УРЕГУЛИРОВАНИЕ КОНФЛИКТОВ
НА ОСНОВЕ РЕГИОНАЛЬНОГО СЕПАРАТИЗМА
(на примере Квебека и Северной Ирландии)
Д. С. Жуков, аспирант,
Институт США и Канады РАН
e-mail:
Аннотация. В статье сопоставляются два подхода к разрешению конфликтов на основе регионального сепаратизма – политический и военно-силовой; выясняются причины, по которым Квебек для достижения своей цели избрал путь парламентаризма, а Северная Ирландия – борьбу и кровопролитие.
Ключевые слова: региональный сепаратизм, Квебек, Северная Ирландия.
RESOLVING REGIONAL SEPARATISM-BASED CONFLICTS
THROUGH THE EXAMPLE OF QUEBEC AND NORTHERN IRELAND
Dmitry Zhukov,
postgraduate student,
Institute for the U.S. and Canadian Studies, Russian Academy of Sciences
e-mail:
Annotation. Regional separatism remains crucial world politics problem. Examples of Northern Ireland and Quebec allow to consider two different approaches – political and military – concerning solving such conflicts. Comparative analysis of the situations also allows to examine why Québecois opted for parliamentarism pursuing their objective when Northern Ireland suffered from decades of violence.
Keywords: regional separatism, Quebec, Northern Ireland.
Современное общество характеризуют две фундаментальные тенденции: с одной стороны, процессы глобализации, субъектами и объектами которой являются национальные государства, а с другой — стремление к культурному и национальному обособлению, желание сохранить историческое наследие, национальную, региональную и этническую идентичность.
Региональный сепаратизм стал серьезной проблемой современного общественного развития. Конфликты на основе сепаратизма имеют, как правило, вялотекущий характер, однако внезапно могут выйти из-под контроля и привести к гражданской войне. «Сепаратизм превратился в глобальную проблему человечества, источник повышенной конфликтности и военной опасности, подрывающий жизнеспособность сложившихся в прошлом единых государственных образований»1.
Как правило, субъект сепаратизма руководствуется принципом самоопределения наций, закрепленный нормами международного права. Однако соблюдение этого принципа часто не соответствует общегосударственным интересам и интересам национальной и военной безопасности современных государств. Существует противоречие между правом народов на самоопределение и принципом территориальной целостности государства. Неспособность сторон найти мирное решение такого противоречия приводит к усугублению национальных конфликтов, которые могут перерастать в военное противостояние.
Представители центральной государственной власти обычно говорят о приоритете принципа территориальной целостности над правом на национальное самоопределение. Но есть и противоположная точка зрения, согласно которой принцип территориальной целостности направлен исключительно на защиту государства от внешней агрессии. Именно так он сформулирован в Уставе ООН: «Все члены ООН воздерживаются … от угрозы силой или её применения как против территориальной неприкосновенности или политической независимости любого государства, так и каким-либо другим образом, несовместимым с Целями Объединённых Наций» (п. 4, ст. 2)2, – и в Декларации о принципах международного права (далее Декларация. – Прим. ред.): «Каждое государство должно воздерживаться от любых действий, направленных на частичное или полное нарушение национального единства и территориальной целостности любого другого государства или страны»3.
Сторонники этой точки зрения считают, что применение принципа территориальной целостности подчинено осуществлению права на самоопределение. Согласно Декларации, в действиях государств «ничто не должно истолковываться как санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или к частичному или полному нарушению территориальной целостности или политического единства суверенных и независимых государств, соблюдающих в своих действиях принцип равноправия и самоопределения народов». В то же время, принцип территориальной целостности не применим к государствам, не обеспечивающим равноправие проживающих в нём народов и не допускающим свободное самоопределение таких народов.
