2011 г.: АМЕРИКАНСКАЯ БЮДЖЕТНАЯ ДРАМА В ТРЁХ ДЕЙСТВИЯХ С ПРОЛОГОМ И ЭПИЛОГОМ
Васильев В.С., д.э.н., главный научный
сотрудник Института США и Канады РАН
e-mail:
Аннотация. Анализируется ход бюджетных баталий в Вашингтоне в течение 2011 г., которые весной едва не привели к закрытию федерального правительства, а летом к тому, что США оказались на грани технического дефолта. Осенью противостояние между демократами и республиканцами в Конгрессе закончилось провалом работы специального комитета Конгресса по сокращению бюджетных дефицитов, созданного в соответствии с законом о контроле над бюджетом 2011 г. На основе итогов исполнения федерального бюджета за 2011 фин.г. делается общий вывод о том, что, во-первых, в настоящее время федеральный бюджет США стал заложником выборной компании 2012 г., и во-вторых, что главные политические потрясения ждут США в будущем, когда Америке придется вплотную заняться изменением структуры бюджетных приоритетов и устранением бюджетных диспропорций.
Ключевые слова: федеральный бюджет, бюджетная резолюция, технический дефолт, закон о контроле над бюджетом 2011 г., специальный комитет Конгресса США по сокращению бюджетных дефицитов.
THE YEAR OF 2011: THE AMERICAN BUDGETARY DRAMA IN THREE SCENES
WITH PROLOGUE AND EPILOGUE
Vasiliev Vladimir Sergeevich,
Ph.D. in Economics, Chief Scientific Researcher (CSR)
Institute for the U.S. and Canadian Studies, Russian Academy of Sciences
e-mail:
Annotation.The Budget battles that took place in Washington in 2011 are analyzed. In the spring they almost ended in the federal government shutdown, in summer almost culminated in U.S. default. In autumn the confrontation between Democrats and Republicans led to the failure of Joint Select Committee on Deficit Reduction created by the Budget Control Act of 2011. The results of executing the federal budget for FY 2011 allow to make firm conclusion that, first, the U.S. federal budget became the hostage of intense domestic political struggle on the eve of 2012 presidential elections, and, second, that major political upheaval in the USA will take place in the future when the USA would be forced to address the real changes and disbalances in the federal budget priorities.
Key words: federal budget, budget resolution, technical default, Budget Control Act of 2011, Joint Select Committee on Deficit Reduction.
3 января 2011 г. начал свою работу Конгресс США 112-ого созыва, избранный на промежуточных выборах в ноябре 2010 г. По итогам выборов контроль над Палатой представителей перешёл к республиканской партии, которая получила 242 мандата самое большое число республиканцев в палате с середины 1940-х гг. Демократы получили соответственно 193 места (соотношение голосов 55,6% : 44,4%). В Сенате демократы также уменьшили своё представительство: их большинство составляет 53 голоса, из которых 2 сенатора являются независимыми, блокирующимися при голосовании с основной частью фракции; республиканское меньшинство состоит из 47 сенаторов.
Исторически такая расстановка политических сил на Капитолийском холме предопределяет малопродуктивную работу Конгресса, поскольку законопроекты, в принятии которых заинтересованы демократы, контролирующие Сенат, как правило, не получают поддержки в Палате представителей, находящейся в руках республиканцев, и наоборот. Тем не менее, начало работы Конгресса 112-ого созыва ознаменовалось принципиально важным событием, которое может иметь далеко идущие последствия не только для США: республиканское большинство 5 января внесло на рассмотрение палаты законопроект об отмене реформы американского здравоохранения, принятой в марте 2010 г. Конгрессом предыдущего созыва, который полностью контролировался демократами. Республиканцы вели свою предвыборную кампанию 2010 г. в основном под лозунгом отмены главной внутриполитической реформы администрации Б.Обамы, и, получив соответствующее политическое окно возможностей, незамедлительно перешли от слов к делу.
Далеко идущее значение этого шага, несмотря на то, что он, естественно, был незамедлительно блокирован Сенатом США,[1] состоит, однако в том, что в исторической перспективе опыт реализации непопулярных или спорных социально-экономических реформ, особенно пенсионных и социальной поддержки определённых слоёв населения, состоял в действии закономерности их итоговой необратимости: воплощённые в его Величестве законе, они воспринимались как нечто данное, не имеющее обратной силы.
Весь мировой алгоритм реализации непопулярных (или неясных по своим последствиям) социально-экономических реформ базировался на этом фундаментальном политическом принципе: политики, бравшие на себя бремя великомучеников или выступавшие в роли камикадзе, могли считать, что История в лице потомков с течением времени их оправдает; оппозиция считала бессмысленным и бесполезным играть в политические игры с нулевой суммой. События во внутриполитической жизни США во второй половине 2010 г. начале 2011 гг., по сути, создали новую политическую парадигму: непопулярные социально-экономические реформы могут быть отменены при наличии соответствующей политической воли, включая умелую агитацию оппозиционных сил, способствующих изменению расстановки политических сил в стране.
Применительно к законопроекту об отмене реформы здравоохранения, претенциозно названного республиканцами Отмена закона о реформе здравоохранения, уничтожающей рабочие места ["Repealing the Job-Killing Health Care Law Act" (H.R.2)], ситуация с очевидными бюджетными последствиями его принятия оказалась не столь однозначной, как она представлялась на первый взгляд, что и задало общую тональность бюджетным баталиям 2011 г. в Вашингтоне, которая может быть определена как иррационально-кафкианская. Как и любая крупная социальная реформа, реформа здравоохранения Б. Обамы увеличивала нагрузку на федеральный бюджет и с этой точки зрения была дефицитообразующей. Однако простое аннулирование положений принятой в 2010 г. реформы вело к росту дефицитов федерального бюджета, поскольку эта отмена означала и отказ от проведения мероприятий по повышению эффективности государственных расходов на основные программы медицинского обслуживания населения США Медикэр и Медикейд. В результате, согласно первоначальной оценке бюджетных последствий отмены реформы здравоохранения, представленной Бюджетным управлением Конгресса США (БУК) спикеру Палаты представителей Дж.Бойнеру уже 6 января, её аннулирование в расчёте на период с 2012 по 2019 фин.гг. увеличивало дефицит федерального бюджета на 145 млрд. долл., хотя при этом БУК оговорилось, что эти расчёты являются очень неопределёнными.[2] В феврале 2011 г. БУК представило спикеру Палаты представителей Дж.Бойнеру уточнённую оценку последствий законопроекта об отмене реформы здравоохранения в версии, принятой Палатой представителей 19 января 2011 г.: согласно новой оценке, для периода 20122019 гг. увеличение дефицита федерального бюджета оценивалось в сумме 119 млрд. долл. При этом однако БУК добавило ещё два года 2020 и 2021 фин.гг., и в расчёте на период с 2012 по 2021 фин. гг. отмена реформы здравоохранения увеличила бы дефицит федерального бюджета на 210 млрд. долл.[3]
Дж.Бойнер был явно обескуражен выкладками БУК. Я не думаю, - заявил он, - что кто-нибудь в Вашингтоне считает, что отмена реформы здравоохранения приведёт к увеличению бюджетного дефицита.[4] Об этом аспекте республиканского законопроекта ничего не говорилось в его аналитическом обосновании, подготовленном республиканским руководством Палаты представителей; в нём утверждалось, что в период с 2012 по 2021 фин. гг. дефицит федерального бюджета возрастёт на 701 млрд. долл.[5] Таким образом, на одной чаше весов оказывался рост бюджетных дефицитов на 701 млрд. долл., обеспечивавший увеличение численности лиц, получающих доступ к медицинском обслуживанию, на 32 млн. человек; на другом рост бюджетных дефицитов на 119 (210) млрд. долл. и отказ в медицинском обслуживании для десятков миллионов американцев.
Схема 1.
Вашингтонская бюджетная головоломка начала 2011 г.
Увертюра к последующим бюджетным баталиям была исполнена. Американские законодатели, а также Белый дом, самым активным образом занялись решением трёх бюджетных головоломок, от исхода которых в прямом смысле этого слова зависела их дальнейшая политическая судьба судьба выборов, в том числе президентских, 2012 г.
Действие 1: Правительство было на грани закрытия
Одной из первых бюджетных проблем, доставшихся Конгрессу 112-ого созыва в наследство от Конгресса предыдущего созыва, явилось принятие бюджета на 2011 фин.г., который начался 1 октября 2010 г. Начиная с 2007 фин.г. и в течение всех последующих лет финансово-экономического кризиса федеральное правительство США вступало в очередной финансовый год без утверждённого конгрессом и подписанного президентом бюджета. В этих условиях федеральное правительство финансировалось по временным бюджетным резолюциям, имевшим форму федерального закона, продолжительностью от нескольких недель до 1,5-2,5-х месяцев. На практике это выглядело следующим образом: деятельность всех федеральных министерств и ведомств в течение действия временной резолюции финансировалась по бюджетным сметам предыдущего финансового года, действие которых таким образом пролонгировалось вплоть до принятия бюджета на уже начавшийся финансовый год, после утверждения которого в бюджеты министерств и ведомств вносились соответствующие коррективы и изменения.
