польша |
5 145 |
|
Корея |
42 667 |
Австрия |
4 600 |
|
Великобритания |
38 003 |
Швейцария |
2 486 |
|
Франция |
18 568 |
Люксембург |
1 968 |
|
Нидерланды |
13 367 |
Португалия |
1 963 |
|
Швеция |
13 109 |
Словакия |
35 |
Источник: Организация экономического сотрудничества и развития, - www.oecd.org/innovation/crisis.
По данным Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), лидерами по абсолютным масштабам прямых и косвенных расходов на поддержку экономики среди развитых рыночных стран являются США, Германия, Япония, Канада, Испания, Австралия, Корея (см. табл. 1). В данной группе стран - членов ОЭСР на эти цели расходуется более 3,5% ВВП. Крупные в сравнении масштабами национальной экономики антикризисные пакеты мер реализуются также в Нидерландах, Швеции, Финляндии, Бельгии.
Примечательно то, что центральное место в программах стимулирующих мер во многих странах занимают проекты по развитию научно-инновационной, образовательной и социальной инфраструктуры. По данным обзора ОЭСР 'Инновации и кризис'[4], в большинстве стран, входящих в эту организацию, осуществляются крупные инвестиции в развитие материально-технической базы научно-исследовательских и учебных заведений, внедрение высокоскоростного широкополосного Интернета, создание общенациональных электронных баз данных в сфере здравоохранения, реконструкцию действующих и строительство новых дошкольных учреждений, школ, больниц, культурных и спортивных комплексов. На поддержку образования, науки и инноваций практически полностью ориентированы 'стимулирующие программы' в Финляндии, Корее, Норвегии. Центральное место такого рода меры поддержки занимают в программах большинства стран 'группы семи' (ведущих рыночных экономик) - США, Японии, Германии, Франции, Канаде.
Влияние глобального кризиса на экономику Канады
Канада начала втягиваться в рецессию позднее, чем другие ведущие рыночные страны. В 'группе семи' только в Канаде до сентября 2008 г. непрерывно сохранялась положительная динамика ВВП. Однако затем ситуация стала стремительно ухудшаться в связи с нарастанием проблем в экономике США, падением спроса на канадский экспорт в других странах, снижением мировых цен на сырье, полуфабрикаты, а затем и углеводородное топливо.
По оценкам независимых экспертов, в 2009 г. реальный ВВП Канады уменьшился примерно на 2,3-2,5%. В первой половине года объемы выпуска продукции сокращались в 13 из 21 подотраслей обрабатывающей промышленности. Особенно заметным был спад в производстве электротехнических изделий и оборудования, автомобилестроении, производстве пластмасс и изделий из них, в деревообрабатывающей промышленности и производстве строительных материалов. Спад произошел также в горнодобывающей промышленности и производстве полуфабрикатов черных и цветных металлов, в строительстве и электроэнергетике. В то же время, уже с февраля 2009 г. стали постепенно увеличиваться объемы добычи нефти и газа (после резкого падения в предшествующие четыре месяца). В целом сокращение объема производства промышленной продукции в 2009 г. оценивается независимыми экспертами в 8,5-8,7%.
В отраслях сферы услуг рецессия сильнее всего сказалась на оптовой торговле. Вместе с тем, начиная со 2-го квартала 2009 г. наметилась положительная динамика в розничной торговле, транспортных услугах и услугах делового характера.
Рынок труда. Положение на рынке труда Канады в 2009 г. впервые за последних три десятилетия оказалось более благополучным, чем в Соединенных Штатах. До середины года уровень безработицы рос: он повысился с 6% в последние месяцы 2008 г. до 8,6% в июле (9,4% в США). Примечательно, что сокращение рабочих мест происходило главным образом в обрабатывающем секторе провинции Онтарио, прежде всего в канадском секторе высоко интегрированного североамериканского автомобилестроительного комплекса, переживающего структурный кризис, а также некоторых смежных отраслях. С августа 2009 г. численность безработных и их доля в составе экономически активного населения в Канаде стала постепенно снижаться. В среднем, за 2009 г. уровень безработицы составил порядка 8,4% (9,3% в США). В дальнейшем в Канаде ожидается стабилизация примерно на этом же уровне, тогда как в национальных и международных прогнозах относительно других ведущих рыночных стран предсказывается возможность дальнейшего повышения уровня безработицы до 10%[5].