Таким образом, стремясь к созданию собственного государства либо получению обширных прав автономии, субъект сепаратизма руководствуется прежде всего правом нации на самоопределение, нарушая при этом принцип территориальной целостности государства. Одновременно соблюсти оба принципа невозможно и сепаратистские конфликты неизбежно будут возникать, однако необходимо создавать эффективные механизмы их урегулирования, в частности находить способы достижения консенсуса.
Региональный сепаратизм как социально-политическое явление
Термин «региональный сепаратизм» понимают по-разному. Одни рассматривают сепаратизм только как явление этническое, культурное или конфессиональное4. Например, в марксистско-ленинской терминологии сепаратизм противопоставлялся национально-освободительному движению. Сепаратистскими обычно называли движения, ставившие в первую очередь цель национальной независимости, в противоположность «прогрессивным», «демократическим» государствам, вставшим на путь социалистического или некапиталистического развития. Если освободительное движение оценивалось положительно как часть антиколониальной борьбы, то сепаратизм, напротив, считался явлением негативным, поскольку отвлекал людей от антиимпериалистической борьбы и выражал интересы узкого круга национальной верхушки.
В Большом юридическом словаре сепаратизм определяется как «стремление к отделению, обособлению; движение за отделение части государства и создание нового государственного образования или за предоставление части страны автономии». В Малом энциклопедическом словаре Брокгауза и Ефрона давалось похожее определение сепаратизма: «политическое движение, направленное к достижению отдельной областью государства автономии или политической самостоятельности».
В политологических словарях термин сепаратизм определяется порой поверхностно, а иногда и вовсе отсутствует. Например, в словаре «Political science dictionary» Дж. Плано (1973)5 термина «сепаратизм» нет, а под «национализмом» понимаются некие социальные силы, которые порождаются культурной и исторической уникальностью данного народа и объединяют людей с общими культурными, языковыми, расовыми или географическими характеристиками, отдающих предпочтение определенным политическим силам. Некоторые авторы непосредственно связывают сепаратизм и национализм, иногда просто отождествляя эти понятия.
В политологическом словаре-справочнике под редакцией Э. Р. Тагирова (1993) под сепаратизмом предлагают понимать «стремление к отделению, обособлению, к самостоятельным действиям», упрощая, на мой взгляд, такое неоднозначное и многоаспектное явление, как сепаратизм6.
Сепаратизм – это не просто стремление к отделению. Под действием политики это стремление превращается в реальность и становится идеологией. Через массовое сознание и общественное мнение сепаратизм формируется как некая политическая сила, обретает определенные очертания политической платформы. Как писал в своей монографии «Социально-политический анализ регионального сепаратизма» А. В. Володин, «прежде чем оформиться в политическое явление, сепаратизм формируется на психолого-идеологической основе»7.
Итак, сепаратизм, по нашему мнению, это социально-политическое явление, отражающее широкий круг проблем и взглядов этнических и национальных групп. Рассматривать сепаратизм как чисто политическое, этническое либо конфессиональное явление не совсем корректно.
Региональный сепаратизм: причины и типология
К усилению сепаратистских тенденций и обострению этнического экстремизма приводят длительные периоды социально-экономической нестабильности в той или иной стране. Они сопровождаются, с одной стороны, социальной дифференциацией населения, ожесточенной борьбой за власть, усилением социальных и межнациональных противоречий вследствие ухудшения качества жизни, а с другой – низкой эффективностью работы государственного аппарата и правоохранительных органов, отсутствием надежных механизмов правовой и социальной защиты населения. Все это, в конечном счете, ведет к попыткам (как со стороны существующей власти, так и оппозиционно настроенных к ней общностей) разрешить возникающие противоречия и конфликты силовым путем.
Причины, вызывающие движение сепаратизма, а в дальнейшем – региональные конфликты и войны, можно разделить на несколько групп.
I. Политические причины:
-
политическая борьба за власть между различными этническими группами на местном, региональном и государственном уровнях;
-
борьба этнической группы за свой политический статус;
-
борьба за автономию, независимость, отделение.