На момент начала работы 112-ого созыва деятельность федерального правительства финансировалась 4-ой временной резолюцией, принятой конгрессом предыдущего созыва 21 декабря 2010 г. и предусматривавшей выделение бюджетных средств с 22 декабря 2010 г. вплоть до 4 марта 2011 г.[6] Республиканцы, которые вели активную предвыборную кампанию 2010 г. под лозунгами беспощадной борьбы с бюджетными дефицитами, решили провести первое бюджетное сражение с администрацией Б.Обамы при принятии как последующих временных, так и окончательной бюджетной резолюции по финансированию деятельности федерального правительства до конца 2011 фин.г., т.е. до 30 сентября 2011 г. В феврале 2011 г. контролируемый республиканцами Комитет по ассигнованиям Палаты представителей в ударном порядке подготовил расчёт объёма бюджетных сокращений, которые необходимо было произвести в 2011 фин.г. по отношению к: а) уровню предыдущего 2010 фин.г. (утверждённые объёмы финансирования); б) уровням финансирования федеральных министерств и ведомств, которые администрация Б.Обамы запрашивала у Конгресса при представлении проекта федерального бюджета на 2011 фин.г. в феврале 2010 г.
Общий объём этих сокращений был определён Комитетом по ассигнованиям в размере немногим более 100 млрд. долл. по отношению к бюджетной заявке администрации Обамы на 2011 гг., из которых 81 млрд. долл. приходился на социально-экономические расходы, а 19 млрд. долл. на расходы на обеспечение национальной безопасности, включая сокращение бюджета Министерства обороны на 16,5 млрд. долл. и бюджета Министерства внутренней безопасности на 2,1 млрд. долл. По отношению к уже утверждённым на 2010 фин.г. расходам на деятельность федерального правительства бюджетные сокращения должны были составить примерно 61 млрд. долл.[7] Иными словами, республиканцы планировали урезания живых денег всего на 61 млрд. долл. остальные 40 млрд. долл. сокращений носили абсолютно виртуальный характер. В результате поэтому бюджет Министерства обороны по сути из сокращений выпадал, поскольку сокращения в сумме почти 15 млрд. долл. попадали в категорию виртуальных 40 млрд. долл. (виртуальные 100 млрд. долл.2011 ф.г реальные 61 млрд. долл.2010 фин.г.).
Базовый алгоритм фискальной политики администрации Б.Обамы в расчёте как на 2011 фин.г., так и 2012 фин.г., подчинённой только одной идее максимально возможному задействованию рычагов фискальной политики для обеспечения переизбрания президента на второй срок сводился к тому, чтобы избежать всех мыслимых сокращений на стороне расходных, так и увеличения налогов на стороне доходных статей федерального бюджета, ибо такая их минимаксная конфигурация и обеспечивала максимальный стимулирующий эффект для экономики, от состояния которой, по сути, и будет зависеть исход президентских выборов в ноябре 2012 г. И первая бюджетная битва 2011 г. началась.
Она с самого начала приобрела черты политической дуэли по законам Дикого Запада, в которой стороны не столько стремились договориться по спорным бюджетным статьям, сколько решить эту проблему за счёт психологической игры у кого раньше сдадут нервы. В данном случае в виде политического контрольного выстрела выступало закрытие правительства. Иными словами, если стороны не договаривались по конкретным объёмам сокращений, то соответственно либо Конгресс отказывался принять временную или окончательную резолюцию по бюджету на 2011 г., либо Обама накладывал вето на документ, вышедший из стен Капитолия, и тогда, по истечении срока действия временной резолюции, автоматически следовала процедура закрытия правительства.
После этого в действие вступал арбитраж общественного мнения, по итогам которого определялся победитель в игре нервов, который и мог рассчитывать на капитуляцию соперничающей стороны. Именно так и произошло в конце 1995 г. начале 1996 г., когда федеральное правительство было закрыто с 14 ноября по 19 ноября 1995 г. и с 21 декабря 1995 г. по 6 января 1996 г. В ноябре 1995 г. по домам было распущено 800 тыс. гражданских служащих, в январе 1996 г. порядка 300 тыс., а ещё примерно 500 тыс. служащих работали бесплатно. Во время закрытия федерального правительства по причине отсутствия финансирования экономике США был нанесён немалый материальный ущерб, включая: а) значительное снижение объёмов медицинского обслуживания ветеранов; б) прекращение работы федеральных служб мониторинга за распространением инфекционных и эпидемиологических болезней; в) прекращение работы 609 центров переработки токсичных отходов; г) закрытие для посетителей 368 природных заповедников, в результате чего были потеряны доходы от 7 млн. потенциальных посетителей; д) закрытие для посетителей музеев и мемориальных комплексов с потерей доходов от 2 млн. потенциальных посетителей; е) полное приостановление процесса набора служащих федерального правительства, включая и 400 сотрудников Пограничной службы; ж) нанесение убытков туристической отрасли и авиаперевозчикам в миллионы долларов вследствие отказа или задержки выдачи 200 тыс. загранпаспортов для граждан США и 20-30 тыс. виз для иностранных туристов; з) возникновение значительных трудностей в реализации заключённых с федеральным правительством контрактов на сумму 3,7 млрд. долл. фирмами, расположенными в г. Вашингтоне и его окрестностях[8]. В целом общие потери для экономики и федерального бюджета США от закрытия правительства в 19951996 гг. оцениваются в 1,4 млрд. долл.[9]
В середине 1990-х гг. главными действующими лицами бюджетного кризиса того периода были президент-демократ У.Клинтон и спикер Палаты представителей республиканец Н.Гингрич. У.Клинтон отстаивал концепцию финансирования государства с расширяющимися социально-экономическими функциями, Н.Гингрич идею государства с уменьшающейся ролью в экономике. Клинтон наглядно продемонстрировал Америке, к чему может привести сворачивание роли государства в экономике. В начале 1996 г. общественное мнение безоговорочно встало на сторону Клинтона, и этот сдвиг явился одним из решающих факторов его переизбрания на второй срок в ноябре 1996 г. Н.Гингричу общественное мнение не простило безответственных игр с американской государственностью, и бюджетный кризис 19951996 гг. в немалой степени способствовал его бесславной отставке с поста спикера Палаты представителей и уходу из американской политики в конце 1998 г.[10]
В начале марта 2011 г., когда истекал срок действия 4-ой временной резолюции, вопрос о закрытии правительства встал ребром, однако Белый дом и руководство Конгресса, главным образом в лице его республиканской фракции, решили продолжить переговоры об объёмах бюджетных сокращений. 2 марта была принята 5-ая временная резолюция, которая продлила срок финансирования федерального правительства до 18 марта[11]. При этом администрация согласилась на бюджетные сокращения в размере 4 млрд. долл. по неэффективным программам, которые она же сама предложила урезать в феврале 2011 г. при представлении проекта федерального бюджета на 2012 фин.г.
К середине марта компромисс между Конгрессом и Белым домом опять не был достигнут, но администрация согласилась на дополнительные бюджетные сокращения в размере 6 млрд. долл., что дало основание Конгрессу принять 16 марта 6-ую временную резолюцию, предусматривавшую продление финансирования министерств и ведомств федерального правительства до 8 апреля[12]. В начале апреля первая бюджетная битва 2011 г. вошла в заключительную фазу. Республиканцы в Конгрессе США, главным образом руководство Палаты представителей в лице её спикера Дж.Бойнера, довели до сведения Белого дома, что если очередная временная или окончательная резолюция по бюджету на 2011 фин.г. не будут содержать того объёма бюджетных сокращений, которых добиваются республиканцы, то у неё не будет шансов пройти через Палату представителей; следовательно, закрытие правительства по сценарию 19951996 гг. неизбежно. Администрация Обамы приняла вызов республиканцев, и в течение всей первой половины апреля федеральное правительство балансировало на грани закрытия, в то время как за кулисами шли интенсивные переговоры между Белым домом и республиканцами в Конгрессе США, которых представлял в основном Дж.Бойнер.
Уже 5 апреля в своём заявлении на короткой пресс-конференции Б.Обама заявил, что отправным объёмом бюджетных сокращений, с которого начались переговоры между Белым домом и руководством Конгресса, является уровень в 73 млрд. долл. Высказав надежду на скорое достижение компромисса, Обама, тем не менее, прямо обрисовал перед Америкой перспективы закрытия правительства: Единственной проблемой является вопрос о том, в какой степени политические расчёты или идеологические соображения могут вплотную подвести нас к закрытию правительства. Что это означает потенциально для американского народа? Именно сейчас, когда наша экономика начала расти, когда мы стали свидетелями роста занятости, последнее, в чём мы нуждаемся так это в том, чтобы эти процессы оказались прерванными закрытием правительства. Не говоря уже о всех тех людях, которые напрямую зависят от государственных услуг будь то ветеран или лицо, пытающееся получить паспорт, люди, желающие посетить мемориальные комплексы или бизнесмены, добивающиеся получения кредитов для своих малых предприятий. Все они не хотят задержек и проволочек, вызванных обычными политическими дрязгами в Вашингтоне[13].
Твёрдо заявив, что он не выступает против бюджетных сокращений по социально-экономическим программам, Обама сообщил о том, что не подлежат сокращению расходы на образование, проекты развития инфраструктуры и инновации, т.е. на те сферы, от состояния которых зависит наше будущее[14].
