ОТНОШЕНИЕ США И РОССИИ К ПРОВЕДЕНИЮ В 2012 Г. КОНФЕРЕНЦИИ ПО СОЗДАНИЮ ЗСОМУ НА БЛИЖНЕМ ВОСТОКЕ
И. В. Трушкин, аспирант,
НИУ Высшая школа экономики
e-mail:
Аннотация. Статья посвящена подходам США и России к проведению в 2012 г. конференции по созданию на Ближнем Востоке зоны, свободной от оружия массового уничтожения (ЗСОМУ).
Ключевые слова: Ближний Восток; зона, свободная от ОМУ (ЗСОМУ); Договор о нераспространении ядерного оружия; США; Россия.
IS IT POSSIBLE TO HOLD A 2012 CONFERENCE ON THE ESTABLISHMENT OF A WMD FREE ZONE IN THE MIDDLE EAST: THE VIEWS OF THE U.S. AND RUSSIA?
Ivan V. Trushkin
PhD Student,
National Research University Higher School of Economics
e-mail:
Annotation. Middle East is most vulnerable region for nuclear weapons proliferation. Creation of WMD Free zone in the region could be answer for this challenge. The UN ordered to hold a conference on creation such zone in 2012. U.S. position on this issue is more complicated than Russian position. What does it mean for nuclear nonproliferation regime?
Keywords: Middle East; WMD Free Zone; Nuclear Non-proliferation Treaty; USA; Russia.
История создания на Ближнем Востоке зоны, свободной от ядерного оружия, неоднократно рассматривалась в различных аналитических статьях1. Со временем безъядерная зона эволюционировала до зоны, свободной от оружия массового уничтожения и средств его доставки. В той или иной формулировке создание ЗСОМУ на Ближнем Востоке рассматривается уже более 30 лет, в том числе Генеральной Ассамблеей ООН2.
Современная дипломатическая работа по вопросу создания ЗСОМУ на Ближнем Востоке базируется на ближневосточной резолюции 1995 г., депозитариями которой являются США и Россия3. В резолюции говорится о необходимости постановки под контроль МАГАТЭ всех ядерных мощностей в регионе, а также усиления переговорного процесса по созданию подобной зоны.
В 2010 г. в Нью-Йорке прошла очередная Обзорная конференция по рассмотрению действия Договора о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО). (На подобных конференциях, проводимых раз в пять лет, подводятся итоги деятельности государств в деле ядерного разоружения и нераспространения и намечается программа действий на следующий обзорный цикл.)
На конференции 2010 г. одним из основных стоял вопрос о создании ЗСОМУ на Ближнем Востоке. Выражая общее настроение участников, представитель США охарактеризовал данный регион как «самую большую угрозу с точки зрения распространения ядерного оружия»4. Связано это как с возможным неконтролируемым распространением в регионе химического оружия, так и с гонкой ядерных вооружений, начало которой может положить соперничество Ирана и Израиля.
На Обзорной конференции было принято решение провести в 2012 г. «конференцию с участием всех государств Ближнего Востока по вопросу создания на Ближнем Востоке ЗСОМУ»5. Это решение стало значительным шагом вперед по сравнению с предыдущими обсуждениями, когда страны ограничивались лишь устной поддержкой идеи создания ЗСОМУ на Ближнем Востоке.
14 октября 2011 г. Генеральный секретарь ООН назначил спецкоординатором будущей конференции Яакко Лааяву (заместителя министра иностранных дел Финляндии), тогда же стало известно возможное место проведения конференции – Хельсинки. Вопрос с местом проведения не был решен окончательно, более важным казалось то, что ООН, наконец, назначила уполномоченного за подготовку переговоров по созданию ЗСОМУ на Ближнем Востоке6.
Позиция США
США являются одним из депозитариев резолюции 1995 г. по созданию на Ближнем Востоке ЗСОМУ и должны были бы содействовать идее проведения конференции 2012 г. Однако обязательства США вступают в конфликт с интересами их ключевого союзника в регионе – Израиля.
На ближневосточной конференции Израиль неизбежно столкнулся бы с серьезной критикой в свой адрес, так как является (хотя и не признает это официально) единственным государством на Ближнем Востоке, обладающим ядерным оружием. Как только решение о проведении конференции в 2010 г. было принято, Израиль заявил, что не примет в ней участия, не считает себя обязанным выполнять данное решение, а саму идею конференции назвал «ошибочным и лицемерным шагом»7. На Вашингтон возлагались большие надежды, так как он мог если не привести Израиль на конференцию, то хотя бы смягчить его позицию.
Реальная позиция Вашингтона по поводу проведения в 2012 г. ближневосточной конференции по ЗСОМУ прояснилась в ходе первой сессии подготовительного комитета (Препкома) Обзорной конференции 2015 г. по рассмотрению действия ДНЯО (Вена, 30 апреля – 12 мая 2012 г.)8.