Финансовая сфера. Особо следует отметить поразительную устойчивость финансовой системы Канады. Глобальный кризис, безусловно, влияет на Канаду, ведь эпицентр финансово-экономических потрясений находится в соседних США, с которыми Канаду связывают тесные торгово-инвестиционные связи. Канадские банки и страховые компании испытывают определенные трудности, однако в целом финансовый сектор не находился в кризисной ситуации: не было ни одного банкротства в банковско-финансовой сфере, а прибыли всех крупнейших канадских банков во втором полугодии 2009 г. превысили уровень того же периода 2008 г.
Несколько хуже оказалось положение страховых компаний, однако масштаб понесенных убытков пока не угрожает их финансовой состоятельности в целом. Таким образом, Канада оказалась одной из немногих развитых стран, в которых правительству не пришлось спасать обанкротившиеся финансовые учреждения с помощью многомиллиардных бюджетных вливаний.
Неслучайно, поэтому канадская банковская система получила наивысшие оценки экспертов и была признана 'самой устойчивой' на саммитах 'двадцатки' в Лондоне и Питтсбурге. Причины 'канадского банковского чуда достаточно просты. Одни эксперты называют это 'традиционным консерватизмом' канадских банков, другие говорят о 'разумно осторожной стратегии', высоком уровне самодисциплины и стремлении не 'ввязываться в чрезмерно рискованные и авантюрные операции'. В отличие от ФРС США, финансовые власти Канады придерживались осторожного подхода при проведении в последние годы неизбежных и необходимых финансовых реформ, в Канаде сохранены существенно более строгие, чем в соседних Соединенных Штатах, стандарты надзора и регулирования в финансовом секторе[6].
Ситуация в жилищном строительстве и на рынке недвижимости в Канаде коренным образом отличается от того, что происходит в США. Высокая активность в этом секторе в 2002-2007 гг. в Канаде была связана с динамичным ростом экономики и доходов населения, стабильным притоком иммигрантов. Схемы 'субстандартных' ипотечных кредитов не получили распространения, соответственно, не было здесь и лавины неплатежей по ипотеке, а сокращение объемов жилищного строительства и покупок на вторичном рынке не носило обвального характера. Вместе с тем, к середине 2009 г. стало очевидно, что спад в жилищном строительстве вышел далеко за рамки той 'циклической коррекции', о которой эксперты говорили в начале года. Объемы жилищного строительства сократились в 2009 г. на 8,5% (20% в США). Однако в 2010 г. уже ожидается довольно существенный рост числа новостроек, чему способствуют меры правительственной программы стимулирования экономики.
Среди семи ведущих стран с развитой рыночной экономикой Канада сохраняет самый низкий уровень государственной задолженности по отношению к ВВП: в конце 2008 г. он составлял порядка 29% - почти вдвое ниже среднего показателя по этим странам; только в Канаде в течение 11 лет с 1998 г. центральное правительство постоянно имело бюджетные профициты (помимо Канады, в 'большой восьмерке' профициты федерального бюджета с 2000 г. имела также Россия). В связи с этим канадские и международные эксперты считают, что система государственных финансов в Канаде имеет весьма солидный запас прочности и возможностей осуществлять активные меры по поддержке экономики.
В период высоких цен на сырье и углеводородное топливо приток дополнительных доходов в федеральную казну активно использовался для пополнения внебюджетных фондов, средства которых направлялись на осуществление структурных реформ, - Фонда модернизации здравоохранения, Фондов поддержки высшего образования и вузовской науки, Фонда технологических партнерств (поддержка исследований и инноваций в предпринимательском секторе экономики).
Прогнозы канадского правительства и независимых экспертов относительно темпов роста экономики в 2010 г. примерно совпадают. Предполагается, что увеличение реального объема ВВП в 2010 г. будет примерно таким же, как в США, или несколько выше и составит порядка 2,7-3,0%. Ожидается также, что уровень безработицы в Канаде будет повышаться в течение первых двух кварталов 2010 г. (примерно до 9,3%), а затем он начнет постепенно падать и в среднем за год составит около 8,5%.
Ни у кого не вызывает сомнения, что перспективы восстановления хозяйственного роста в Канаде решающим образом зависят от динамики выхода из кризиса экономики США. В этом заключается самый важный фактор неопределенности, поскольку на США в уходящем десятилетии ориентировалось немногим менее 80% канадского экспорта, а экспорт товаров в США до кризиса составлял около 30% ВВП Канады.