Вместе с тем Обама достаточно категорично высказался против принятия ещё одной временной резолюции, заявив, что он отдал распоряжение подготовить план чрезвычайных действий на случай закрытия правительства и роспуска по домам 800 тыс. гражданских служащих федерального правительства, фонд заработной платы которых составляет ежедневно 174 млн. долл.[15] Ретроспективно это заявление оказалось достаточно серьёзной тактической ошибкой Обамы, ибо в дальнейшем несоответствие слов и дел президента породило устойчивые представления у американских аналитиков о неспособности Обамы вести искусные переговоры с политическими противниками. Как указал в конце 2011 г. американский политолог К.Джилсон, за годы пребывания в Белом доме Обама так и не стал инстинктивным властным политиком, какими были в своё время Линдон Джонсон или Франклин Делано Рузвельт[16].
Конкретно, речь идёт о том, что объявив о своём неприятии ещё одной временной резолюции, буквально в ночь на 9 апреля, чтобы избежать утром закрытия правительства, Белый дом дрогнул и был вынужден пойти на попятную, согласившись на принятие ещё одной, седьмой по счёту временной резолюции, которая пролонгировала финансирование федерального правительства США до 15 апреля[17]. Эта резолюция также включала дополнительные сокращения бюджетных расходов на 2 млрд. долл. Тем не менее, уже 8 апреля было объявлено о достижении окончательного соглашения по бюджетной резолюции на 2011 фиг.г. между Белым домом и Конгрессом, предусматривавшей бюджетные сокращения в сумме 38 млрд. долл.[18] В окончательном виде эта бюджетная резолюция была принята Конгрессом США 14 апреля и стала законом., т.е. была подписана президентом, 15 апреля[19]. В сенате США она прошла подавляющим большинством голосов 81 за, 19 против (против голосовали в основном сенаторы-республиканцы); в Палате представителей 260 за (179 республиканцев + 81 демократ), 167 против (59 республиканцев + 108 демократов)[20].
Таким образом, в ходе первого действия бюджетной драмы 2011 г. сложился следующий алгоритм ведения бюджетных переговоров между демократами и республиканцами, балансирующими на грани закрытия правительства. Он наглядно представлен на схеме 2.
Схема 2.
Алгоритм ведения бюджетных переговоров по итоговой
Бюджетной резолюции на 2011 фин.г.
Республиканцы в Конгрессе США
.jpg)
Белый дом и демократы в Конгрессе США
Главным элементом в политической игре закрытие правительства - почему, собственно говоря, эта проблема и висела как дамоклов меч над всеми участниками бюджетной драмы 2011 г. - был розыгрыш приза зрительских симпатий, т.е. по сути борьба за голоса избирателей в преддверии президентских выборов 2012 г. Проблема состояла в том, кого американские избиратели в большей или меньшей степени признают ответственными за кризисное состояние бюджетной сферы и на кого в большей степени возложат ответственность за доведение государственных дел до позорного состояния закрытия правительства. В целом апрельское противостояние не выявило явных победителей респонденты различных опросов возложили ответственность за неразбериху в бюджетных вопросах в равной степени на Белый дом и на республиканцев в Конгрессе США. В таблице 1 приводятся результаты общенационального опроса общественного мнения, проведенного в апреле газетой Вашингтон пост.
Таблица 1
Результаты общенационального опроса общественного мнения США об ответственности за бюджетный кризис в апреле 2011 г.
| Вопрос: Если федеральное правительство будет закрыто в результате неспособности сторон договориться по бюджетным проблемам, то на кого следует возложить ответственность: | ||||
|
Респонденты: |
Все опрошенные |
Демократы |
Республиканцы |
Независимые |
|
- на президента Б.Обаму |
37 |
13 |
72 |
35 |
|
- на республиканцев в Конгрессе |
37 |
65 |
12 |
34 |
|
- на обе стороны |
15 |
12 |
9 |
18 |
|
- ни одна из сторон не виновата/затрудняюсь с ответом |
11 |
9 |
8 |
13 |
The Washington Post Poll. - The Washington Post, April 4, 2011.
Доминирование сугубо политических расчётов и соображений над бюджетно-экономическими подчёркивается и стратегией республиканцев по сокращению бюджетных дефицитов, основанной исключительно на том, чтобы добиться коренного перелома в снижении абсолютных и относительных значений бюджетных дефицитов за счёт снижения уровней расходных статей. Принятая итоговая бюджетная резолюция распространялась только на т.н. дискреционные расходы, т.е. на расходы, которые подлежат ежегодной коррекции со стороны высшего законодательного органа США, предназначенные для финансирования текущей деятельности федеральных министерств и ведомств. Из этих расходов примерно - традиционно приходится на долю прямых военных расходов США. В 2010 фин.г. доля дискреционных расходов в расходных статьях федерального правительства составила 39%[21].
Общий объём сокращений в сумме 38 млрд. долл. сложился из 20 млрд. долл. сокращений дискреционных расходов и 17,8 млрд. долл. т.н. обязательных расходов, т.е. расходов на основные социальные программы США пенсионную, медицинского обслуживания и выплаты пособий по безработице[22]. Общий объём дискреционных расходов на 2011 фин.г. был определён согласно бюджетной резолюции, принятой в середине апреля, в сумме 1365 млрд. долл.[23] По всей видимости, политическое жонглирование величиной бюджетных сокращений и увлечённость голословными политическими дуэлями обернулись тем, что, вопреки нормам американского бюджетного законодательства, бюджетные эффекты итоговой бюджетной резолюции не были просчитаны БУК перед её принятием. В мае 2011 г. БУК с обезоруживающей откровенностью проинформировало американских законодателей о том, что оно не подготовило оценки долгосрочных последствий эффектов федерального закона 112-10, которая будет опубликована только в августе[24].
В августе выяснилось, что применительно к дискреционным расходам их величина в 2011 фин.г. была оценена БУК как составляющая 1353 млрд. долл., что было на 13 млрд. долл. меньше апрельской оценки, но на 6 млрд. больше реально израсходованных средств в предыдущем, 2010 фин.г.[25] При этом БУК отметило, что этот рост дискреционных расходов, равный 0,5%, является самым небольшим после 1996 фин.г, и он слагается из сравнительно небольшого роста военных расходов и снижения объёмов расходов на гражданские нужды[26]. Иными словами, бюджетные сокращения, принятые в апреле под колоссальным политическим давлением республиканцев, коснулись в основном виртуальных бюджетных средств, а не живых денег. Параллельно шёл достаточно сложный процесс перераспределения бюджетных ресурсов в рамках дискреционных расходов, при котором их общий рост на 0,5% в 2011 фин.г. по отношению к 2010 фин.г. сложился из роста военных расходов на 2% и снижения расходов на гражданские нужды на 1,2%[27].
Таким образом, кавалерийский наскок республиканцев на проблему бюджетных дефицитов, которую они предприняли в самом начале работы Конгресса 112-ого созыва, фактически полностью провалился. По всей видимости, в системе федеральных финансов действовали мощные инерционные силы, которые не позволяли одним махом начать необратимое снижение бюджетных дефицитов, устойчиво вышедших на отметку 1,3 трлн. долл.
Действие 2: США оказались на грани технического дефолта
Второй, ещё более конфликтной и взрывоопасной проблемой, которую пришлось решать Конгрессу 112-ого созыва в самом начале его работы, явилась необходимость поднятия верхнего предела государственного долга США (федерального долга). Истеричный тон и политическая ангажированность хода обсуждения и решения этой проблемы были заданы, как это ни странно, самой администрацией Б.Обамы. Уже 6 января 2011 г. министр финансов Т.Гайтнер известил руководство обеих палат Конгресса и всех его членов о том, что законодательно установленный на тот момент потолок федерального долга в размере 14,3 трлн. долл. будет вероятнее всего достигнут в период с 31 марта по 16 мая, поскольку на момент составления письма Министерство финансов могло свободно распоряжаться или рассчитывать на использование 335 млрд. долл., которые оно и предполагало полностью израсходовать примерно к концу первого началу второго кварталов. На этом основании Т.Гайтнер просил в максимально короткие сроки решить проблему повышения потолка федерального долга, ибо в противном случае - и вот тут министр финансов США высыпал на голову американских законодателей огромное число фискальных ужастиков и страшилок:
- Министерство финансов будет вынуждено объявить дефолт по всем взятым на себя США финансовым обязательствам, что повлечёт за собой катастрофические последствия для американской экономики, потенциально более серьёзные, нежели проявления и последствия финансового кризиса 2008 и 2009 гг.
- Дефолт ляжет существенным бременем на всех американцев. Поскольку процентные ставки ценных бумаг Министерства финансов являются отправными ориентирами для процентных ставок всех остальных сегментов финансового рынка, дефолт неизбежно резко увеличит издержки заимствований. Процентные ставки заимствований резко возрастут для штатных и местных органов власти, корпораций и рядовых потребителей, включая процентные ставки по ипотекам. Цены на недвижимость и домовладения упадут, что обесценит пенсионные накопления и нанесёт ущерб экономической безопасности всех американцев; в свою очередь это приведёт к снижению потребительских расходов и объёмов инвестиций, что обернётся значительным ростом безработицы и числа банкротств деловых предприятий.
