ВСТУПЛЕНИЕ РОССИИ В ВТО И КАНАДА
Л.А. Немова, кандидат экономических наук,
зав. сектором экономики Канады
Института США и Канады РАН
e-mail:
Аннотация. Несмотря на иногда возникавшую в последние годы напряженность в российско-канадских отношениях, правительство Канады последовательно поддерживает идею принятия России в состав членов Всемирной торговой организации. Мало известен тот факт, что Канада была единственной страной, эксперты которой в течение 12 лет были зарубежными консультантами российской рабочей группы, ведущей переговоры по вступлению ВТО. В первой части статьи изложены оценки канадскими экспертами значения и предполагаемых последствий приёма России в эту организацию. Во второй части речь идет об опыте самой Канады и других стран в плане глубоких изменений государственной экономической политики в связи с соблюдением требований ВТО по либерализации торгово-инвестиционных режимов.
Ключевые слова: ВТО, Россия, Канада, экономическая политика государства.
Russias Accession to the WTO and Canada
Liudmila Alexeevna Nemova,
Ph.D in Economics,
Head of Section
Institute for US and Canadian Studies, Russian Academy of Sciences
Annotation. Despite some tensions that happened occasionally in Canadas relations with Russia over the last few years, Canada remains an active supporter of Russias accession to the World Trade Organization. Little known in both countries is the fact that Canadian experts were the only non-Russian advisers who have been working with the Russian negotiating team for 12 years. The first part of the article looks at how the Canadian experts estimate the significance and expected outcomes of Russias membership in the WTO. The second part analyzes Canadas own and other countries experience of reforming economic policies and changing them in line with the rules and regulations imposed by the WTO liberalized trade and investment regimes.
Key words: WTO, Russia, Canada, economic policies of governments.
Как относятся в Канаде к приёму России в члены ВТО
Представители деловых кругов и экспертного сообщества в Канаде в целом позитивно оценивают вероятное в ближайшем времени присоединение Российской Федерации к числу членов Всемирной торговой организации. Ожидается, что это улучшит условия ведения бизнеса канадскими компаниями в России, поскольку обеспечит рост стабильности и прозрачности делового климата, будет способствовать развитию более здоровой конкурентной среды и снижению уровня коррупции.
Напомним, что 10 ноября 2011 г. в Женеве рабочая группа по приёму России в ВТО одобрила план тех действий, которые необходимо предпринять на завершающей стадии переговоров. В тот же день Президент США Барак Обама сделал по этому поводу специальное заявление, поздравив Президента России Д.А. Медведева с тем, что остались последние шаги на пути к тому, чтобы на совещании 15-17 декабря 2011 г. руководители стран-участниц ВТО окончательно одобрили условия приёма России и сделали соответствующее официальное приглашение. По словам Барака Обамы, 10 ноября стало важным днём для американо-российских отношений и для наших обязательств относительно роста глобальной экономики в соответствии с общими правилами[1].
Само по себе это заявление заслуживает детального анализа, который выходит за рамки тематики данной статьи. И все же кратко следует отметить, что небольшой по объему текст заявления Президента США почти целиком состоит из перечисления тех выгод и преимуществ, которые в результате вступления России в ВТО получат американские компании и их работники, производители и экспортеры промышленных товаров и сельскохозяйственной продукции, а также экспортеры услуг. Особо отмечено, что членство России в ВТО приведёт к снижению тарифов, расширит доступ на российские рынки услуг, обяжет правительство России подчиняться системе правил, регулирующих юридическую прозрачность и торговое поведение, дав для этого необходимые инструменты воздействия[2].
Правительство Канады не сделало каких-либо специальных заявлений по поводу достигнутых 10 ноября договорённостей о возможности скорого принятия России в члены ВТО. В связи с этим особый интерес представляют позиции и оценки, выявленные в результате специального опроса, проведенного сотрудниками популярного в экспертном сообществе общественно-политического еженедельника Эмбасси. Позицию Министерства торговли Канады изложил пресс-секретарь министра Эда Фаста в следующих словах: Канада остается активным сторонником приёма России в число членов Всемирной торговой организации и надеется, что Россия в самом ближайшем времени завершит процесс присоединения к ВТО[3].
