ВОЕННЫЙ КОСМОС США:
ПРОБЛЕМЫ ЗАКУПОК В КОНТЕКСТЕ ЦИВИЛИЗАЦИОННОГО ВЫЗОВА
С. Н. Конопатов, кандидат военных наук,
доцент, капитан I ранга запаса,
старший научный сотрудник ИСКРАН
e-mail:
Аннотация. В статье анализируются проблемы закупок спутников для военного космоса США. Благодаря контекстному подходу при рассмотрении данного частного вопроса делаются выводы общего характера о культуре государственного управления в Соединенных Штатах Америки и особенностях переживаемого ими цивилизационного кризиса.
Ключевые слова: национальная безопасность; макроэкономический кризис; Большая стратегия; спутник; закупки; научно-промышленный комплекс; цикл разработки и производства; зрелость технологии; цикл стратегического управления; программа закупок; технологический риск; вооружения и военная техника (ВВТ).
U.S. MILITARY SPACE: PROCUREMENTS PROBLEMS IN CIVILIZATIONAL CHALLENGE CONTEXT
Sergey Nikolaevich Konopatov
PhD, captain I rank in reserve, senior research fellow
Institute for the U.S. and Canadian Studies, Russian Academy of Sciences
e-mail:
Annotation. USA problems in procurement of military satellites are defined. From consideration of a particular matter interesting conclusions of general character about governmental culture of the USA and features of the endured by this country civilizational challenge are received.
Keywords: national security; macroeconomic crisis; Grand strategy; satellite; acquisitions; scientific-industrial complex; cycle of development and production; maturity of technology; cycle of strategic management; acquisitions program; technological risk; materiel.
Закупки вооружений и военной техники (ВВТ) для вооружённых сил (ВС) серьезно влияют на национальную, в первую очередь военную, безопасность, научно-технологическое развитие, занятость населения и др., а потому являются вопросом особой важности для любой страны. Не составляют исключения и Соединенные Штаты. Правда, для них важность закупок в первую очередь определяется не военной безопасностью, а двумя специфическими факторами.
1.Начиная со Второй мировой войны ВС США являются одним из основных инструментов Большой стратегии1(а соответственно и текущей политики),а потому выполняют значительно больший спектр задач, чем в других странах. Последние полвека, в настоящее время и в обозримой перспективе военная мощь играет ведущую роль во внешней политике США, направленной на глобальное доминирование и, одновременно, на обретение устойчивого экономического процветания страны2, и является важным инструментом преодоления ее нынешнего цивилизационного кризиса. Для выполнения этой роли ВС должны быть хорошо вооружены, что предполагает эффективную систему закупок ВВТ.
2. Вторым по значимости специфическим фактором является, по оценкам автора, текущая экономическая необходимость и частные экономические интересы. Почему?
Во-первых, средства, выделяемые США на закупки ВВТ, очень велики – в десятки раз больше, чем в других странах (рис. 1). Экономика и наука запускаются в значительной степени военными заказами, закупки оказывают большое влияние и на другие стороны американского общества. Таким образом, большие военные расходы, их рациональное использование при закупках ВВТ важны для нормального функционирования экономики, развития науки и технологий.
Результат создаёт возможности для Большой стратегии, а в силу принципа целесообразности и необходимость в ней. Будучи сформулированной и развиваясь, Большая стратегия обретает субъектность в реализующей её системе, формулирует и продвигает свои потребности. Таким образом «закольцовывается» взаимоусиливающая связь текущей экономической необходимости и потребностей Большой стратегии, причём ведущую роль играет Большая стратегия.
Во-вторых, объемные заказы ВВТ создали большое влияние в стране военно-промышленного бизнеса (через СМИ, лоббирование в органах власти и проч.). Важные для этого бизнеса закупки ВВТ становятся важными для всего государства.
Рис. 1.
Глобальное распределение военных расходов в 2010 г.