Прогнозы состояния государственных финансов. В связи с сокращением поступлений в доходную часть бюджета и большими расходами на антикризисные меры в 2009 г., впервые за последние десять лет, образовался крупный дефицит федерального бюджета. Министр финансов Дж. Флаэрти в течение года был вынужден несколько раз менять оценки его размеров в сторону увеличения. Первоначально общая сумма дефицитов в 2009?2010 гг. оценивалась в официальных прогнозах в пределах 65 млрд. долл. Однако позднее эта оценка была увеличена до 100 млрд. долл. (также в сумме за два года)[7] - рекордных в истории Канады абсолютных размеров дефицита федерального бюджета.
Вместе с тем, относительный уровень дефицита в пропорции к ВВП в начале 1990?х гг. был намного выше и достигал 6%, а в 2009 г. уровень дефицита составил порядка 3,7% ВВП. По прогнозам канадских и международных экспертов, в ближайшие несколько лет уровень дефицитов и накопленной задолженности правительства будет в Канаде ниже, чем в большинстве других развитых рыночных стран, в частности в США, где размеры федерального дефицита по отношению к ВВП в начале 2010 г. приблизились к 10%.
Антикризисная программа правительства Канады
В экономическую программу на 2009-2010 гг. правительство Канады включило широкий круг мер по противодействию рецессии, в их числе: облегчение условий кредитования и снижение налоговой нагрузки для крупного и малого бизнеса, целевая помощь некоторым отраслям реального сектора, выделение крупных ассигнований на инфраструктурные проекты, налоговые реформы с целью стимулирования потребительских расходов, увеличение расходов на профессиональную подготовку и помощь семьям с детьми.
В основе плана действий были положены три принципа: срочность, адресная поддержка, временный характер большинства мер. Все компоненты антикризисной программы должны были начать действовать в ближайшие месяцы после ее утверждения парламентом в конце января 2009 г. Целевая поддержка направлена тем секторам экономики и группам населения, которые испытывают наибольшие трудности в связи с рецессией. Программы стимулирования потребительских расходов и частных инвестиций рассчитаны на один-два года и будут сворачиваться по мере восстановления роста экономики, а также с учетом согласованных решений, достигнутых на международных совещаниях лидеров крупнейших экономических держав.
Общий объем предпринимаемых федеральным правительством стимулирующих мер, включая как прямые расходы, так и целевое снижение налоговой нагрузки на бизнес и различные группы граждан, превышает 40 млрд. долл. в сумме за два года. С учетом финансовых ресурсов бюджетов провинций общий объем фискальных стимулов превысил 60 млрд. долл., или 3,8% от ВВП[8].
В общем объеме федеральных финансовых ресурсов, направляемых на поддержку экономики, примерно половина средств выделена на расходные программы, а остальная часть, соответственно, приходится на налоговые стимулы. Центральное место среди расходных мер антикризисного плана занимают различного рода инфраструктурные проекты, большинство из которых осуществляется при долевом участии провинций и/или муниципалитетов. В программах социальной поддержки граждан, стимулирования потребительских расходов и жилищного строительства основной акцент сделан на использование косвенных, налоговых инструментов.
Одна из главных мер поддержки бизнеса - увеличение налоговых скидок в связи с приобретением всех видов промышленного оборудования и введение 100-процентного списания затрат на покупку компьютеров на период до февраля 2010 г. Для компаний нефтегазового сектора было продлено действие налоговых льгот на затраты по изыскательским работам. Были отменены импортные пошлины на некоторые виды промышленного оборудования, что, как предполагается, позволит канадским компаниям сэкономить до 500 млн. долл. в течение пяти лет. В целях поддержки небольших компаний был увеличен максимальный размер льготного кредита по Программе финансирования малого бизнеса с 250 тыс. до 350 тыс. долл. Размер доходов малого бизнеса, к которому применяется пониженная ставка федерального налога (11% с 2008 г.), повышен с 400 до 500 тыс. долл.
Меры общего характера были дополнены целевой поддержкой отдельных отраслей, в числе которых автомобилестроение, авиационно-космическая промышленность, лесопромышленный комплекс, атомная энергетика, предприятия аграрного комплекса[9].