В ходе Препкома ближневосточный вопрос стал одним из наиболее острых и обсуждаемых. Томас Контриман (заместитель Госсекретаря США по вопросам международной безопасности и нераспространения) 8 мая 2012 г. заявил, что ни спецкоординатор Лааява, ни страны-депозитарии конференции 2012 г. не смогут приблизить ее проведение, пока не будут сделаны политические шаги странами региона9. Те же слова прозвучали и из уст спецкоординатора конференции и делегации России. Однако США и Россия в эту фразу вкладывают разный смысл.
Подход США к проведению конференции по созданию ЗСОМУ на Ближнем Востоке был выражен президентом США Бараком Обамой в 2010 г. и сводится к четырем тезисам10:
1. Конференция может состояться только в том случае, если все государства будут готовы в ней участвовать. Отсутствие на конференции Израиля или любого другого государства региона снизит шансы на ее проведение;
[Этот пункт является вольной трактовкой Итогового документа Обзорной конференции ДНЯО 2010 г. В документе говорилось, что все страны региона обязательно должны быть приглашены к участию в конференции, но вовсе не утверждалось, что конференция не состоится, если одна из стран откажется от участия в ней11.
О том, что для проведения конференции не обязательно, хотя и крайне желательно, участие в ней всех стран региона, говорил во время своего брифинга 9 мая 2012 г. спецкоординатор Яакко Лааява12. И высокопоставленный представитель делегации Швейцарии на первой сессии Препкома в Вене заявил, что Соединенные Штаты своим заявлением фактически изменили условия проведения ближневосточной конференции.]
2. Для того чтобы ближневосточная конференция 2012 г. была успешной, в ее программу должны быть включены вопросы региональной безопасности13;
[Фактически, США озвучили ключевое условие Израиля для его участия в конференции – сначала рассмотреть вопросы региональной безопасности, а затем – создания ЗСОМУ на Ближнем Востоке.
Арабские государства и Иран разводят эти требования и заявляют, что вопросы достижения мира в регионе и вопросы создания ЗСОМУ должны рассматриваться отдельно друг от друга.
Включение в повестку дня вопросов региональной безопасности затрагивает более сложные проблемы: заключение мирных договоров между Израилем и государствами Ближнего Востока; необходимость признания Израиля как государства; вывод израильских войск с оккупированных территорий и решение палестино-израильского конфликта. На проведение конференции с подобной повесткой дня не согласятся остальные государства региона.
Повестка дня предстоящей конференции стала одним из наиболее животрепещущих вопросов, обсуждавшихся на первой сессии Препкома в Вене. Существуют, как минимум, два варианта подготовки программы конференции: 1) программа готовится спецкоординатором и согласовывается со всеми странами региона, 2) программа готовится непосредственно в регионе одной из стран либо коалицией государств и согласовывается со спецкоординатором.
В ходе Препкома г-н Лааява не стал раскрывать информацию по многим вопросам. Обсуждал ли он со странами региона повестку дня конференции? Какие страны он планирует пригласить для участия в конференции и войдет ли в их число Турция? Проводятся ли переговоры по участию в конференции представителей Палестины? Вопросов оказалось больше, чем ответов14.]
3. Создание ЗСОМУ на Ближнем Востоке не может быть навязано странам региона извне и должно исходить от стран региона в соответствии с международными принципами15;
[О применимости данного тезиса заявляют буквально все участники процесса, находящиеся вне региона Ближнего Востока. Так, глава российской делегации на первой сессии Препкома, директор Департамента по вопросам безопасности и разоружения МИД России М. И. Ульянов заявил: «сейчас важно обеспечить диалог между странами региона – не между отдельными странами и спецкоординатором Лааявой, не между Россией и Соединенными Штатами <…>. Приветствовался бы индивидуальный вклад каждого государства <...>. Ответственность за результаты лежит на странах региона, и они должны быть вовлечены активно, а не быть сторонними наблюдателями, отслеживающими, как работает спецкоординатор или депозитарии. Иначе ничего не получится»16.]
4. Конференция должна принимать во внимание взгляды всех региональных участников и должна проводиться при консенсусе стран региона, включая согласие на обсуждение каких-либо тем или дальнейших мер17.
[Единственной страной, которая может препятствовать достижению консенсуса по программе конференции (если программа будет приниматься государствами региона), является Израиль. В отличие от арабских стран региона и Ирана, Тель-Авив жестко увязывает проведение конференции с включением в повестку дня вопросов региональной безопасности и достижением мира на Ближнем Востоке.