В российских средствах массовой информации постоянно упоминается о том, что этот процесс затянулся на более чем 18 лет. Однако мало известен тот факт, что на протяжении 12 лет именно Канада оказывала самую деятельную поддержку российской команде переговорщиков по вопросам вступления в ВТО (под руководством Максима Медведкова). Канада была единственной страной, чьи эксперты в течение этого длительного периода постоянно работали в качестве консультантов российской команды. К этой работе были привлечены наиболее авторитетные специалисты Центра торговой политики и законодательства (находится в столице Канады г. Оттаве и объединяет ведущих экспертов по вопросам международной торговли из Карлтонского и Оттавского университетов)[4].
По поводу достигнутых 10 ноября договоренностей по финальному этапу подготовки России к вступлению в ВТО руководитель канадских консультантов Фил Рурке сказал следующее. Это замечательный день для России. И это также замечательный день для Канады. После подписания соглашений в Женеве глобальная экономическая деревня как бы уменьшилась в размерах и стала более интегрированной. Относительно конкретного значения для Канады приёма России в члены ВТО Ф.Рурке отметил, что не следует ожидать полного исчезновения проблем, над которыми придется работать. Однако для этих целей уже можно будет использовать совместно выработанные механизмы урегулирования торговых споров. Ожидается также, что снижение тарифов на многие виды продукции позволит канадским компаниям стать более конкурентоспособными в России.
Опыт работы с российской командой переговорщиков Фил Рурке назвал убедительным примером поддержки конкретных преобразований, которую могут оказывать исследовательские группы, подобные Центру по торговой политике и законодательству, торговым партнерам Канады в разных странах мира. Примечательно также высказывание о том, что консультативная работа Центра продемонстрировала тот вклад, который вносит Карлтонский университет в дело продвижения внешнеполитических и экономических интересов Канады, минуя использование формальных дипломатических структур[5].
С вопросом о значении решений по приёму России в ВТО уже упоминавшийся еженедельник Эмбасси обратился к бывшему послу Канады в РФ Кристоферу Уэстдэлу. По его мнению, ВТО без России члена Группы восьми, входящего в десятку крупнейших экономик мира и крупнейших экспортеров нефти, газа, алюминия и стали было аномалией[6]. Поэтому вступление России в ВТО повлечёт за собой рост интеграции, расширение рынков, дисциплину, гарантии, повышение уровня доверия со стороны инвесторов и связанные с этим долгосрочные взаимные выгоды. Примечательно, что только в интервью опытного и авторитетного дипломата прозвучала идея о возможной взаимности интересов и выгод.
Позитивных последствий для канадских производителей и экспортеров в связи со вступлением России в ВТО ожидают и компании малого и среднего бизнеса. Представители Канадо-Евразийской Бизнес Ассоциации отмечают, что небольшим компаниям всегда было намного труднее, чем крупным фирмам, приспособиться к деятельности на российских рынках. Теперь же они рассчитывают, что возросшая прозрачность процедур, уменьшение коррупции и улучшение конкурентной среды сделает более благоприятными общие условия ведения бизнеса в России.
В целом в высказываемых представителями деловых кругов и экспертного сообщества оценках много общего. И вполне объяснимо, что эти оценки фокусируются на ожидаемых выгодах для канадских инвесторов и экспортёров, на улучшениях в условиях и результатах их деятельности в России. Следует отметить, что эти ожидания формулируются в Канаде гораздо более осторожно и сдержанно, нежели это делают в США.
Для россиян же особый интерес представляют те условия и обязательства, выполнения которых потребует членство страны в ВТО.