II. Экономические причины:
-
низкий уровень экономического развития отдельных субъектов многонациональных государств и низкий уровень жизни представителей национальных меньшинств по сравнению с жителями других регионов страны;
-
отказ более развитых регионов оказывать поддержку более отсталым частям страны.
III. Демографические причины:
-
неравномерное распределение населения в многонациональных государствах;
-
высокий уровень рождаемости у этнических групп, недостаток «жизненного пространства».
IV. Культурно-языковые причины:
V. Исторические причины:
VI. Социальные причины:
-
трудности социальной адаптации представителей национального меньшинства;
-
социальная дискриминация этнической группы: ущемление прав на получение работы, образования и т.д.;
-
разжигание межнациональной ненависти.
Особенности и возможности регионального сепаратизма обусловлены многими факторами:
-
тем, насколько регион может обеспечить себе самостоятельное существование;
-
преимуществами геополитического положения: природными ресурсами, климатическими условиями, народонаселением;
-
поддержкой извне;
-
возможностью проведения самостоятельной, отличной от центральных властей внешней и внутренней политики. Например, при ассиметричной федерации ее субъекты, имея собственную конституцию и другие элементы государственности, устанавливают внешние связи с другими государствами при давлении региональных политических сил.
Сепаратистское движение в своем развитии проходит несколько этапов, которые отражают эволюцию общественного сознания в регионе и процесс формирования и оформления этого общественного сознания в реальную политическую силу.
-
У населения пробуждается национальное самосознание и чувство этнической идентичности, возрастает интерес к прошлому.
-
Круг сторонников идей сепаратизма начинает расширяться, благодаря пропаганде эти идеи распространяются среди широких слоев населения региона.
-
Движение, выражающее интересы определенной части населения, оформляется как социально-политическая единица. На этом этапе появляются идеологические лидеры движения и создаются СМИ для эффективного распространения идей сепаратистов.
-
Создается политическая партия сепаратистов, которая первичной своей целью ставит завоевание мест в национальном парламенте.
-
В случае мирного решения конфликта, партия побеждает на выборах, формирует свое правительство, создает собственные атрибуты власти и получает международное признание.
Если же сепаратистское движение развивается по силовому варианту, то после оформления движения как социально-политической единицы, оно уходит в подполье и решает свои сепаратистские задачи военными методами.
(В мире сейчас насчитывается около 50 основных очагов сепаратизма: приблизительно по 20 в Европе и Азии, шесть в Африке и не менее четырёх на американском континенте. В 20 очагах вспыхнули вооруженные конфликты. Наибольшую остроту, по мнению экспертов, имеют проблемы Фландрии и Валлонии в Бельгии, басков в Испании, конфликты Южных Филиппин, Индонезии и Северного Сомали8.)
Основные методы урегулирования сепаратистских конфликтов
Урегулирование сепаратистских конфликтов может быть политическим или военно-силовым.
Метод политического урегулирования подразумевает следующие меры:
-
устранение дисбаланса в отношениях региона с центральными властями путем конституционно-правового регулирования;
-
обеспечение принципа федерализма (восстановление единого экономического пространства и т.п.);
-
формирование единой национально-государственной идеологии;
-
использование институтов гражданского общества;
-
использование мирового опыта преодоления сепаратистских конфликтов.
Военно-силовые меры:
-
военно-силовое предупреждение регионального сепаратизма, то есть локализация первичных очагов сепаратистской активности, блокада различных типов (экономическая, продовольственная, морская, воздушная и т.п.), различные санкции, демонстрация военной силы, информационные акции и т.д.;
-
военно-силовое урегулирование регионального сепаратизма. Его целью является подавление вооруженного сопротивления, однако силовое урегулирование должно носить стабилизационный характер, быть легитимным и соответствовать международным и национальным правовым нормам, не должно носить репрессивный и антинародный характер;
-
пост-конфликтное мирное строительство: миротворческая деятельность, поддержание стабильности в регионе, оказание помощи населению и поддержка легитимных органов власти.