Соединенные Штаты указывают, что успешное проведение конференции положит начало дальнейшему процессу по созданию ЗСОМУ на Ближнем Востоке, а отсутствие успеха конференции означает невозможность в дальнейшем создать в регионе такую зону. По мнению США, успех конференции напрямую зависит от усилий, приложенных государствами региона к тому, чтобы для всех стран Ближнего Востока были созданы условия для участия в конференции и достижения согласия.]
Насколько позиция США способствует проведению конференции по ЗСОМУ в 2012 г.? По мнению главы российской делегации на Препкоме М. И. Ульянова, США сделали упор на препятствиях к проведению конференции. По мнению г-на Ульянова, «упор лучше было бы сделать на другом – на том, что нужно предпринять для того, чтобы эти трудности преодолеть. Перечисление препятствий прозвучало развернуто, а вот позитивная часть как бы отошла на второй план. Россия предпочитает фокусироваться на позитивной программе дальнейших шагов»18.
Концентрации США на ближневосточной конференции препятствует и президентская кампания 2012 г. Действующий президент во время предвыборных баталий не может призывать Израиль к участию в конференции, что, безусловно, приведет к конфликту с избирателями, поддерживающими Израиль, и к снижению рейтинга популярности.
Правда, высокопоставленный представитель администрации США в интервью журналу Arms Control Today заявил, что президентские выборы являются важным, но не ключевым фактором, определяющим позицию США. По его словам, Вашингтон считает создание ЗСОМУ на Ближнем Востоке важной задачей, однако «урок заключается в том, что если вам нужен стабильный регион, в котором страны готовы на переговоры друг с другом, необходим приемлемый уровень мира в регионе»19.
Сейчас в Вашингтоне относятся к идее проведения ближневосточной конференции скорее осторожно, нежели оптимистично. Нет уверенности и в том, что конференция будет проведена в 2012 г. «Ближневосточный регион образца 2012 г. более изменчив, чем он был в 2010 г., когда принималось решение о проведении конференции, – сказал представитель администрации США. – Возможно, мы не сможем собрать все страны для участия в конференции в этом году»20. Он подчеркнул, что США не допустят, чтобы ближневосточная конференция стала платформой для атак на Израиль.
Брукингский институт (Brookings Institution) предложил рассматривать создание ЗСОМУ на Ближнем Востоке не с точки зрения необходимости предотвращения давления на Израиль, а как один из вариантов ослабления Ирана и приостановки его ядерной программы. В статье, опубликованной в New York Times, авторы предлагают отказаться от выбора между военным ударом по Ирану и ожиданиями, когда Иран создаст ядерное оружие. Панацеей могло бы стать создание ЗСОМУ на Ближнем Востоке, а отказ Израиля от собственного ядерного оружия можно было бы расценивать как равноценный обмен. При этом, как отмечают авторы, Ирану практически невозможно отказаться от идеи безъядерной зоны в регионе21.
Таким образом, внутри Соединенных Штатов не сложилось единой позиции по поводу поддержки ближневосточной конференции 2012 г. На официальном уровне США поддерживают идею создания ЗСОМУ на Ближнем Востоке, но для ее реализации выдвигают ряд заведомо невыполнимых условий. На экспертном уровне поддержка созданию ЗСОМУ существует уже давно. Но время проведения конференции выбрано крайне неудачно для Вашингтона. Несмотря на все оговорки, что никакой связи с президентскими выборами не существует, в неофициальных разговорах можно услышать, что «данная конференция не стоит в графике Барака Обамы на 2012 г. и вообще о ней можно забыть»22.
Позиция России
Нацеленность России на создание ЗСОМУ на Ближнем Востоке неоднократно подчеркивалась на самом высоком уровне. В 2010 г. президент России Д. А. Медведев заявил, что в случае, если в регионе не будет создана безъядерная зона, «иное развитие событий будет означать региональную, а в целом даже, может быть, и глобальную катастрофу»23. О необходимости «поддерживать создание на Ближнем Востоке зоны, свободной от оружия массового уничтожения и средств его доставки»24 говорилось и в Указе «О мерах реализации внешнеполитического курса Российской Федерации» от 7 мая 2012 г. – одном из первых документов, подписанных нынешним президентом России В. В. Путиным после его избрания на третий срок.
Именно Россия в 2009 г. предложила провести «международную конференцию или встречу с участием всех заинтересованных сторон, с целью рассмотрения перспектив осуществления ближневосточной резолюции в ее целостном виде»25. Идея назначения спецкоординатора также была выдвинута российской делегацией.
Созыв конференции по созданию ЗСОМУ на Ближнем Востоке, говорилось в выступлении главы делегации России на первой сессии Препкома в Вене М. И. Ульянова, является одним из внешнеполитических приоритетов России. Наше государство намерено приложить «все необходимые усилия для того, чтобы это важнейшее международной мероприятие состоялось точно в установленные сроки, т.е. в 2012 г.»26. Эту же точку зрения озвучил заместитель министра иностранных дел России С. А. Рябков, заявив, что «перенос сроков проведения конференции на 2013 г. является нежелательным для России»27.