Меры социальной поддержки населения сводились, главным образом, к увеличению сроков выплаты пособий по безработице, а также значительному росту ассигнований на программы профессионального обучения и повышения квалификации как уволенных, так и сохранивших занятость работников. Современные правила выплаты пособий таковы, что их получают менее 40% безработных (до конца 1990-х гг. было примерно 80%). Уровень возмещения утраченного заработка снизился с тех пор с 75 до 55%. В условиях кризиса увеличен был только максимальный срок выплат - с 45 до 50 недель - и Фонд страховых выплат, который в последние несколько лет формировался исключительно за счет взносов предпринимателей и работников, получил некоторый объем бюджетных средств, с тем чтобы в 2009-2010 гг. не повышался размер обязательных взносов.
Дополнительные ассигнование на профессиональную подготовку в объеме 1 млрд. долл. в расчете на год распределены между уже действующими и новыми программами, предназначенными для переобучения работников тех отраслей промышленности, в которых происходили наиболее крупные увольнения.
При оценке общих масштабов мер по социальной поддержке населения в Канаде в условиях рецессии важно учитывать следующее. С начала 2000?х гг. в условиях крупных профицитов федерального бюджета государственные расходы на здравоохранение, образование и программы помощи семьям с детьми росли в Канаде опережающими темпами по сравнению с ростом ВВП в расчете на душу населения. Объемы ассигнований, направляемых федеральным правительством и властями провинций на нужды здравоохранения, превысили 7% ВВП (вместе с частными затратами, совокупные расходы приблизились к 11% ВВП). Государственные расходы на нужды образования составляют более 6% (всего более 7%), на науку и инновации - порядка 1% (всего около 1,9%). Несмотря на то, что Канада относится к числу наиболее децентрализованных федераций, на социальные нужды в текущем десятилетии из федерального бюджета поступало около половины государственных ассигнований. В целом же расходы на эти цели - здравоохранение, социальное обеспечение, образование и культуру - составляют в Канаде немногим менее 70% совокупных расходов государства.
Реализация инфраструктурных проектов в условиях кризиса
Обращение к опыту реализации инфраструктурных проектов в Канаде целесообразно по нескольким причинам. Между Канадой и Россией имеется немалое сходство в природно-географических условиях: огромная и неравномерно заселенная территория, ее 'северность', богатство и разнообразие природных ресурсов, значительная часть которых находится в труднодоступных и малоосвоенных районах. Все это в немалой степени определяет особую роль инфраструктуры в экономическом развитии страны, а также традиционно активное участие государства в создании производственной и социальной инфраструктуры.
Модернизация инфраструктурных объектов признана в Канаде в последние годы одним из главных направлений федеральной экономической политики по целому ряду причин. Во-первых, необходима модернизация инфраструктурных объектов, массовое строительство которых осуществлялось в 1960-1970?е гг. Во-вторых, необходимо строительство новых объектов, соответствующих современным экономическим, техническим, экологическим и социальным требованиям. Согласно проведенным по заказу Федерации канадских муниципалитетов исследованиям, 'накопленный дефицит инвестиций' в обновление существующих и строительство новых объектов производственной и социальной инфраструктуры оценивается более чем в 120 млрд. долл.[10]
По сложившейся в последние два десятилетия практике, большинство крупных проектов осуществлялось на основе государственно-частного партнерства (ГЧП) и при активном привлечении частных инвесторов. Однако в ситуации рецессии организация финансового обеспечения проектов ложится преимущественно на власти федерального и регионального уровня.
Еще в начале 2008 г. было объявлено о запуске новой федеральной программы и выделении на инфраструктурные проекты 33 млрд. долл. в расчете на 5 лет. Согласно антикризисному плану, в течение 2009?2010 гг. суммы ассигнований на эти цели должны удвоиться и составить порядка 12 млрд. долл. в год. Согласно условиям предоставления финансовой поддержки из федерального Фонда строительства Канады, все региональные проекты с предполагаемой сметной стоимостью более 50 млн. долл. должны включать детальную оценку возможности реализации проекта на основе ГЧП. Аналогичное требование предъявляет правительство провинции Британская Колумбия к проектам стоимостью свыше 20 млн. долл.[11].