Проблема Северной Ирландии и «квебекский вопрос»:
две стороны одной медали
Северная Ирландия является составной частью Соединенного Королевства Великобритании. Как синоним часто употребляется название Ольстер, поскольку Северная Ирландия занимает большую часть территории этой исторической провинции. Население Северной Ирландии составляет около полутора миллиона человек, половина которых проживает в городах. Самый большой город – Белфаст. Приблизительно 3/5 населения Северной Ирландии протестанты, 2/5 – католики. Структура современного населения отражает последствия заселения Ирландии англичанами и шотландцами в XVII в. в рамках английской политики колонизации: земля отчуждалась у ирландских землевладельцев и передавалась английским и шотландским поселенцам.
Следствием многовековой английской колониальной политики стали многочисленные проблемы ирландского народа: дискриминация во всех областях жизни значительной части населения провинции, высокий уровень безработицы, низкая заработная плата, плохие жилищные условия и непрерывный рост цен. Ольстерский кризис был вызван нежеланием Лондона ликвидировать социально-экономические причины ситуации и демократизировать политическую структуру провинции9.
История противостояния двух непримиримых группировок североирландского общества – католиков-националистов и протестантов-юнионистов – уходит корнями в раннее средневековье, во времена колонизации Ирландии. Позднее, в XVII–XVIII вв., экономика Ольстера страдала от введенных метрополией экспортных ограничений и оставалась «экономическим придатком метрополии». В конце XVIII – начале XIX вв. революции в Америки и Франции стали катализатором социальных волнений и в Ирландии. Тяжелая социально-экономическая ситуация в Ольстере и усугубляющие ее действия английского правительства привели к новому подъему борьбы за самостоятельное развитие. С 30-х гг. XIX в. неотъемлемой частью жизни Ольстера стали религиозные столкновения католиков и протестантов, приносившие из года в год всё больше жертв10.
В начале XX в. ради сохранения своего влияния в Ирландии английские власти пошли по пути жестокого террора, прибегнув к убийствам, поджогам, массовым расстрелам, погромам, ограблениям, пыткам и издевательствам. Политика репрессий вызвала ответную реакцию ирландского населения. Стихийное сепаратистское движение стало более организованным и оформилось в политическую силу – партию «Шинн Фейн» – и военизированную организацию – Ирландскую республиканскую армию (ИРА). Во второй половине 1960-х гг. вспыхнул новый этнополитический конфликт, т. н. «The Troubles». С этого времени и до конца 1990-х гг. от рук североирландских националистов погибло более 3 500 человек11.
10 апреля 1998 года в Белфасте британским и ирландским правительствами было подписано соглашение о воссоздании ассамблеи – однопалатного законодательного органа Северной Ирландии. Однако конфликт по-прежнему остаётся неразрешённым, и в 2000-е гг. продолжаются столкновения протестантов и католиков, теракты и убийства.
Теперь рассмотрим историю «квебекского вопроса». Как известно, Канада стала английской колонией в 1763 г. после окончания Семилетней войны и заключения Парижского мирного договора, по которому Франция отказывалась от любых притязаний на Канаду12. Стремясь укрепить свои позиции в североамериканском регионе, британские колониальные власти пошли по пути насильственной ассимиляции местного франкоговорящего населения, породив социальную, экономическую, политическую и языковую дискриминацию представителей франкоговорящей общины в различных сферах общественной жизни13. Смена власти на территории бывших французских владений, помимо прочего, стала и значительным психологическим испытанием для местного населения: поменялся уклад жизни, местное население ограничили в его религиозных правах, была разрушена связь с родиной. Основы квебекской проблемы были заложены неравноправным социальным положением представителей двух общин молодого государства, и с течением времени эти социальные проблемы трансформировались в политические требования.