- Дефолт будет иметь долгосрочные и далеко идущие последствия для ценных бумаг Министерства финансов США, имеющих прочную репутацию надёжных тихих гаваней, и доминирующей роли доллара в мировой финансовой системе, что обернётся дальнейшим ростом процентных ставок и крайне негативно скажется на стремлении американских и зарубежных инвесторов инвестировать в экономику Соединённых Штатов.
- Федеральному правительству придётся снять с довольствия военнослужащих и прекратить выплаты ветеранам, выплаты пенсий и оплату медицинских страховок пенсионеров, выплаты зарплат федеральным служащим, возврат налогов физическим и юридическим лицам, выплаты пособий по безработице, оплату услуг фирм, выполняющих военные заказы, короче всех видов платежей, осуществляемых органами федеральной власти.
По этим причинам дефолт по законным долговым обязательства Соединённых Штатов является немыслимой вещью, и его необходимо избежать. В письме даже говорилось о том, что такой дефолт, если он произойдёт, будет резко отличаться от временных закрытий правительства, имевших место в конце 1995 - начале 1996 гг., вызванных неспособностью принять законопроекты об ассигнованиях. Закрытия правительства в тот период, которые явились неразумным шагом, нанесшим немалый экономический ущерб, не идут ни в какое сравнение по своим долгосрочным последствиям для кредитного рейтинга США с ущербом, какой потенциально может вызвать этот дефолт, поскольку в тот период у США имелся больший объём свободных финансовых средств.[28]
Парадокс этого обращения администрации к Конгрессу США состоял в том, что она сама словно указывала непримиримой республиканской оппозиции на те колоссальные ставки, которые стояли на кону в политической игре Кто виноват в том, что Америку довели до дефолта?. По сути, администрация сама спровоцировала бюджетный кризис, связанный с принятием законодательства о повышении верхнего предела федерального долга. Призывы к членам Конгресса США побыстрее разработать и принять соответствующее законодательство вызвали прямо противоположную реакцию. Конгресс, вернее его республиканское руководство, как и полагается во время ведения боевых действий, прежде всего постаралось составить себе представление и выведать у администрации предельные сроки возможного наступления дня Х - дня дефолта. В своём письме на имя руководства Конгресса США от 4 апреля Т.Гайтнер сообщил о том, что предельным сроком исполнения Министерством финансов США своих обязательств является 16 мая[29], а в письме от 2 мая довёл до сведения высшего законодательного органа США, что если к этому сроку не будет принято соответствующего законодательства, то Министерство финансов прибегнет к чрезвычайному плану финансирования деятельности федерального правительства, предусматривающего использование свободных средств двух пенсионных фондов служащих федерального правительства, которых по расчётам министерства должно хватить до 2 августа.[30] С начала мая эта дата и стала фигурировать в американских и мировых СМИ как рубеж наступления бюджетного Армагеддона в США.
Тот факт, что республиканское руководство Конгресса, которое держало блокирующий пакет политических акций, было намерено вести политическую борьбу по бюджетным вопросам в прямом телевизионном эфире, подтверждается и фактом провала закулисных переговоров по выработке сделки по повышению верхнего потолка долга, которые с февраля по середину мая вели вице-президент США Дж.Байден и группа из 6 влиятельных сенаторов, которую в американских СМИ окрестили бандой шестерых[31]. В эту группу входило по три сенатора-демократа [М.Уорнер (глава демократов), Н.Дурбин и К. Конрад] и три сенатора-республиканца [С.Чамблисс (глава республиканцев), М.Крапо и Е.Кобёрн]. В середине мая переговоры между Дж.Байденом и этой группой закончились полным провалом[32].
С приходом к власти администрации Б.Обамы Конгресс 111-ого созыва трижды поднимал потолок долга федерального правительства США. Динамика изменений в верхнем пределе федерального долга суммирована в таблице 2.
Таблица 2
Законодательное изменение верхнего предела государственного долга США в 20092010 гг.
|
Дата принятия закона |
Номер федерального закона |
Новый верхний предел долга, в млрд. долл. |
Величина абсолютного увеличения, в млрд. долл. |
|
17 февраля 2009 г. |
P.L. 111-5 |
12104 |
789 |
|
28 декабря 2009 г. |
P.L. 111-23 |
12394 |
290 |
|
12 февраля 2010 г. |
P.L. 111-139 |
14294 |
1900 |
CRS Report for Congress. The Debt Limit: History and Recent Increases. September 9, 2011. RL31967. P. 22. http://www.crs.gov.
Никаких особых трудностей с принятием законодательства о повышении верхнего предела федерального долга в контролируемом демократами Конгрессе 111-ого созыва администрация не встретила. Вопрос заключался только в абсолютной величине увеличения долга федерального правительства. В частности, во второй половине 2009 г. Конгресс несколько заупрямился и поднял потолок долга всего на 290 млрд. долл., однако уже в феврале 2010 г. администрации удалось провести самое масштабное увеличение верхнего предела федерального долга за всю историю его законодательного увеличения.
По инерции администрация Б.Обамы сигнализировала Конгрессу, что она хотела бы простого увеличения потолка долга федерального правительства без каких-либо других обременений и дополнительных условий. При этом в Белом доме подчеркнули, что главный императив состоит в том, чтобы голосование по увеличению долга не стало заложником каких-либо других действий, принимая во внимание все последствия неспособности его повысить[33]. При этом администрация назвала примерную величину увеличения размера федерального долга на 2 трлн. долл., чтобы исключить проблему возможного дефолта США из списка возможных тем острейших политических дискуссий в преддверии президентских выборов 2012 г. По расчетам администрации, этих средств должно было хватить до конца 2012 г.[34]
Не тут-то было. Уже после заключения бюджетной сделки по увеличению потолка государственного долга лидер республиканского меньшинства в Сенате и ключевая фигура всех баталий на этом бюджетном фронте М.Макконнелл высказался: Я полагаю, что многие в Конгрессе США всерьёз думали, что проблема дефолта - эта проблема пойманного заложника, которого следовало бы убить. Но после всего того, что произошло, мы на Капитолийском холме поняли, что это заложник, который достоин выкупа[35]. Сенатор от штата Кентукки явно лукавил проблема именно состояла в том, кто политически выиграет и кто проиграет в шахматной многоходовке под названием заключение сделки о повышении размера федерального долга.
В рядах республиканцев сформировались две группы сенаторов и конгрессменов, отстаивавших два основных подхода к решению проблемы; первая, самая влиятельная и многочисленная, исходила из того, что каждый доллар повышения федерального долга должен сопровождаться условием последующего снижения дефицита федерального бюджета также на один доллар, предпочтительнее в самые короткие сроки, хотя в целом фигурировал стандартный для расчётов БУК временной горизонт в 10 лет[36]. Вторая группа была представлена сенаторами и конгрессменами, образовавшими в Конгрессе фракцию Чайной партии (примерно 70 человек). Её позицию выразил в своём обращении к Т.Гайтнеру от 23 мая 2011 г. один из самых консервативных американских сенаторов Дж. ДеМинт, который ультимативно выдвинул требование просто заморозить размер федерального долга на нынешнем уровне 14,3 трлн. долл.[37].
Президент Б.Обама, понимая реальности расстановки политических сил на Капитолийском холе, 13 апреля в своей программной речи по вопросам бюджетной политики выдвинул концепцию снижения бюджетного дефицита в ближайшие 12 лет на 4 трлн. долл., привязанную к законодательству о повышении верхнего предела государственного долга. Эта концепция была исключительно проста: из 4 трлн. долл. сокращений 2 трлн. долл. должны были составить расходы на военные и гражданские нужды, ещё 1 трлн. долл. сокращений должен был быть достигнут за счёт экономии расходов на обслуживание государственного долга, и ещё 1 трлн. долл. за счёт повышения налогов. Таким образом, сокращение бюджетного дефицита должно было быть достигнуто в соотношении 3 : 1 расходной и доходной составляющей федерального бюджета США[38]. В пересчёте на проценты это соотношение должно было составлять 75% : 25%.
Республиканцы единодушно выступили против какого-либо повышения налогов, отстаивая концепцию сокращений бюджетного дефицита исключительно за счёт расходной части федерального бюджета. Собственного говоря, вся политическая дуэль, сотрясшая вашингтонские коридоры власти в течение второй половины мая начале августа, и свелась к проблеме бюджетных сокращений либо по формуле 100% сокращений за счёт расходной части : 0% увеличений налогов доходной части бюджета, которую отстаивали республиканцы, либо по формуле 75% : 25%, которой придерживались демократы, т.е. по сути администрация Обамы.