Большинство крупных проектов, особо значимых для конкретных регионов Канады, предполагает долевое участие в финансировании со стороны провинциальных и муниципальных властей. Федеральное правительство рассчитывает, что доля провинций должна составлять порядка 50%, а доля муниципалитетов, прежде всего крупных городов, - до 30%. Предусмотрены условия, которые должны побуждать партнеров к возможно более энергичным действиям по запуску проекта. С этой целью федеральные власти оставляют за собой право изъятия своей доли средств, если реализация ремонтно-строительных, монтажных и т.п. работ не начнется до середины 2010 г.
Между тем для многих муниципалитетов, остро нуждающихся в модернизации инфраструктурных объектов (общественного транспорта, газового хозяйства, систем водоснабжения и канализации и т.п.), изыскание необходимых средств составляет серьезную проблему. Более 40% финансовых потребностей муниципалитетов покрывается за счет трансфертов из бюджетов провинций, но, как показал прежний опыт реализации инфраструктурных проектов, многие из них застревали на начальной стадии из-за затянувшихся согласований по финансовым и прочим вопросам между двумя уровнями власти. В связи с этим федеральным правительством был создан специальный фонд, из которого местные власти могут получить льготные займы для модернизации городской инфраструктуры.
К проектам общенационального значения, финансовое обеспечение которых лежит в сфере ответственности федерального правительства, относится реконструкция нескольких мостов на границе с Соединенными Штатами - таким образом совершенствуется транспортная инфраструктура для расширения торговых взаимосвязей с основным экономическим партнером Канады. Осуществляется модернизация железнодорожной линии, соединяющей крупнейшие города в восточной части страны Монреаль, Оттава, Торонто. Около 1 млрд. долл. расходуется на строительство новых школ, недорогого жилья и модернизацию инфраструктурных объектов в северных регионах и местах компактного проживания аборигенного населения.
Серьезные обсуждения и споры вызывают в Канаде вопросы, касающиеся выбора приоритетных проектов в рамках программ по стимулированию экономики в условиях кризиса. Многие авторитетные эксперты указывают на то, что в этих условиях основные критерии конкурсного отбора проектов должны существенно отличаться от применявшихся в докризисной ситуации[12].
Изменения в критериях отбора проектов. Такие изменения затронули все основные параметры: масштабы и сроки подготовки и осуществления инфраструктурных проектов, их отраслевую принадлежность, финансово-организационные механизмы, влияние на занятость.
Масштабы и сроки. Подвергается большим сомнениям целесообразность развертывания в условиях нестабильной экономической ситуации новых мегапроектов, т.е. строительства или капитальной реконструкции очень крупных, и как правило уникальных, инфраструктурных объектов. Подготовка финансово-экономических и технических обоснований для таких объектов, организация и проведение конкурсов и рассмотрение поступивших заявок требует длительного времени, обычно не менее двух лет. От момента завершения данного этапа до реального запуска проекта обычно проходит еще примерно шесть месяцев, которые необходимы для проведения тендеров на закупки оборудования и материалов, для привлечения рабочей силы и проведения различного рода согласований. В результате весь подготовительный цикл, предшествующий непосредственному началу работ, может растянуться на 2-3 года и более, а стимулирующий эффект инвестиций проявится с большой задержкой[13].
В то же время, как показывает международная практика, реализация сложных проектов без их тщательной проработки неизбежно приводит к существенному превышению фактических затрат над запланированной сметной стоимостью и, что не менее важно, к выбору неоптимальных, а то и неверных технических решений.
В этих условиях эксперты рекомендовали направить государственные финансовые ресурсы на завершение уже начатых и запуск тех проектов, по которым уже в основном завершен этап подготовительных работ. (К моменту наступления кризиса к ним относились олимпийские объекты в провинции Британская Колумбия, проекты реконструкции мостов на границе с США и железнодорожной магистрали на востоке страны).
В условиях кризиса особенно важна предсказуемость финансово-экономических параметров и сроков реализации проекта. Предпочтение рекомендуется отдавать общественно значимым проектам, которые можно осуществлять по уже отработанным схемам - по опыту успешно действующих пилотных проектов. В Канаде, в отличие от России, подобным образом уже отработано довольно много моделей, которые можно воспроизводить с относительно небольшими затратами средств и времени на подготовительные работы.