В первое десятилетие после Второй мировой войны в Квебеке активно велась общественная дискуссия о роли и месте провинции в рамках канадской федерации, о положении франкоканадской общины и французского языка в стране в целом и в Квебеке в частности, о перспективах социально-экономического и политического развития квебекского общества. В эти же годы подъем промышленности Квебека вызвал коренные изменения в его традиционной социальной структуре14 и обусловил рост сепаратистских настроений 1960–70-х гг., когда в провинции произошла «Тихая революция», принесшая в Квебек модернизацию и либеральные ценности.
Понятие «Тихой революции» включает в себя модернизацию и индустриализацию экономики провинции, фундаментальные изменения в квебекском обществе, реформу системы образования и уменьшение роли католической церкви в жизни квебекского общества. Сфера образования переходит из области компетенции церкви, как это было ранее, под государственное руководство15: в Квебеке создается Министерство образования, Министерство по культурным связям, чуть позднее открывается Университет Квебека, увеличивается объем инвестиций в образовательную систему провинции, разрабатывается обширная программа государственного субсидирования образовательного сектора квебекской провинции.
Реформа образования позволила населению занять более активную гражданскую позицию, что привело к появлению франкоговорящих политиков, а в итоге сказалось и на политическом процессе Канады в целом. В результате изменилось самосознание квебекцев, были сформулированы определенные политические цели и создана политическая партия16.
В конце 1960-х гг., по аналогии с Северной Ирландией, в Квебеке происходит активизация сепаратистских сил и Октябрьский кризис, связанный в первую очередь с деятельностью леворадикальной террористической группировки «Фронт освобождения Квебека» (ФЛК). Напомним, что в октябре 1970 г. активисты Фронта захватили в заложники британского дипломата Джеймса Кросса и министра труда провинциального правительства Пьера Лапорта. В провинции было введено военное положение и размещены войска, проведены аресты сотен людей. Этот период стал психологически важным и во многом решающим моментом в противостоянии Оттавы и Квебека и определил методы ведения борьбы в русле парламентаризма и отказа от насилия.
Идея суверенитета и отделения провинции от Канады реализуется в Квебеке через завоевание парламентского большинства на региональных выборах. Для достижения этой цели в 1968 г. была создана партия провинции Квебек (КП), а в 1991 г. для защиты интересов франкоязычной провинции в федеральном парламенте была образована федеральная партия Квебекский блок (КБ). В 1976 г. представители КП впервые завоевали большинство в Национальной ассамблее Квебека17. (Позднее они дважды теряли большинство, в последний раз это произошло в 2003 г. Власть сепаратистов и федералистов в провинции имеет свою цикличность: с 1985 по 1994 г. у власти находились либералы, с 1994 по 2003 гг. – сепаратисты, а затем вновь Либеральная партия Квебека18.)
События второй половины 1960-х – начала 1970-х гг. в Квебеке и Северной Ирландии могут служить моделями двух противоположных подходов к решению вопросов сепаратизма. В случае Квебека был выбран путь парламентаризма и включения вопроса о независимости франкоязычной провинции во внутриполитическую повестку дня, а в Северной Ирландии на протяжении долгого периода применялись силовые методы урегулирования этнополитической напряженности. Попробуем выявить причины и оценить эффективность каждого из подходов.
Квебек и Северная Ирландия имеют ряд сходных черт: обе территории были частью Британской империи, где католическое большинство подвергалось политическим и социальным притеснениям. Оба региона испытывали экономическую и трудовую дискриминацию: католики в Северной Ирландии получали 85% от зарплаты протестантов, в Квебеке у франкофонов эта доля составляла 65-75%19. И в том, и в другом случае дискриминация возникла в результате политики британских властей на захваченных территориях. Почему же в канадском Квебеке насилие не стало главным аргументом в борьбе с сепаратистскими настроениями, как в Северной Ирландии?