Правила ВТО оказывают существенное влияние на экономическую политику государства
Исследования опыта Канады и других стран показывают, что принятие норм и правил ВТО приводит к очень глубоким изменениям во внутриэкономической политике государств-членов[7]. Подобный вывод не покажется преувеличением при адекватном понимании целей, принципов и механизмов деятельности Всемирной торговой организации. В многочисленных зарубежных и отечественных исследованиях показано, что ВТО в современных условиях играет ключевую роль в регулировании мирохозяйственных связей и оказывает растущее влияние на глобальную экономику и экономику отдельных стран. 153 государства являются членами этой организации и, соответственно, подчиняются ее договорам и режимам. Для сравнения в ООН состоят 192 государства, а признаваемая достоверной экономическая статистика поступает из примерно 180 государств.
В названии ВТО отражена только одна сфера деятельности международная торговля. На самом деле ВТО это очень сложная и развернутая система регламентации не только торговли, но также инвестиций и государственной экономической политики. Принципы ВТО, ее структуры и механизмы нацелены на последовательную и масштабную либерализацию торговых и инвестиционных режимов. Они нацелены на устранение нетарифных барьеров, а это предполагает сокращение государственной регламентации частнопредпринимательской деятельности и в целом уменьшение вмешательства государства в хозяйственные процессы и социальную сферу. Система ВТО включает целый ряд Соглашений:
- GATT (ГАТТ, Генеральное соглашение по тарифам и торговле)
- GATS (ГАТС, Генеральное соглашение по торговле услугами)
- TRIPS (Соглашение по торговым аспектам прав интеллектуальной собственности)
- TRIMS (Соглашение по инвестициям)
- Соглашение по сельскому хозяйству
- Текстильные соглашения
- Соглашения по субсидиям
- Соглашения по антидемпинговым мерам
- Соглашения по финансовому рынку
- SPS (Соглашение о санитарных и фитосанитарных мерах)
- ТВТ (Соглашение о технических препятствиях торговле)
Самый главный принцип, который закреплен в соглашениях ВТО и который внедряется с их помощью это принцип равенства всех инвесторов и производителей. То есть равенства инвесторов иностранных и национальных, государственных и частных. Соответственно, любые меры поддержки и стимулирования почти любого вида деятельности в странах-членах ВТО (за исключением особо оговоренных в двухсторонних и многосторонних соглашениях) должны равным образом применяться или, напротив, не применяться, в отношении иностранных и национальных компаний, государственных и частных структур. После вступления страны в ВТО этот принцип начинает внедряться с той или иной скоростью (при некоторых, как правило, временно действующих исключениях) в большинстве сфер хозяйственной деятельности и в системах экономического регулирования.
Таким образом, ВТО устанавливает для стран-членов определенные общие правила поведения государства и общие принципы и границы осуществления государственной политики в экономике и социальной сфере.
Подписанные при вступлении в ВТО международные договора обладают верховенством над национальными законами. Подписав такие соглашения, правительство страны принимает на себя обязательства выполнять их требования и при этом устранять из национального законодательства те нормы, а из практики государственного регулирования те механизмы, которые становятся несовместимыми (incompatible) с принципами и режимами ВТО.
ВТО и условия функционирования особых экономических зон
В современных условиях в России придается большое значение особым экономическим зонам (ОЭЗ) как инструментам диверсификации экономики, перевода промышленности страны на инновационный путь развития, поддержки приоритетных отраслей хозяйства, привлечения инвестиций на территории, обладающие определенными уникальными преимуществами[8]. Министерство экономического развития РФ определяет ключевые аспекты развития особых экономических зон, включая их нормативно-правовое регулирование. 24 из действующих и вновь создаваемых в стране ОЭЗ находятся в ведении управляющей компании ОАО ОЭЗ. На территории особых экономических зон действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности, который предусматривает следующие преимущества для инвесторов:
- Взаимодействие с государственными регулирующими органами становится простым и прозрачным благодаря системе Одно окно.
- Инвесторы получают созданную за счет средств государственного бюджета инфраструктуру для развития бизнеса, что позволяет снизить издержки на запуск нового производства.