Ловушка политических дебатов состояла в другом: в соответствии сделанных деклараций и итоговых положений принятого законодательства, которое опять-таки принималось по знакомому сценарию, описанному выше: если стороны не договаривались к оговоренному сроку, то над ними на этот раз нависала не проблема закрытия правительства (удар электрическим током обычного сетевого напряжения), а перспектива дефолта США (удар током высоковольтной ЛЭП). Формально, Белый дом мог устраниться от дебатов, идущих на Капитолийском холме, и спокойно ожидать, пока на подпись президенту принесут соответствующий законопроект, подготовленный в стенах Конгресса, который он мог либо подписать, либо наложить на него вето. При этом, учитывая расстановку сил в Конгрессе США, республиканцы ни в Палате представителей, ни тем более в Сенате США не имели большинства в 2/3 голосов, необходимых для преодоления президентского вето. Вплоть до конца июня Б.Обама так и вёл себя, полагаясь на посредническую миссию Дж.Байдена, однако провоцируемый высказываниями бывшего президента США У.Клинтона, призвавшего Обаму не поскользнуться на переговорах с республиканцами по вопросам налоговой составляющей бюджетной сделки[39], и профессионального интригана сенатора М.Макконнелла, неоднократно заявлявшего, что эти переговоры обречены на неудачу по причине того, что от них устранился Б.Обама[40], в конце июня резко изменил свою позицию и по сути возглавил демократическую делегацию на переговорах по повышению потолка долга федерального правительства. Фактически с конца июня переговоры между республиканским руководством в Конгрессе и президентом Обамой, к которым изредка присоединялось руководство демократической партии обеих палат Конгресса, велись в прямом телевизионном эфире, при этом весь свой ораторский пафос и весь свой политический капитал Обама сосредоточил на отстаивании сбалансированного подхода к сокращению бюджетного дефицита, основным элементом которого должно было стать повышение налогов.
В самом начале активной фазы вмешательства Обамы в ход переговорного процесса между республиканцами и демократами на Капитолийском холме, в конце июня на своей пресс-конференции он заявил: В последние недели было много дискуссий относительно роли доходной части бюджета в уменьшении бюджетного дефицита и необходимости повышения налогов, поэтому мне бы хотелось быть предельно чётким в отношении предложений администрации. В течение последних двух лет моя администрация неуклонно снижала налоги для простых американцев, и я бы хотел продлить сроки действия этих снижений. Те повышения налогов, которые я предлагаю это закрытие всех налоговых лазеек для миллионеров и миллиардеров, налоговых льгот для нефтяных компаний и управляющих хедж фондов и владельцев корпоративных самолётов. И далее Обама эмоционально добавил: И если мы собираемся сохранить эти налоговые лазейки для миллионеров и миллиардеров, если мы собираемся оставить налоговые послабления для владельцев корпоративный самолётов, если мы собираемся сохранить налоговые льготы для нефтегазовых компаний, которые на этом наваривают сотни миллионов долларов, то это будет означать, что мы должны лишить нашу молодёжь доступа к высшему образованию. Это означает, что мы должны будем приостановить финансирования ряда программ медицинских исследований. Это означает, что под угрозой окажется наша продовольственная безопасность. Это означает, что большая часть бюджетных сокращений падёт на программу медицинского обслуживания пенсионеров Медикэр. Вот тот выбор, который нам предстоит сделать[41].
На протяжении всего июля эта мысль о необходимости повышения налогов на миллионеров и миллиардеров повторялась в разных вариациях, при этом каждый раз изыскивались новые, ещё более убедительные аргументы в её защиту. На пресс-конференции 15 июля Обама сделал ее практически неотразимой, заявив о том, что повышение налогов на наиболее состоятельные слои американского общества, являющееся частью сбалансированного подхода к сокращению бюджетного дефицита, поддерживает 80% американцев; поэтому проблема включения этого повышения в окончательный вариант соглашения о повышении потолка долга федерального правительства является проблемой не для американского народа, а для тех членов Конгресса, которые твердолобо отстаивают идею отказа от повышения налогов сугубо по идеологическим соображениям, поскольку они стали заложниками своих прошлых заявлений[42]. Наконец, в своей статье, появившейся в газете Ю Эс Эй Тудей 21 июля, Обама совершенно справедливо указал на то, что подход к уменьшению бюджетных дефицитов, основанный как на снижении расходов, так и на повышении доходов, является традиционным для американской политики, и он не является сугубо подходом демократической партии. Эта позиция, которую поддерживают все известные люди в Америке, начиная от финансиста Уоррена Баффета и кончая публицистом Биллом ОРейли. Это та позиция, которую занимали все американские президенты, будь то демократы или республиканцы, занимавшиеся проблемой сокращения бюджетных дефицитов, начиная от Рональда Рейгана и кончая Биллом Клинтоном[43].
Убийственная для Обамы справедливость этого его высказывания стала особенно очевидной, когда наконец в конце июня начале августа были оглашены компромиссные положения достигнутого соглашения о повышении верхнего предела потолка долга федерального правительства, законодательно оформленного в виде закона о контроле над бюджетом 2011 г. (P.L. 112-25)[44]. Это законодательство не содержало ни единого пункта о повышении налогов как инструменте снижения бюджетного дефицита, и именно это обстоятельство перевесило все остальные положительные и выгодные для администрации и лично для Обамы положения достигнутого компромисса. В таблице 3 суммированы официально прописанное законодательное распределение нагрузки на расходные и доходные статьи федерального бюджета мер по снижению дефицитов, принимавшихся в США в период 1980-х - 1990-х годов, т.е., цитируя Обаму, от Р.Рейгана до У.Клинтона.
Таблица 3
Распределение нагрузки на расходные и доходные статьи федерального бюджета мер по снижению бюджетного дефицита
в период 1980-х 1990-х годов и в 2011 г.
|
Название закона |
Период |
Бюджетные статьи |
Снижение в течение 5 лет, в % ВВП |
Процентное распределение |
|
Закон о снижении дефицита 1984 г. |
19831987 фин.гг. |
Доходы |
0,4% |
82% |
|
Расходы |
- 0,1% |
18% |
||
|
Дефицит |
- 0,5% |
100% |
||
|
Бюджетное соглашение 1987 г. |
19881992 фин.гг. |
Доходы |
0,3% |
39% |
|
Расходы |
- 0,4% |
61% |
||
|
Дефицит |
- 0,7% |
100% |
||
|
Бюджетное соглашение 1990 г. |
1991-1995 фин.гг. |
Доходы |
0,5% |
33% |
|
Расходы |
- 0,9% |
67% |
||
|
Дефицит |
- 1,4% |
100% |
||
|
Законодательство о снижении дефицита 1993 г. |
19941998 фин.гг. |
Доходы |
0,7% |
56% |
|
Расходы |
- 0,5% |
44% |
||
|
Дефицит |
- 0,5% |
100% |
||
|
Закон о сбалансированном бюджете 1997 г. |
19982002 фин.гг. |
Доходы |
- 0,2% |
68% |
|
Расходы |
- 0,4% |
- 168% |
||
|
Дефицит |
- 0,2% |
100% |
||
|
Закон о контроле над бюджетом 2011 г. |
20122016 фин.гг. |
Доходы |
0,0% |
0% |
|
Расходы |
- 0,3% |
100% |
||
|
Дефицит |
- 0,3% |
100% |
Center on Budget and Policy Priorities. The Composition of Past Deficit-Reduction Packages And Lessons For The Next One. November 14, 2011. P. 3. http://www.cbpp.org.
В разные периоды фискальной истории США распределение нагрузки на доходные и расходные статьи мер по снижению бюджетных дефицитов было различным, но весьма показательно, что в целом повышение доходов считалось тем направлением борьбы с бюджетными дефицитами, без которого эта проблема в принципе не могла быть решена. Поскольку принятие всех законов о снижении бюджетных дефицитов в прошлом, за исключением закона о сбалансированном бюджете 1997 г., происходило в условиях ожесточённой политической борьбы, в которой активно участвовали и Р.Рейган, и Дж.Буш-мл., и У.Клинтон, то и американским общественным мнением, и политическими кругами США закон о контроле над бюджетом 2011 г. был однозначно воспринят как признак исключительно слабых способностей Обамы к ведению переговоров, к умению отстаивать и защищать занимаемые принципиальные позиции. Весьма показательно, что именно в июле в США и произошёл коренной перелом настроения общественного мнения в отношении Б.Обамы: если ещё в июне количество лиц, одобрявших деятельность президента на посту главы государства и отрицательно относившихся к нему, распределялось примерно поровну (в соотношении голосов 45% : 45% по индексу ежедневных замеров службы Гэллапа), то уже к концу июля это соотношение стало устойчиво составлять 40% : 50% не в пользу Обамы, и таким оно сохранилось вплоть до конца 2011 г.[45]
Именно по итогам политического противостояния Б.Обамы с республиканцами в Конгрессе США по проблеме повышения потолка федерального долга даже самые верные сторонники Обамы были вынуждены признать, что те из нас, которые были очарованы его харизмой во время избирательной кампании 2008 г., как-то постоянно забывали весьма беспокоящие факты его биографии: до того, как он начал борьбу за пост президента, он ничем особым себя не проявил он никогда не был успешным предпринимателем и не занимал губернаторской должности; став профессором права Чикагского университета, он в течение 12 лет также ничем особым не отметился на научном поприще, написав только свою биографию, и в этот период, до того, как он стал сенатором США, во время обсуждения и голосования по всем трудным вопросам он 130 раз просто отмечался присутствовал вместо того, чтобы голосовать за или против[46].