Между квебекскими франкофонами и североирландскими католиками существует ряд значительных отличий в политической сфере. В то время как католики были исключены из политической жизни Соединенного королевства на федеральном и региональном уровне, франкоканадцы играли важную роль в политической жизни и своей провинции, и федерации. Во время Октябрьского кризиса 1970 г. в Канаде не только премьер министр, но и четверть кабинета министров были франкофонами20.
Этнические ограничения на возможность попасть в ряды политической элиты в Квебеке и Северной Ирландии были разными. В Северной Ирландии все политики-католики были националистами и все националисты были католиками, так что политическая дискуссия неизбежно сводилась к противостоянию католиков и протестантов. В Канаде же франкофонов можно было найти и в Либеральной партии, и в Консервативной.
Квебек и Северная Ирландия различаются и демографически: квебекцы составляют почти треть канадского электората и игнорировать их интересы невозможно, а в Северной Ирландии католики составляют меньшинство, при этом от региона избирается всего три члена парламента. Таким образом, выбор силовых методов борьбы в Северной Ирландии обусловлен, в частности, недопредставленностью католического меньшинства в органах региональной и федеральной власти.
Террористические организации – Фронт освобождения Квебека и Ирландская республиканская армия – отличаются в идеологическом плане. ИРА – это типичная националистическая организация, целью которой является объединенная Ирландия. А идеология ФЛК постоянно трансформировалась. Когда Фронт только был образован (1963 г.), его бойцы атаковали цели, символизирующие британское влияния, и апеллировали к патриотическим чувствам квебекцев. Затем, в 1966 г., под воздействием идей марксизма ФЛК стал на защиту рабочего класса. В период Октябрьского кризиса 1970 г. врагами ФЛК стали франкофоны в федеральном правительстве, а жертвами ряда террористических актов – франкоквебекцы. Таким образом, террористическая деятельность ФЛК разделяла не франкофонов и англофонов, а само франкоканадское сообщество. Для ИРА же враг был четко определен – это британцы и протестанты-юнионисты, все убийства «своих» жестко критиковались и осуждались. (У квебекцев сейчас основной групповой идентификации является французский язык, а идентификация по этническим корням и религии ушла в прошлое.)
Подавление выступлений сепаратистов в Квебеке и Северной Ирландии проводилось по-разному. В обоих случаях в регион были введены войска, шли обыски и аресты. Но в Северной Ирландии аресты проводила британская армия и североирландская полиция, а не местные жители: католиков арестовывали полицейские-протестанты, дома ирландцев обыскивали англичане, что усугубило конфронтацию между двумя этно-конфессиональными группами. В Квебеке же, напротив, участниками контртеррористической операции были сами франкоканадцы, а аресты и обыски проводились провинциальными подразделениями полиции. Федеральные войска лишь поддерживали порядок в районах правительственных зданий и обеспечивали безопасность официальных лиц.
***
Региональный сепаратизм как феномен включает в себя идеологию, политику и практическую деятельность социальных сил, направленную на установление всех атрибутов государственности нового территориального образования. Политика регионального сепаратизма опирается на самодостаточность регионального политического пространства во всех формах ее проявления – геополитике, экономике, политической жизни, религии, социальной структуре, идеологической и культурной жизни.
Существует два основных подхода к разрешению конфликтов на основе сепаратизма: политический и военно-силовой, которые в данной статье были проанализированы на примере Квебека и Северной Ирландии. Сравнение двух подходов показало, что политический подход и отказ от насилия, применяемый в канадской провинции, является наиболее эффективным инструментом для обеих вовлеченных сторон. Данный подход позволяет более успешно отстаивать интересы той или иной национальной группы и, самое главное, избежать человеческих жертв. При разрешении североирландского кризиса в последнее время был предпринят ряд шагов для стабилизации ситуации в регионе. Теперь в Северной Ирландии применяется смешанный подход к урегулированию сепаратистского конфликта, подразумевающий, помимо военно-силового вмешательства, и политические действия.