- Благодаря режиму свободной таможенной зоны инвесторы получают значительные таможенные льготы.
- Предоставляется ряд налоговых преференций (в том числе, льгота по выплате налога на прибыль, освобождение от уплаты налога на землю, на зарегистрированное имущество и транспортные средства, дополнительные льготы резидентам технико-внедренческих зон).
- Инвесторам промышленно-производственных и туристско-рекреационных ОЭЗ предоставлено право применять ускоренную амортизацию, устанавливая повышающий коэффициент к основным средствам.
В соглашениях ВТО отсутствуют прямые указания на системы льгот и стимулов, применяемых в процессе создания и развития особых экономических зон. Однако эксперты и консультанты многочисленных международных организаций, тесно взаимодействующих с системой ВТО (ВБ, МВФ, МФК, МБРР, Международная консультативная служба по инвестиционному климату, а также крупнейшие консалтинговые фирмы) делают однозначный вывод, который сформулирован следующим образом: Многие положения соглашений ВТО напрямую затрагивают системы льгот и стимулов, действующих в ОЭЗ, и делают их нелегитимными[9]. Нелегитимными значит незаконными и запрещенными для использования в странах-членах ВТО.
Данный вывод сделан по результатам масштабного сравнительного исследования опыта функционирования особых экономических зон в различных странах мира. Исследование, осуществленное экспертами Всемирного банка, Международной финансовой корпорации и Международного банка реконструкции и развития, опубликовано в 2008 г. под названием Специальные экономические зоны. Функционирование, уроки и выводы для дальнейшего развития[10].
Международные эксперты указывают, что целый ряд льгот, преференций и стимулов, которые предоставляются резидентам особых экономических зон, полностью или частично попадают в список запрещенных или спорных мер поддержки (Prohibited and Actionable Subsidies). Само определение запрещенных мер трактуется довольно широко и расплывчато. Запрещенные субсидии это все те меры поддержки, применяемые в несельскохозяйственных отраслях экономики, которые используются для поддержки экспорта, а также меры по поддержке замещения импортных товаров товарами внутреннего производства[11].
В этом списке: выгодные для экспортеров схемы сохранения валютной выручки; льготные транспортные тарифы для экспортных поставок более низкие, чем тарифы на внутренние перевозки; предоставление товаров и услуг производителям экспортной промышленной продукции на более выгодных условиях, нежели для производства товаров внутреннего потребления; освобождение от налогов или льготы по налогам и прочим сборам, особые льготы по страхованию в связи с экспортной деятельностью; экспортные кредиты на льготных условиях и т.п.
Определение так называемых спорных мер поддержки также является довольно широким и расплывчатым. (Практика показывает, что это дает возможность опытным экспертам трактовать их достаточно гибко, с учетом интересов заказчиков экспертных услуг). Спорные субсидии это меры поддержки, предоставляемые в стране-члене ВТО, которые оказывают отрицательное воздействие на международную торговлю, поскольку они наносят ущерб какой-либо отрасли другой странычлена ВТО, сводят на нет действие соглашений ВТО или наносят серьезный урон интересам другого члена ВТО.
Спорные меры поддержки не относятся к запрещенным, однако они могут быть запрещены по решению структуры ВТО, которая называется Комиссией по урегулированию споров (сокращенно Суд ВТО). Основание для такого решения официальная жалоба потерпевшей стороны. Пока что жалобы принимаются только от центрального/федерального правительства государства. Однако по настоянию ряда крупнейших рыночных стран США и Великобритании, прежде всего ведутся переговоры о том, чтобы транснациональные корпорации также получили право напрямую обращаться в Суд ВТО с жалобами на правительство той или иной страны по поводу отрицательного воздействия на международную торговлю или нанесения ущерба отрасли в другой стране-члене ВТО.