Голосование в Конгрессе по закону о контроле над бюджетом выявило запутанную расстановку политических сил на Капитолийском холме. В Палате представителей законопроект прошёл в соотношении голосов 269 : 161 за проголосовало 174 республиканца и 95 демократов; в Сенате за проголосовало 74 сенатора, против - 26 сенаторов, из них 7 демократов и 19 республиканцев[47]. В Палате представителей фракция демократов раскололась пополам.
Среди республиканцев основная оппозиция пришла со стороны сторонников фракции Чайной партии, и это обстоятельство явилось вторым важнейшим политическим последствием дебатов о повышении потолка федерального долга США. Тот факт, что Америка оказалась на грани технического дефолта, воочию показало большинству американцев, насколько безответственным по своим последствиям является требование замораживания на текущем уровне размеров государственного долга США и возвращение к фискальным реалиям XIX в. Согласно опросу, проведённому в конце сентября 2011 г. компанией Си Эн Эн, только 28% опрошенных относилось положительно к этой партии, в то время как 53% имело негативное представление о ней. И переломным в отношении американцев к этой партии стал именно август, когда был понижен кредитный рейтинг США[48]. После этого кандидаты на пост президента США, выдвигавшиеся от этой партии по линии республиканской партии, в частности член Конгресса США М.Бакманн, стали постепенно терять поддержку электората республиканской партии. Таким образом, движение чайников стало ещё одной политической жертвой бюджетной битвы за повышение размеров долга федерального правительства США.
Действие 3: Провал работы суперкомитета Конгресса США по снижению бюджетного дефицита
Важнейшей особенностью современного бюджетного процесса на уровне федерального правительства США является его виртуальный характер[49]. Это положение распространяется в полной мере и на американское бюджетное законодательство; Америка всё в большей степени живёт по бюджетным понятиям, нежели по принятым законодательным нормам. Это в полной мере относится к большей части положений закона о контроле над бюджетом, принятого в начале августа 2011 г. Понятийный характер многих его положений может быть понят только с ретроспективных позиций.
Напомним, что администрация Обамы добивалась чистого увеличения потолка долга федерального правительства примерно на 2 трлн. долл., чтобы гарантированно снять эту проблему с повестки дня президентских выборов 2012 г. Всевозможного рода дополнительные условия и обременения в принципе администрацию мало волновали, тем более, если сроки их реализации были намечены на период после выборов 2012 г. Таким образом, можно сказать, что закон состоит из двух компонентов реальных, выполнение которых обязательно до президентских выборов 2012 г., и виртуальных, которых необходимо будет выполнить после 2012 г. Американская законодательная практика последних лет показывает, что Конгресс нового созыва может внести изменения в уже принятые законы (с этого и начиналась данная статья).
В основу концепции борьбы с бюджетными дефицитами был положке принцип 1 доллар роста федерального долга на 1 доллар сокращения бюджетного дефицита. Реально администрация получила возможность повысить верхний предел федерального долга, начиная уже со 2 августа, на 2,1 2,4 трлн. долл. (самок крупное повышение долга федерального правительства за всю фискальную историю США), осуществляемого в трёх траншах. Первый транш т.е. законодательно санкционированное разрешение выделение средств в размере 400 млрд. долл. для дефицитного финансирования деятельности федерального правительства - администрация получила на следующий день после принятия закона. При этом, согласно положениям закона, верхний потолок федерального долга будет гарантированно увеличен на 2,1 трлн. долл., даже если Конгресс США не предпримет в дальнейшем никаких других действий.
Последующие два транша в размере примерно 800-900 млрд. долл. (в сумме 1,7 трлн. долл.) администрация будет получать с разрешения Конгресса США. Смысл разрешения состоит в том, что администрация по мере необходимости в получении дополнительных средств будет обращаться в Конгресс с соответствующими просьбами, а две палаты должны принять одобряющую или порицающую администрацию резолюцию, при этом за порицающую резолюцию должно проголосовать 2/3 состава обеих палат с тем, чтобы иметь возможность преодолеть президентское вето. Только порицающая резолюция, набравшая 2/3 голосов в обеих палатах, является основанием для отказа в выделении очередных 800 или 900 млрд. долл., что создаёт потенциальную угрозу дефолта США по летнему (2011 г.) сценарию.
Иными словами, допустим, администрация обращается в Конгресс с просьбой получить дополнительные 800 млрд. долл., Конгресс выносит резолюцию, осуждающую фискальную политику администрации, не набирающую 2/3 голосов обеих палат (набрать которые, как отмечалось выше, невозможно по определению в Конгрессе 112-ого созыва, поскольку голосование будет проходить наверняка строго по партийному принципу, во всяком случае в Сенате США, так уж точно), и администрация, вернее федеральное правительство, спокойно продолжает функционировать дальше[50]. Абсолютно виртуальное положение закона о контроле над бюджетом 2011 г.
Симметричное повышению верхнего потолка долга федерального правительства на 2,1 трлн. долл. снижение бюджетного дефицита также на 2,1 трлн. долл., согласно закону, слагается из двух компонентов: экономии примерно 917 млрд. долл. (0,9 трлн. долл.) за счёт установления точных размеров (ограничителей) дискреционных расходов на период 2012 2021 фин.гг. и 1,2 трлн. долл.. (максимально 1,5 трлн. долл.), которые до 23 ноября 2011 г. должен был изыскать специальный комитет Конгресса США по сокращению бюджетного дефицита. В том случае, если бы этот комитет, получивший название суперкомитета, представил бы план сокращений свыше 1,2 трлн. долл. (в пределах до 1,5 трлн. долл.), и при условии его утверждения Конгрессом и президентом США, администрация получала бы право на дополнительное повышение потолка федерального долга на 0,3 трлн. долл. помимо 2,1 трлн. долл. Вопрос зачем и когда потребуются эти 0,3 трлн. долл., когда ни БУК, ни Административно-бюджетное управление (АБУ) при президенте США, ни Министерство финансов США не могут с точностью сказать, когда будут израсходованы 2,1 трлн. долл. для покрытия дефицитов федерального бюджета[51] - Не менее виртуальное положение.
В отношении фиксированных показателей дискреционных расходов в сумме 917 млрд. долл. на период 20122021 фин.гг. следует сказать следующее. Реальное значение имеет только показатель дискреционных расходов на 2012 фин.г., поскольку именно этот показатель находится в пределах полномочий Конгресса 112-ого созыва. Показатели дискреционных расходов последующего периода будут находиться в ведении конгрессов следующих созывов, поэтому они вполне могут быть отнесены к категории виртуальных. В 2012 фин.г. дискреционные расходы не должны превысить уровня 1315 млрд. долл.; по отношению к величине дискреционных расходов 2011 фин.г., составивших 1351 млрд. долл. эта разница составит всего 2,8%, или порядка 40 млрд. долл.[52] Правда, в начале сентября 2011 г. сопредседатель Бюджетного комитета Сената США сенатор-республиканец Дж. Сишенз заявил, что реально в 2012 фин.г. по отношению к предыдущему финансовому году дискреционные расходы будут сокращены не более чем на 7 млрд. долл.[53] весомый вклад в борьбу с бюджетными дефицитами. Таким образом, виртуализация показателей закона о контроле над бюджетом 2011 г. началась, едва только он был принят. Впрочем, это замечание, по сути, относится и к 40 млрд. долл., которые составляют в расчёте на бюджетный дефицит, равный 1,3 трлн. долл., немногим более 3% его величины[54].
Наконец, в законе было прописано, что если к 23 ноября 2011 г. суперкомитету не удастся выработать и согласовать план бюджетных сокращений на 1,2 трлн. долл., который должен был быть законодательно утверждён к январю 2012 г., то с января 2013 г. начнётся процесс автоматического секвестра бюджетных расходов на эту сумму в соответствии с процедурой, предусмотренной законом о контроле над бюджетом. И вот когда американская общественность изучала список членов суперкомитета[55], пытаясь понять исход его работы, и погружалась в специфику процесса бюджетного секвестра[56], 8 сентября администрация Обамы направила в Конгресс США план создания рабочих мест в американской экономике, общая стоимость которого была оценена администрацией в 447 млрд. долл.[57] По сути, это был второй пакет стимулирующих мер после Плана американского возрождения и реинвестиций, о необходимости принятия которого экономисты-кейнсианцы говорили начиная с 2010 г. Этот план, по всей видимости, был разработан и обнародован администрацией не от хорошей жизни: экономисты администрации пришли к более или менее твёрдому выводу о том, что в 2012 г. экономику США может накрыть вторая волна кризиса, и на этот раз решили сыграть на опережение, не дожидаясь его начала.