Источник: Stockholm international peace research institute (SIPRI). – http://www.sipri.org/research/armaments/milex/resultoutput.
Именноэти два фактора (Большая стратегия и текущая экономическая необходимость) и взаимосвязь между ними, а не острота военной опасности для США (которой нет, причём нет совсем) определяют размер американских военных расходов (рис. 1) и объемы закупок ВВТ. Мощное непосредственное влияние военных расходов на базис – экономику – распространяется через этот базис на всю надстройку, на весь государственный организм.
Военный космос – одна из основ военной мощи США. В этой сфере чрезвычайно важна эффективность закупок, но в системе закупок существуют проблемы. В чём они заключаются, насколько серьёзны, как воспринимаются, как сказываются, каковы их причины – все эти вопросы рассматриваются далее.
1. Проблемы в закупках для военного космоса
В мае 2011 г. опубликован доклад о проблемах в закупках спутников для военного космоса Кристины Т. Чаплин, руководителя отдела Управления закупками и снабжением Счётной палаты США (United States Government Accountability Office – GAO, прежнее название – General Accounting Office)3, Подкомитету по стратегическим силам Комитета по Вооружённым силам Сената США4. В докладе отмечается, что на протяжении последних двух десятилетий почти в каждой программе закупок спутников для военного космоса министерство обороны США (далее – МО) сталкивается с одними и теми же трудностями.
В ходе исполнения заказов наблюдается рост:
а) времени их исполнения (большинство программ закупок спутников отстает от плановых сроков, некоторые из них – на годы (см. рис. 2). Например, отставание программы SBIRS High5 составило 9 лет);
б) стоимости одного спутника и программ закупок в целом относительно начальных смет (см. рис. 4, 5);
в) технических рисков.
При этом характеристики спутников в некоторых случаях снижаются относительно первоначально согласованных и утвержденных.
Кроме того, для успешности программ закупок новых спутников очень важен профессионализм:
-
сотрудников МО, работающих в системе закупок (эти сотрудники не всегда являются экспертами необходимого уровня в техническом отношении и в отношении программирования закупок6 вследствие недостаточной системы подготовки);
-
научно-технических специалистов, осуществляющих исследования, проектирование и производство ВВТ (научно-индустриальная база военного космоса сталкивается с острой проблемой набора, подготовки, сохранения и развития высококвалифицированного персонала, что негативно влияет на исследования, разработку и производство спутников).
На рис. 3 видно, как подорожал портфель основных закупок для военного космоса США на 2010–2015 бюджетные годы: текущая по состоянию на 2011 г. оценка совокупной стоимости программ закупки на 2010–2015 гг. возросла относительно исходной на $13,9 млрд. (286%).
Рис. 2.
Исходная оценка и реальное количество месяцев
от начала программы закупки до запуска первого спутника по этой программе.
Источник: United States Government Accountability Office. Testimony Before the Subcommittee
on Strategic Forces, Committee on Armed Services, U.S. Senate. Space acquisitions DOD Delivering New Generations of Satellites, but Space System Acquisition Challenges Remain. Statement of Cristina T. Chaplain, Director Acquisition and Sourcing Management. GAO-11-590T. May 11, 2011 (далее – Statement of Cristina T. Chaplain).
Рис. 3.
Исходная и текущая оценки стоимости основных закупок* для военного космоса США на 2010–2015 бюджетные годы.
Источник: Statement of Cristina T. Chaplain.
Примечания: * Эти основные закупки включают:
-
спутники системы засекреченной СВЧ связи AEHF (Advanced Extremely High Frequency), спутники глобальной широковещательной системы Global Broadcast System,
-
спутники системы глобального позиционирования 2-го и 3-го поколения GPS II и GPS III, геостационарные спутники системы узкополосной СВЧ связи для подвижных объектов ВМФ Mobile User Objective System (MUOS),
-
геостационарные спутники инфракрасной разведки ПРО SBIRS High (Space Based Infrared System High),
-
спутники широкополосной глобальной связи WGS (Wideband Global SATCOM).