В частности, отработаны модели инфраструктурных проектов на основе ГЧП в следующих сферах: дорожное строительство; модернизация городских систем водоснабжения и канализации; строительство и реконструкция промышленных очистных сооружений; использование некоторых нетрадиционных (альтернативных) источников энергии; управление портовым хозяйством (морских портов и крупных портов на внутренних водных магистралях); управление и обеспечение безопасности крупных аэропортов; строительство, ремонт и эксплуатация объектов социальной инфраструктуры - школ, центров медицинского и социального обслуживания населения, культурно-общественных учреждений.
Приоритетные сферы. Некоторые авторитетные эксперты отстаивают ту точку зрения, что в период экономического спада и нестабильности следовало бы временно отступить от типичной для предшествующего периода преимущественной ориентации на строительство крупных объектов транспортной инфраструктуры (дорожных магистралей, мостов, путепроводов и т.п.). Аргументация в пользу этой точки зрения заключается в следующем. В отличие от времен Великой депрессии, в современных условиях такого рода проекты реализуются с использованием сложной дорогостоящей техники и при относительно небольших затратах живого труда. В случае Канады такую технику преимущественно закупают в США и, таким образом, поддерживают скорее американскую, чем собственную экономику. При этом создается относительно небольшое число дополнительных рабочих мест для высококвалифицированных работников, в которых и так ощущается нехватка даже в период спада. Между тем, в сложной экономической ситуации важно использовать бюджетные средства таким образом, чтобы содействовать занятости работников, высвобождаемых в самых различных сферах экономики.
Эксперты рекомендуют уделять больше внимания проектам социальной направленности, предполагающим 'максимальный эффект общественной полезности' и наносящим минимальный ущерб окружающей среде. В этом плане канадские эксперты высоко оценивают опыт Японии, Франции и Германии.
Особое значение придается оценке инфраструктурных проектов с точки зрения их влияния на рост эффективности и конкурентоспособности национальной экономики, ее инновационного потенциала в более долгосрочной перспективе. С учетом этих критериев в Канаде крупные федеральные ассигнования выделяются на реконструкцию и строительство учебных корпусов и исследовательских центров высших учебных заведений (около 2 млрд. долл. в расчете на два года), завершение работ по созданию общенациональной инфраструктуры широкополосной интернет-связи (350 млн. долл.), создание полностью компьютеризованной системы информационного обеспечения сферы здравоохранения (500 млн.), строительство новых школ и центров профессионально-технического обучения. Вместе с тем, подвергается серьезной критике решение федерального правительства отказаться от планов создания сети субсидируемых дошкольных учреждений, а также временно затормозить рост ассигнований на научно-исследовательские проекты (отметим, что речь идет о торможении роста ассигнований, а не о сокращении их объемов).
Проблемы реализации ГЧП-проектов на муниципальном уровне
В условиях бюджетных ограничений местные власти пытаются найти новые возможности обеспечивать публичные услуги надлежащего качества и при возможно более низких затратах. В качестве решения проблемы нередко рассматриваются современные сложные схемы ГЧП. Не во всех, но в наиболее крупных субъектах федерации (в провинциях Онтарио, Квебек, Британская Колумбия, Альберта) власти регионального уровня используют различные рычаги, для того чтобы побуждать муниципальные власти к более широкому использованию механизмов государственно-частного партнерства.
Однако, как показывает практика, эти схемы далеко не всегда демонстрируют безусловные преимущества по сравнению с традиционными подходами (госконтракты и госзакупки) к решению задач по строительству, реконструкции и эксплуатации инфраструктурных объектов или предоставлению услуг общественного характера (в сфере образования, здравоохранения, социального обслуживания и т.п.). Иными словами, более сложные формы хозяйственного взаимодействия с частным сектором и передача частным партнерам значительной доли ответственности далеко не всегда гарантируют решение такого рода задач на более высоком качественном уровне и/или с меньшими затратами. Управленцы-практики отмечают, что нередко бывает и так, что поначалу ГЧП-проекты, действительно, демонстрируют определенные преимущества в этом плане, но со временем их реализация требует более высоких бюджетных затрат или повышения платы за услуги[14].
В Канаде хорошо налажен мониторинг ГЧП-проектов, аналитическими исследованиями по этой проблематике занимаются различные экспертные группы. Результаты исследований выявляют как позитивный, так и негативный (неудачный) опыт реализации таких проектов. Нередко в оценках одного и того же проекта аналитиками, представляющими интересы различных сторон (крупных компаний, органов власти, профсоюзов, гражданских ассоциаций), могут наблюдаться заметные расхождения. Тем не менее, их позиции, как правило, сходны в том, что объективная оценка результатов - с точки зрения бюджетной эффективности и решения публичных задач - в случае новых проектов невозможна по той простой причине, что срок их осуществления недостаточно продолжителен.