С нашей точки зрения, особого внимания заслуживают комментарии и рекомендации экспертов и консультантов ВБ, МФК и прочих близких к ВТО организаций по вопросу о соответствии принципам и соглашениям ВТО тех специальных экономических условий, которые традиционно создавались в различных странах для целенаправленной поддержки приоритетных отраслей, а также для поддержки компаний-резидентов ОЭЗ. Как отмечалось выше, признаются несовместимыми с правилами Всемирной торговой организации все те меры, которые можно интерпретировать как явные или скрытые формы субсидирования экспорта. Допустим, что пока для российских промышленно-производственных и технико-внедренческих зон это не имеет принципиального значения. Однако при этом международные эксперты считают, что отмену импортных пошлин и таможенных платежей для резидентов ОЭЗ также можно рассматривать как запрещенные экспортные субсидии, которые получают фирмы-поставщики материалов и оборудования для ОЭЗ[12].
Важно обратить внимание и на следующие утверждения. Как запрещенные субсидии могут рассматриваться льготные тарифы на коммунальные услуги и льготы по арендным платежам. Не согласуются с правилами ВТО любые виды регулирования, которые обеспечивают действующим в ОЭЗ фирмам преференции при закупке и использовании сырья, деталей, комплектующих и оборудования местного производства. В идеале, по правилам ВТО, импортные товары и услуги должны иметь равные условия доступа на внутренний рынок и равные условия участия в конкурсах на госзаказы и госзакупки. Следует отметить, что по этому вопросу между ведущими рыночными странами нередко возникают серьезные противоречия и конфликты. Наиболее яркий пример тому принятие администрацией США Buy American Act (закона Покупайте американское), что было расценено в других странах и, прежде всего, в Канаде как проявление протекционизма, нарушающее принципы и правила ВТО в случаях, когда это не связано непосредственно со сферой обеспечения обороны и безопасности. В частности, нарушается одно из главных правил, утверждающее: ни в особых экономических зонах, ни за их пределами государство не должно создавать особые преимущества какой-либо конкретной фирме, отрасли или группе интересов[13].
На основе приведенных выше оценок и выводов, международные консультанты формулируют следующие рекомендации относительно преобразований в системах стимулов, действующих в ОЭЗ. Используйте процесс создания или изменения режима функционирования зоны как возможность рационализировать системы налоговых стимулов. В идеале это должно привести к гармонизации налогов на резидентов ОЭЗ с налоговой политикой, действующей на общенациональном уровне; или, по крайней мере, создавайте для предприятий зоны налоговый режим, сходный с тем, который действует для наиболее продвинутых отраслей (в тексте доклада promoted industries). Согласно примерам лучшей практики, система налоговых стимулов должна поддерживать определенные виды деятельности в рамках общенационального налогового кодекса, а не действовать посредством применения специальных законов, как это делается, в частности, в режимах для особых зон.
Используйте режимы, применяемые в ОЭЗ, как инструменты продвижения демонополизации и дерегулирования в сфере телекоммуникаций и в прочих инфраструктурных отраслях. Создавайте систему стимулов с учетом соглашений ВТО. Наилучший путь устранить любые обязательные требования по экспорту и предоставить любым предприятиям свободный доступ на внутренний рынок с уплатой соответствующих таможенных пошлин[14].
Международные эксперты также уделяют большое внимание рекомендациям по совершенствованию механизмов регулирования деятельности зон. Они отмечают, что значимость подобных реформ зачастую недооценивается, тогда как ключевым аспектом успешного функционирования ОЭЗ является упрощение и упорядочение процедур утверждения инвестиционных проектов, предоставления иностранным гражданам разрешений на работу, отмена обязательных лицензий для импорта и экспорта и т.п. Особенно подчеркивается целесообразность введения так называемых автоматических разрешительных процедур. Они строятся по принципу соответствия нескольким основным и четко сформулированным критериям. И в числе главных отсутствие в инвестиционной заявке указаний на виды деятельности, включенные в так называемый негативный список не разрешенных в зоне.