Рис. 4.
Цена одного спутника: исходная и по состоянию на 2011 год.
Источник: Statement of Cristina T. Chaplain.
На рис. 4 и 5 видно, что стоимость некоторых программ закупок и единиц спутников по состоянию на 2011 г. с момента официального начала программ возросла в несколько раз.
Рис. 5.
Исходная и текущая (на начало 2011 г.) оценки стоимости
некоторых основных программ закупок для военного космоса США.
Источник: Statement of Cristina T. Chaplain.
Итак, к основным проблемам закупок для военного космоса США относятся:
-
увеличение времени исполнения заказов;
-
увеличение стоимости единичных спутников и программ закупок в целом относительно начальных смет;
-
увеличение технических рисков (исполнимости) заказов;
-
снижение характеристик спутников относительно первоначально согласованных и утвержденных;
-
недостаток профессионализма сотрудников МО, работающих в системе закупок;
-
снижение опытности и профессионализма научно-технических специалистов, осуществляющих исследования, проектирование и производство ВВТ.
2. Проблемы закупок спутников: следствия
Проблемы в закупках спутников порождают ряд негативных следствий.
1. Поскольку вооружённые силы получают ВВТ в результате закупок (планирования тактико-технических характеристик и количества заказываемых ВВТ, сроков их поставки, заказа ВВТ подрядчикам, контроля изготовления, поставок в ВС), проблемы с закупками прямо сказываются на оснащённости ВС вооружением и военной техникой, а значит – на их возможностях по предназначению.
2. В современном мире скорость изменения ситуации (в том числе возникновение угроз национальной безопасности и возможности их отражения) только возрастает. А длительные циклы разработки и производства высокотехнологичных ВВТ не позволяют своевременно использовать отмеченные возможности и давать своевременный cфокусированный ответ на угрозы.
3. Отставание той или иной программы закупок от графика (рис. 2) увеличивает риск снижения возможностей ВС за пределы допустимого. Так произошло, например, с доступностью СВЧ-связи ВС вследствие задержки запуска первого спутника MUOS.
4. Чем ниже характеристики заказываемых спутников относительно первоначально согласованных и утвержденных значений, тем в меньшем объёме и на худшем уровне выполняют эти спутники задачи по предназначению и тем больше спутников необходимо для выполнения одних и тех же задач (см. рис. 5).
5. Чем больше разрыв между исходной и текущей стоимостью программ закупки (рис. 3, 5), тем ниже финансовая обеспеченность текущих программ закупок, тем меньше средств остаётся для инвестирования в новые программы. Поэтому отменяются заказы на новые закупки, заказывается меньше спутников, уменьшаются требования к их характеристикам и пр. В результате снижаются возможности ВС в таких областях, как предупреждение о ракетах, военной связи, мониторинге погоды и др.
6. Вызванная отмеченными выше проблемами неритмичность закупок спутников и финансовая недообеспеченность программ дестабилизируют научно-промышленную базу, приводят к оттоку высококвалифицированного персонала из военно-промышленного комплекса. Возникает острая проблема с набором, подготовкой, сохранением и развитием высококвалифицированного персонала, рассматриваемая как национальная проблема. Иными словами, остро встает проблема недостатка опыта и профессионализма персонала, осуществляющего исследования, разработку и производство спутников.
7. Недостаточный профессионализм сотрудников МО, работающих в системе закупок, приводит к недостаткам при заключении контрактов и к слабости надзора за исполнением заказов.
8. Закупки для ВС США составляют более 70% всех закупок, осуществляемых государством. На это тратятся огромные средства, а в силу отмеченных выше проблем тратятся недостаточно эффективно.