Работающие в контакте с органами региональной и муниципальной власти (ОГМУ) аналитики и консультанты отмечают, что сложные механизмы партнерства создают как новые возможности, так и новые проблемы. В любом случае, современные формы ГЧП осуществляются на базе сложных договоров, в которых должны быть детально прописаны обязательства и права сторон, разделение рисков, схемы финансирования, условия прекращения партнерства и прочие вопросы. Как правило, для составления таких контрактов, организации конкурсов и оценки поступивших предложений органы власти вынуждены привлекать на платной основе внешних консультантов, которые специализируются на составлении контрактов, их юридическом сопровождении, финансовом консалтинге и т.п.
По результатам эмпирических исследований эксперты рекомендуют руководителям муниципальных органов власти обязательно учитывать несколько основных критериев при оценке целесообразности использования механизмов ГЧП для реализации тех или иных конкретных задач, находящихся в сфере их ответственности[15].
Целесообразность применения сложных механизмов ГЧП. Прежде всего рекомендуется рассмотреть следующий вопрос: можно ли решить поставленную задачу в приемлемые сроки и с оптимальным уровнем затрат, используя традиционные и относительно более простые схемы взаимодействия с частными партнерами (типа госзакупок и госзаказа).
Наличие необходимых ресурсов. Для взвешенной оценки вариантов более сложного и долгосрочного взаимодействия между ОГМУ и частными партнерами необходимо рассмотреть целый ряд вопросов. Сколько времени потребует подготовка предложений по проекту и проведения конкурса? Имеются ли в штате данного органа власти сотрудники, обладающие необходимыми компетенциями для организации конкурса, квалифицированной оценки результатов, составления договоров и последующего участия в проекте ГЧП в качестве представителей публичной стороны?
Каких затрат средств и времени потребует приобретение госслужащими необходимых компетенций? Каких затрат потребует привлечение квалифицированных консультантов со стороны? Как действовать в том случае, если на конкурс поступит не более чем 1-2 заявки и фактически конкурс не состоится?
Риски. Каким образом оценить вероятные риски сторон и разделить их с частными партнерами? Какие риски согласится взять на себя частный партнер? Каковы гарантии того, что частный партнер действительно справится 'со своей долей рисков' более эффективно, чем это могла бы сделать уже существующая государственная структура?
Вопросы контроля и отчетности. Каким образом органы публичной власти будут осуществлять контроль над реализацией контракта? Располагает ли местный орган власти квалифицированным персоналом и средствами для осуществления мониторинга? Что должны предпринять местные управленцы, если передача инфраструктурного объекта или функции в вeдение частной структуры привела к снижению качества услуг и/или повышению платы за их предоставление?
Занятость. Каким образом использование схемы ГЧП повлияет на занятость государственных служащих, 'работающих на этом участке', и на общий уровень занятости в данном городе?
Возможность для маневра в будущем. Если со временем изменятся общественные потребности и, соответственно, должны будут меняться задачи публичной власти, смогут ли местные органы власти решать новые задачи на основе действующего контракта?
Стратегия выхода из контракта ГЧП. Если в течение действия долгосрочного договора (срока эксплуатации объекта, осуществления какой-либо функции) выяснится, что действующая схема ГЧП перестала соответствовать общественным интересам и потребностям, то какова должна быть 'стратегия выхода', то есть прекращения партнерства?
В целом, анализ материалов по практическим аспектам реализации ГЧП-проектов дает основания для вывода, что механизм ГЧП сам по себе не является панацеей и не рассматривается за рубежом как универсальное средство эффективного решения задач публичной власти в сфере развития производственной и социальной инфраструктуры. Сложные схемы ГЧП могут иметь отрицательные стороны с точки зрения соответствия общественным потребностям. А просчитать и спрогнозировать изменения в таких потребностях и/или в возможностях продолжения реализации долгосрочного проекта по первоначальной схеме весьма сложно.
Зарубежная практика показывает, что нередко возникают проблемы в плане прозрачности и четкого выполнения обязательств органов публичной власти[16]. Частичная приватизация и усиление частнопредпринимательских начал, сопутствующие применению механизмов ГЧП, могут существенно ограничить возможности маневра в будущем, т.е. возможность менять подходы к решению задач публичной власти.