Рекомендуется упростить процедуры выдачи второстепенных (их также называют дополнительными) разрешений по пользованию землей и зданиями, по труду, охране здоровья и т.д. Считается целесообразным передать такие решения с уровня министерств и ведомств на уровень управляющих структур на местах а таковые рекомендуется создавать как негосударственные структуры или государственно-частные партнерства.
В целом, рекомендации по внедрению эффективных (с точки зрения международных консультантов) процедур и институтов регулирования особых экономических зон также, вероятно, заслуживают почти дословного изложения, однако формат данной статьи не позволяет это сделать.
* * *
Краткие выводы, касающиеся зарубежного опыта адаптации к условиям действия режимов ВТО, заключаются в следующем.
- Необходимо изучать процессы трансформации государственного экономического регулирования в различных странах после их вступления в ВТО. Причем важен опыт самых разных стран. Тех, которые еще находятся на стадии адаптации к новым требованиям в особенности, Китая, а также Бразилии, Чили, Перу, Израиля, Индии. И тех стран, которые уже давно живут в условиях совместимости с требованиями ВТО.
- Среди развитых рыночных стран в этом плане особый интерес может представлять Канада, где процессы адаптации государственной экономической политики к требованиям либерализованных торгово-инвестиционных режимов начались более 20 лет назад, после подписания Соглашения о свободной торговле между Канадой и США, а затем создания Североамериканской зоны свободной торговли (НАФТА). Важно то, что Канада имеет примерно равный с российским масштаб экономики (по объему ВВП), во многом сходна с Россией в природно-географическо-ресурсном отношении. Имеются определенные черты сходства в плане экономической структуры (особое значение ресурсных отраслей и транспортной инфраструктуры). Дополнительную ценность канадскому опыту придают особенности федеративного государственного устройства. Высокая степень финансово-экономической децентрализованности канадской федерации обеспечивает возможности применять относительно более разнообразный и гибкий инструментарий государственного участия в инновационном развитии при соблюдении режимов ВТО.
- Оценивать и сравнивать системы стимулирования, регулятивных процедур и институтов в современных условиях (действия режимов ВТО) целесообразно не по критерию лучше хуже, а по критериям возможно невозможно, можно нельзя. С учетом того, что именно можно и что именно нельзя делать в течение периода адаптации к правилам ВТО и после его завершения.
Важно также иметь в виду, что при формальном равенстве стран-членов ВТО некоторым из них удается обходить или даже нарушать установленные правила, не подвергаясь серьезным санкциям. Изучение подобного опыта имеет большое практическое значение.
[1] Statement by President Obama on Progress in Russia's WTO Accession Talks. The White House. Office of the Press Secretary. November 10, 2011.
[2] Ibidem.
[3] ShaneK. What Russias WTO membership means for Canada // Embassy, November 16, 2011. http://www.embassymag.ca/page/view/russiawto-11-16-2011
[4] Rourke P.Hot Topic:Carleton Plays Major Role in Russias Accession to WTO//
Carleton Communications, November 12, 2011.
http://www1.carleton.ca/communications/2011/hot-topic-carleton-plays-major-role-in-russia%E0%2D%3Fs-accession-to-the-world-trade-organization
[5] Ibidem.
[6] Shane K. Op.cit.
[7] См. подробнее: Немова Л.А. Социально-экономическая политика государства в Канаде. М.: ИНИОН, 2004, 355 с.
[8] Минэкономразвития России. ОАО ОЭЗ. Российские особые экономические зоны. http://www.oao-oez.ru/special_economic_zones/
[9] Special Economic Zones: Performance, Lessons Learned and Implications for Zone Development. FIAS, the World Bank Group. Washington DC. April, 2008, p.13.
http://www-wds.worldbank.org/servlet/main?menuPK=64187510&pagePK=64193027&piPK=64187937&theSitePK=523679&entityID=000334955_20081007064814
[10] Ibidem.
[11] Op.cit., p. 55.
[12] Op.cit., p. 54.
[13] Ibidem.
[14] ] Op.cit., p. 55-56.