Республиканцы расценили этот план однозначно как попытку перечеркнуть большую часть положений закона о контроле над бюджетом. Председатель Бюджетного комитета Палаты представителей П.Райан имел все основания заявить, что на протяжении последних семи месяцев президент Обама представил Америке три разных бюджетных плана. Первый был представлен в феврале, как и положено по закону, второй рамочный в апреле, и, наконец, третий, построенный на принципах облагай налогами и трать полученные средства, - в сентябре[58]. Оценка БУК этого плана не оставила никаких сомнений в его истинной направленности в 2012 фин.г. в случае его принятия дефицит федерального бюджета увеличивался на 285 млрд. долл., в 2013 фин.г. на 121 млрд. долл. Итого, в течение ближайших двух лет нетто-увеличение дефицита федерального бюджета могло составить по меньшей мере 406 млрд. долл.[59]
И хотя Конгресс быстро провалил план стимулирования занятости[60], судьба работы суперкомитета была предрешена: в своём коротком заявлении от 21 ноября 2011 г., подписанном сопредседателями суперкомитета республиканцем Дж.Хенсарлингом и сенатором-демократом П.Мюррей, сухо констатировалось, что после нескольких месяцев упорной работы и интенсивных переговоров мы пришли к выводу, что в настоящее время невозможно достижение какого-либо двухпартийного соглашения по изыскания путей снижения бюджетных дефицитов[61]. В своём коротком заявлении по поводу провала работы суперкомитета Обама однозначно высказался за процедуру автоматического секвестра, начиная с января 2013 г.[62], иными словами, окончательно виртуализировал проблему снижения бюджетных дефицитов как составную часть закона о контроле над бюджетом.
Показательно и то, что когда, начиная с 7-8 ноября, в американские СМИ стала просачиваться информация о неизбежном провале работы суперкомитета, республиканцы вновь стали провоцировать Обаму на вмешательство в переговорный процесс. Однако на этот раз Белый дом остался в стороне и не прогадал. Опросы общественного мнения относительно виновников провала, в частности, совместный опрос агентства Рейтер и исследовательской фирмы Ипсос, показал, что американцы в равной степени возлагают вину за провал работы суперкомитета на республиканцев и на демократов. Результаты опроса суммированы в таблице 4.
Таблица 4.
Виновники провала работы комитета Конгресса США по снижению бюджетного дефицита (результат опроса общественного мнения).
|
Виновники провала |
Доля опрошенных респондентов, в %. |
|
|
1. |
Законодатели и президент Обама в равной степени |
22% |
|
2. |
Обе партии в Конгрессе США |
19% |
|
3. |
Республиканцы в Конгрессе США |
18% |
|
4. |
Президент Обама |
13% |
|
5. |
Демократы в Конгрессе США |
7% |
|
6 |
Никто не виноват |
5% |
|
7. |
Затруднились с ответом |
16% |
The Reuters. Americans blame all sides for committee failure: poll. November 22, 2011. http://www.reuters.org.
Таким образом, пересчёт результатов опросов показывает, что большинство опрошенных считали демократов (7% + 13% = 20%) немногим более ответственными за провал работы суперкомитета по сравнению с республиканцами (18%), но в целом можно считать, что к концу года в глазах большей части американцев две партии (демократов считало ответственным 40,5% опрошенных, республиканцев 38,5%) делили примерно поровну ответственность не только за провал работы суперкомитета, но и за бюджетный кризис 2011 г.
Основные итоги финансового года
В середине октября Министерство финансов США совместно с АБУ подвело итоги исполнения федерального бюджета США в 2011 фин.г. Данные суммированы в таблице 5.
Таблица 5
Основные бюджетные показатели 2010 и 2011 фин.гг.
|
Бюджетные показатели |
Доходы |
Расходы |
Дефицит |
|
2010 фин.г |
|||
|
Абсолютные значения |
2162 млрд. долл. |
3456 млрд. долл. |
- 1294 млрд. долл. |
|
Доля в ВВП, в % |
15,1% |
24,1% |
9,0% |
|
2011 фин.г. |
|||
|
Абсолютные значения |
2302 млрд. долл. |
3601 млрд. долл. |
- 1299 млрд. долл. |
|
Доля в ВВП, в % |
15,4% |
24,1% |
8,7% |
Department of Treasury. Joint Statement of Timothy Geithner, Secretary of the Treasury, and Jacob Lew, Director of the Office of Management And Budget, on Budget Results for Fiscal Year 2011. October 14, 2011. http://www.td.gov.
Основываясь на показателях официальной бюджетной статистики США, можно сделать вполне определённый вывод о том, что политическая борьба в США в 2011 г., поставившая страну на грань закрытия правительства и дефолта, никоим образом не сказалась на динамике роста показателя бюджетных расходов. Улучшение показателя бюджетных доходов явилось следствием исключительно улучшения положения дел в экономике, которое привело к повышению собираемости налогов. Аналогичный вывод может быть сделан и в отношении несколько лучшего относительного показателя бюджетного дефицита, что явилось следствием более динамичного развития экономики США в 2011 г. по сравнению с предыдущим годом. В 2011 г. федеральный бюджет стал заложником внутриполитической борьбы между демократической и республиканской партиями в преддверии выборов, в том числе президентских, 2012 г., в рамках которой борьба за голоса избирателей имела куда большее значение по сравнению с борьбой за улучшение бюджетных показателей. Это значит, что в будущем следует ожидать ещё больших политических потрясений в Америке, когда правящим кругам США всерьёз придётся ломать сложившуюся систему бюджетных приоритетов и дисбалансов. В середине ноября Министерство финансов США сообщило о том, что США впервые в их истории преодолели отметку валового долга федерального правительства в 15 трлн. долл.[63], и таким образом прочно оказались в зоне, в которой соотношение их валового федерального долга и ВВП будет устойчиво превышать 100%.
[1] Уже 19 января 2011 г. законопроект был поставлен на голосование в Палате представителей, получил её поддержку в соотношении голосов 245 : 189 (к единогласно голосовавшим республиканцам присоединилось 3 демократа). 25 января законопроект был получен Сенатом и тут же отправлен в долгий ящик процедурных согласований.
[2] CBO. Letter to J.Boehner. January 6, 2011. PP. 4,6. 01-06.-PRACA_Repeal.pdf. http://www.cbo.gov.
[3] Рассчитано по: CBO. Letter to J.Boehner. February 18, 2011. P. 6. hr2.pdf. http://www.cbo.gov.
[4] Analysis: Health care repeal will cost $230 billion. CNN Politics. January 6, 2011. http://www.cnn.org.
[5] Obamacare: A Budget-Bustling, Job-Killing Health Care Law. A Report on the Economic and Fiscal Consequences of the Patient Protection and Affordable Care Act (Public Law 111-148) & the Health Care and Education Reconciliation Act (Public Law 111-152). January 6, 2011. P. 12. http:www.congress.gov.
[6] 1-ая временная резолюция, принятая 29 сентября 2010 г., предусматривала финансирование деятельности федерального правительства с 1 октября по 3 декабря 2010 г.; 2-ая временная резолюция, принятая 2 декабря 2010 г., предусматривала финансирование деятельности федерального правительства до 18 декабря; 3-ая временная резолюция, принятая 17 декабря 2010 г., предусматривала финансирование деятельности федерального правительства до 21 декабря 2010 г.
[7] House Appropriation Committee. Chairman Hal Rogers. Summary: Fiscal Year 2011 Continuing Resolution. P. 1. February 11, 2011; Total Spending in Fiscal Year 2011 Continuing Resolution (H.R. 1). February 2011. P. 1. http://www.appropriations.house.gov/
[8] CRS Report for Congress. Shutdown of the Federal Government: Causes, Processes, and Effects. February 18, 2011. RL34680. PP. 7-8. http://www.crs.gov.
[9] Shutting the Government Down. The New York Times, April 7, 2011.
[10] Впоследствии Н.Гингрич был вынужден признать, что его решение довести разногласия с Белым домом по вопросам бюджетной политики до закрытия правительства было его самой крупной и единственной ошибкой за всё время пребывания на посту спикера, которой легко можно было избежать (Gingrich N. Lessons Learned the Hard Way. New York: HarperCollins, 1998, pp. 4246).
[11] Further Continuing Appropriations Amendments, 2011. P.L. 112-4 March 2, 2011. http://www.gpo.gov.
[12] Additional Continuing Appropriations Amendments, 2011. P.L. 112-6 March 18, 2011. http://www.gpo.gov.
[13] The White House. Remarks by the President After Meeting with House Republican and Senate Democratic Leadership. April 5, 2011. http://www.whitehouse.gov.
[14] Ibid.
[15] The White House. Executive Office of the President. Contingency Shutdown Plan. Operations in the Absence of Appropriations. April 6, 2011. http://www.whitehouse.gov.
[16] Keystone climbdown leaves Obama supporters scratching their heads. The Hill, December 17, 2011.
[17] Further Additional Continuing Appropriations Amendments, 2011. P.L. 112-8 Apr. 9, 2011. http://www.gpo.gov.
[18] Budget Deal to Cut $38 Billion Averts Shutdown. The New York Times, April 8, 2011.
[19] Department of Defense Full-Year Continuing Appropriations Act, 2011 P.L. 112-19 Apr.15, 2011. http://www.gpo.gov.
[20] Library of Congress. Thomas. Bill Summary & Status. 112th Congress (2011 - 2012). H.R.1473. All Congressional Actions. http://www.lc.gov.
[21] Fiscal Year 2012. Historical Tables. Budget of the United States Government. Wash., 2011, p. 149.
[22] OMB Watch. OMB Watch Statement on FY 2011 Continuing Resolution. April 15, 2011. http://www.ombwatch.org.
[23] CBO. CBO Estimate of H.R. 1473, the Department of Defense and Full-Year Continuing Appropriations Act, 2011, as Posted on the Rules Website on April 12, 2011. April 12, 2011. http://www.cbo.gov.