На Препкоме в Вене российская делегация призвала страны сфокусироваться на проработке основных организационных вопросов проведения ближневосточной конференции – повестки дня, круга участников, финансового обеспечения, а также на подготовке проектов итоговых документов Конференции. В качестве сроков проведения Конференции приемлемым для России является декабрь 2012 г. Разговоры о том, что Конференцию стоило бы отложить до полной стабилизации обстановки в регионе и что сначала должны быть созданы «необходимые политические условия», Россия считает ошибочными и контрпродуктивными28.
Российская делегация внесла предложение о создании «группы стран – друзей спецкоординатора», которые могли бы активно помогать ему в подготовке ближневосточной конференции. По словам М. И. Ульянова, «есть страны, которые придают особое значение успешному проведению конференции. Это, прежде всего, арабский мир. Естественно, нужно самым тесным образом сотрудничать, чтобы позитивно использовать этот потенциал. Теоретически в подобную группу могут войти все страны Ближнего Востока, либо арабские страны могут выбрать между собой несколько стран. Инициатором здесь может быть спецкоординатор, может и Россия, конечно, могут и сами страны региона»29.
Выводы
Перспективы проведения в 2012 г. ближневосточной конференции по созданию ЗСОМУ не самые радужные. Вполне вероятен перенос конференции на 2013 г. Косвенно об этом свидетельствует то, что в своем выступлении на 67-й Генеральной Ассамблее ООН (25 сентября 2012 г.) президент США Барак Обама не упомянул о необходимости проведения ближневосточной конференции в 2012 г., хотя и затронул проблему ядерного нераспространения в регионе, коснувшись иранской ядерной программы30.
Несмотря на то, что на экспертном уровне (и на официальных мероприятиях ООН, таких как обзорные конференции по ДНЯО) США поддерживают идею создания ЗСОМУ на Ближнем Востоке, среди политической элиты страны эта идея не находит должной поддержки. С одной стороны, для США она связана с необходимостью оказывать давление на Израиль, как единственное ядерное государство в регионе, что, в свою очередь, вызовет давление на правящую партию Соединенных Штатов. Перед президентскими выборами 2012 г. на подобный шаг не решится ни Барак Обама, ни кандидат в президенты от Республиканской партии США Митт Ромни.
С другой стороны, США не активизируют работу по ЗСОМУ на Ближнем Востоке потому, что ядерная программа Ирана представляется Вашингтону более серьезной проблемой, чем разоружение союзного Израиля. Американо-иранские отношения, несмотря на дискуссионность вопроса о создании Ираном ядерного оружия, не способствуют созданию безъядерного Ближнего Востока. Кроме того, и в США есть противники идеи создания ЗСОМУ на Ближнем Востоке, считающие, что без налаживания мирного процесса нельзя приступать к созданию безъядерной зоны в регионе31.
Россия является активным сторонником проведения ближневосточной конференции в 2012 г., но одного желания Москвы мало – необходима поддержка и США, и стран региона.
Что будет означать перенос конференции на следующий год?
Вряд ли это станет провалом, как думают некоторые эксперты, но, вероятно, скажется на Обзорной конференции по рассмотрению действия ДНЯО 2015 г. Ведь итоговый документ Обзорной конференции 2010 г. удалось заключить именно благодаря тому, что ближневосточные государства рассчитывали на проведение в 2012 г. конференции по ЗСОМУ.
Кроме того, ближневосточная конференция 2012 г. должна положить начало серии ежегодных конференций. Если конференция 2012 г. по ЗСОМУ будет сдвинута на год вперед, это собьет и график последующих конференций. США это понимают, однако не считают большой проблемой. А между тем, несоблюдение графика может привести к невозможности принять Итоговый документ Обзорной конференции по ДНЯО в 2015 г., что негативно скажется на режиме ядерного нераспространения в целом.
Работа спецкоординатора Яакко Лааявы в 2012 г. также не заканчивается. Согласно мандату, г-н Лааява должен продолжить свои консультации по созданию ЗСОМУ в регионе и к 2015 г. представить Генеральному секретарю ООН доклад с рекомендациями.
Сам факт проведения ближневосточной конференции уже будет значительным шагом вперед после долгих лет безрезультатных переговоров. Страны Ближнего Востока не садились за стол переговоров и не обсуждали перспективы безъядерного мира со времен Мадридского процесса первой половины 1990-х гг. То, что конференция пройдет, вероятно, в 2013 г., а не в 2012 г., как было запланировано, не станет препятствием для переговоров. Главное, что начало процессу будет положено. И в этом, наряду с усилиями, прилагаемыми Россией, большую роль должно сыграть желание стран региона и нацеленность на проведение ближневосточной конференции Соединенных Штатов Америки.