Серьезной проблемой может стать общее снижение уровня ответственности местных органов власти за соблюдение общественных интересов при реализации инфраструктурных проектов. В свою очередь, это влечет за собой риски снижения качества публичных услуг и роста их платности. Длительный, сложный и затратный процесс обеспечения той или иной публичной услуги с применением сложной схемы ГЧП может, в конечном счете, перевесить все предполагаемые выгоды.
Некоторые выводы
Зарубежный опыт реализации антикризисных стратегий имеет большое практическое значение для России. Один из ключевых выводов состоит в том, что в развитых рыночных странах антикризисные стратегии не предполагают ограничения государственных ассигнований на науку, образование и социальную сферу. Напротив, именно развитие научно-инновационной, образовательной и социальной инфраструктуры лежит в основе большинства антикризисных программ.
Многие - но не обязательно все - крупные инфраструктурные проекты осуществляются за рубежом на основе сложных схем государственно-частного партнерства. Частичная приватизация - чем, по сути, и являются современные формы ГЧП - отнюдь не рассматривается как универсальный инструмент решения всех проблем публичной власти. Из практики деятельности региональных, и в особенности, муниципальных, властей не уходят относительно более простые и хорошо отлаженные механизмы хозяйственного взаимодействия с частным сектором - традиционные формы госзаказов и госзакупок, производство работ частными компаниями и организациями по контрактам с госструктурами.
Использованию сложных форм ГЧП должна предшествовать тщательная оценка всей совокупности связанных с этим затрат публичной стороны проекта, определение разнообразных рисков и оптимальных вариантов их разделения с частными партнерами, прогнозирование возможных в будущем изменений общественных потребностей и т.п.
Зарубежный опыт свидетельствует и о том, что частичная приватизация нередко приводит к снижению уровня контроля и ответственности государственных служащих в традиционных сферах деятельности публичной власти даже в странах с развитым гражданским обществом и активными неправительственными организациями.
Из этого следует еще один важный вывод: внедрение в российскую практику реализации инфраструктурных проектов с применением механизмов ГЧП требует серьезной подготовки всех участников партнерств, включая и граждан - потенциальных потребителей публичных услуг, обеспечиваемых на новой основе. В особенности важна качественная специальная подготовка государственных служащих, гарантирующая приобретение ими знаний и умений, необходимых для осуществления ГЧП-проектов таким образом, чтобы они соответствовали долгосрочным общественным интересам.
[1] Reforming Infrastructure: Privatization, Regulation, and Competition. Washington, D.C. World Bank: Policy Research Report, 2004.
[2] Experts See Another Global Dip Ahead // The Wall Street Journal. 27.01.2010.
[3] IMF Discusses Exiting From Crisis Intervention Policies // Public Information Notice (PIN). February 23, 2010, ? 10/27.
[4] www.oecd.org/innovation/crisis.
[5] www.oecd.org/statistics/keyprojections.
[6] Хорошилов Е.Е. Реформы финансовой системы Канады // США│Канада: экономика, политика, культура. 2005. ?4.
[7] The Globe and Mail. 26.02.2010.
[8] OECD. The absolute size of budgetary stimulus packages. - www.oecd.org/innovation/crisis.
[9] См. подробнее: Немова Л.А., Хорошилов Е.Е. Антикризисная программа правительства Канады// США│Канада: экономика, политика, культура. 2009. ? 5.
[10] Federation of Canadian Municipalities. Key Results from the 2010 Strategic Counsel Survey. - http://www.fcm.ca.
[11] Heather Fussell and Charley Beresford. Public-Private Partnerships: Understanding the Challenge. Columbia Institute, 2009, p. 13.
[12] Blair MacKay Mynett Valuations Inc. Evaluation of Public Private Partnerships: Costing and Evaluation Methodology. Prepared for Canadian Union of Public Employees, 2009. - www.cupe.bc.ca/files/bw-final-report.pdf.
[13] Ibid., pp. 15-16.
[14] Heather Fussell and Charley Beresford. Op. cit., p. 173.
[15] Ibid., pp.7-8, 88.
[16] CUPE (Canadian Union of Public Employees). Collection of P3 articles, research papers and news briefs. - http://cupe.ca/p3s.