[24] CBO. Extrapolation of Full-Year Appropriations for 2011. May 16, 2011. P. 1. http://www.cbo.gov.
[25] CBO. The Budget and Economic Outlook: An Update. August 2011. P. 4. http://www.cbo.gov.
[26] Ibid., p. 11.
[27] Ibid., p. 9.
[28] Letter from Timothy F. Geithner, Secretary of the Treasury, to the Hon. Harry Reid, Senate majority leader, January 6, 2011. PP. 3-4. - http://www.treasury.gov/connect/blog/Pages/letter.aspx.
[29] Letter from Timothy F. Geithner, Secretary of the Treasury, to the Hon. Harry Reid, Senate majority leader, April 4, 2011. P. 1. - http://www.treasury.gov/connect/blog/Pages/letter.aspx.
[30] Treasury May 2nd letter and Letter from Timothy F. Geithner, Secretary of the Treasury, to the Hon. Harry Reid,
Senate Majority Leader, May 16, 2011. P. 2. - http://www.treasury.gov/connect/blog/Documents/
20110516Letter%20to%20Congress.pdf. Расчёт Министерства финансов строился на том, что в среднем ежемесячно дефицит федерального бюджета увеличивался на 125 млрд. долл., а свободные средства пенсионных фондов составляют 232 млрд. долл., которые и предполагалось задействовать в июне и июле.
[31] Конспирологический характер переговоров Дж.Байдена с 6 сенаторами подтверждается и самим названием этой группы (Gang of 6), напрямую заимствованного из китайского лексикона 1976 г., когда в КНР была выявлена и арестована группа заговорщиков, вошедшая в историю как банда 4-х, которая после смерти Мао-Цзэдуна пыталась противодействовать политическим и социально-экономическим преобразованиям в Китае.
[32] Wasson E. After Gang of Six dissolution, eyes turn to Biden deficit talks. The Hill, May 18, 2011.
[33] Schroeder P. White House: Obama hasn't changed on 'clean' debt vote. The Hill, April 15, 2011.
[34] В основу расчётов была положена та же арифметика: 2 трлн. долл. : 125 млрд. долл. == 16 месяцам, и, считая от ноября-декабря 2012 г., получаем примерно август 2011 г. как крайний срок принятия законодательства о повышении потолка долга федерального правительства с тем, чтобы избежать возможного дефолта.
[35] Jenkins S. In debt deal, the triumph of the old Washington. The Washington Post, August 3, 2011.
[36] Krauthammer C. Our Salutary Debt-Ceiling Scare. National Review, June 3, 2011.
[37] Full Text: Geithner Letter Responding to Republicans on Debt Limit. The Wall Street Journal, June 29, 2011.
[38] The White House. Remarks by the President on Fiscal Policy. George Washington University. April 13, 2011. http://www.whitehouse.gov.
[39] Brownstein R. Clinton Calls on Obama Not to 'Blink' on Debt-Ceiling Deal with GOP. RealClear Politics, July 3, 2011. http://www.realclearpolitics.com/2011/.../clinton_t...
[40] Memoli M. Blaming Obama, Mitch McConnell says debt deal 'unattainable'. Los Angeles Times, July 12, 2011. В этом интервью Макконнелл договорился до заявления о том, что после долгих лет дискуссий и месяцев переговоров с Обамой у меня почти не осталось сомнений в том, что до тех пор, пока этот президент сидит в Овальном кабинете, достижение каких-либо реальных договорённостей невозможно.
[41] The White House. Press Conference by the President. June 29, 2011. http://www.whitehouse.gov.
[42] The White House. Press Conference by the President. July 15, 2011. http://www.whitehouse.gov.
[43] The White House. President Obama: Go 'big' on debt deal. July 21, 2011. http://www.whitehouse.gov.
[44] Budget Control Act of 2011. P.L. 111-25 - Aug. 2, 2011. http://www.gpo.gov.
[45] PollingReport.com. President Barack Obama. Job ratings. President Obama: Gallup Daily Tracking. http://www.pollingreport.com.
[46] Westin D. What Happened to Obama? The New York Times, August 6, 2011.
[47] Library of Congress. Thomas. Bill Summary & Status. 112th Congress (2011 - 2012). S. 365. All Congressional Actions. http://www.lc.gov.
[48] CNN|ORC Poll. September 23-25, 2011. P. 7. http://www.cnn.org/sept27.poll.pdf.
[49] Более подробно о виртуальности современного бюджетного процесса США, а также о последствиях закона о контроле над бюджетом 2011 для мировых финансовых рынков см.: Васильев В.С. Политико-финансовая операция Управляемый дефолт - в журнале США*Канада: ЭПК, 2011, 10, с. 61-73.
[50] CRS Report for Congress. The Budget Control Act of 2011. August 19, 2011. R41965. P. 1. http://www.crs.gov.
[51] В середине декабря 2011 г. Министерство финансов США выступило с прогнозом, согласно которому бюджетный дефицит в 2012 фин.г. может составить всего 996 млрд. долл., т.е. сократиться до уровня менее 1 трлн. долл. (Wasson E. Yearly deficit falls below $1 trillion for the first time under Obama. The Hill, December 12, 2011. - http://thehill.com/blogs/on-the-mone...eficit-shrinks).
[52] CRS Report for Congress. The Budget Control Act of 2011: Effects on Spending Levels and the Budget Deficit. September 16, 2011. R42016. P. 1. http://www.crs.gov.
[53] United States Senate. Committee on the Budget. Republicans. Ranking Member Jeff Sessions. Press Releases. Sessions Warns That President's New Borrowing Will Weaken Economy. Sep 08 2011. - http://www.budget.senate.gov/republican/public/index.cfm/2011/9/sessions-warns-that-president-s-new-borrowing-will-weaken-economy.
[54] Традиционный механизм преодоления ограничений на верхний предел дискреционных расходов направление в Конгресс законопроектов и запросов о выделении дополнительных ассигнований, нередко объединяемых по статье борьба с последствиями чрезвычайных происшествий и катастроф.
[55] Демократы были представлены тремя сенаторами М.Бахусом, Дж.Керри и П.Мюррей, и тремя конгрессменами Х.Бесерра, Дж.Клиберном и К. ван Холеном; республиканцы также тремя сенаторами Дж.Килом, Р. Портменом и П.Туни, и тремя конгрессменами Дж.Хенсарлингом, Д.Кэмпом и Ф.Аптоном.
[56] Следует указать, что имеющийся опыт применения бюджетного секвестр в США в середине 1980-х годов доказал его неэффективность, и поэтому после 1991 фин.г. в США было принято специальное законодательство с тем, чтобы избежать всех тех сложных проблем, которые порождает бюджетный секвестр (CRS Report for Congress. Budget Sequesters: A Brief Review. March 8, 2004. RS20398. P. CRS-3. http://www.crs.gov.). Не будет преувеличением сказать, что и в этом случае мы имеем дело с уже давно не используемым, почти виртуальным фискальным инструментарием.
[57] План состоял из 4 основных блоков: 1) налоговые льготы для бизнеса по найму новых работников 70 млрд. долл.; 2) восстановление и модернизация американской инфраструктуры 140 млрд. долл.; 3) стимулирование занятости безработных 62 млрд. долл., и 4) освобождение рабочих и служащих от уплаты части единого социального налога 175 млрд. долл. (Executive Office of the President. Council of Economic Advisers. The American Jobs Act: What Our Economy Needs Now. September 13, 2011. P. 25. http://www.cea.gov.).
[58] U.S. House of Representatives. House Budget Committee. Chairman Paul Ryan. Credibility Deficit Widens with Presidents Third Budget in Seven Months. Presidents Math Doesnt Add Up. September 21, 2012. http://www.budget.house. gov.
[59] CBO. Letter to Honorable Harry Reid. Cost Estimate of S. 1660, American Job Act of 2011. October 7, 2011. P. 2. http://www.cbo/s.1660.pdf.
[60] Администрация вначале решила провести законопроект через Сенат, однако, поставленный на голосование 11 октября 2011 г., он получил поддержку 50 сенаторов вместо требуемых по регламенту голосования за масштабные законопроекты 60; против голосовало 49 сенаторов (Library of Congress. Thomas. Bill Summary & Status. 112th Congress (2011 - 2012). S. 1660. All Congressional Actions. http://www.lc.gov.), после чего демократы рассыпали законопроект на несколько законопроектов, и решили проводить их через Конгресс по одиночке, поставив в качестве тарана политически беспроигрышный законопроект об освобождении в 2012 г. рабочих и служащих от уплаты части единого социального налога.
[61] Joint Select Committee on Deficit Reduction. Statement from Co-Chairs of the Joint Select Committee on Deficit Reduction. November 21, 2011. - http://www.deficitreduction.gov/public/index.cfm/2011/11/statement-from-co-chairs-of-the-joint-select-committee-on-deficit-reduction.
[62] The White House. President Obama on the Supercommittee's Failure to Reach a Compromise. November 21, 2011. http://www.whitehouse.gov.
[63] Department of Treasury. Bureau of the Public Debt. The Daily History of the Debt Results. 11/15/2011. http://www.td.gov/TreasuryDirect.