Таким образом, вследствие проблем в закупках военных спутников снижаются возможности научно-промышленного комплекса по исполнению военных заказов; возможности МО по инвестированию в новые космические программы; уверенность в том, что МО способно осуществлять своевременные закупки высокоэффективных космических систем в рамках бюджета; конкурентоспособность США на рынке военно-космических продуктов и услуг7, что негативно влияет на экономику; военно-космические возможности США, что подрывает военно-политический потенциал страны и возможности «Большой стратегии».
В целом, проблемы в закупках способствуют углублению экономического кризиса в США, сдерживают развитие их стратегических преимуществ в мире и подрывают долговременную стратегию глобального доминирования.
3. Проблемы закупок спутников: причины
В подписанной президентом Б. Обамой Стратегии национальной безопасности США8 указываются общие причины проблем в закупках США, прежде всего связанные с Министерством обороны: расточительные расходы, дублирование программ, плохой надзор за исполнением контрактов.
Счётная палата США более детально представила причины проблем с закупками (рис. 6)9 конкретно для военного космоса.
1. Как правило, МО запускало больше программ закупок спутников, чем позволяли его финансовые возможности;
в программах закупок возникали проблемы, решение которых требовало дополнительных ресурсов и/или времени (рис. 2–5), поэтому МО было вынуждено непрерывно перераспределять ресурсы (финансовые, людские и проч.) из одних программ в другие. Такие манипуляции имели дорогостоящие последствия;
МО создавало среди подрядчиков нездоровое соревнование за финансирование. Оно поощряло подрядчиков иногда к безответственному снижению цен на подряды, к обещаниям сверх их возможностей (в части сроков исполнения заказов, тактико-технических характеристик ВВТ и проч.), к сокрытию плохих новостей при оценке возможности выполнения подрядов и др., иногда к отказу от выявления и оценки потенциально более эффективных альтернатив. В определённой мере, программы разработки и производства вооружений фокусировались на пропаганде за счёт реализма и ответственного управления.
2. Новые виды ВВТ основываются на новых технологиях. Но такие технологии должны в достаточной степени созреть, должна быть проверена их готовность к использованию в ВВТ перед тем, как эти ВВТ заказывать. Однако МО иногда запускало программы закупок до того, как новые технологии для этих программ в необходимой степени проверялись. В результате проблемы с этими технологиями в процессе выполнения программ приводили к тому, что требуемые возможности заказываемых ВВТ не достигались, по крайней мере в пределах допустимых ресурсных и временных ограничений. В значительной степени, эта тенденция обусловлена тем, что программы доводки и проверки новых технологий финансируются хуже, чем программы закупок.
Если заказ на поставку ВВТ включает в себя изобретение новых технологий, то
1) специалистам, рассчитывающим стоимость заказа, трудно оценить стоимость и время исполнения заказа, так как изобретения трудно «обсчитать», здесь присутствуют принципиально неопределённые факторы. Невозможно с допустимой погрешностью оценить, сколько потребуется времени и ресурсов, чтобы спроектировать и построить спутниковую систему, если критические (наиболее важные и сложные) технологии для неё не изобретены или находятся в ранней стадии разработки;
2) при выполнении этих заказов возникают технические проблемы, устранение которых требует больших дополнительных средств и времени.
3. Недостаток ресурсов, выделяемых для проверки и доводки новых технологий, в сочетании с уменьшением количества подрядчиков, которые могут быть привлечены к разработкам, увеличили проблемы при создании новых сложных космических систем (проблемы в исследованиях, проектировании и изготовлении этих систем).
4. Программы исторически пытались удовлетворить все требования сразу, независимо от сложности проекта и зрелости технологий, необходимых для удовлетворения этих требований. МО предпочитало заказывать спутники в меньшем количестве, но более тяжелые, крупные и сложные, выполняющие множество задач на самом высоком уровне. Стремление максимизировать возможности спутников обусловливалось также тем, что спутники дорого запускать. Это в некоторых случаях увеличивало технологические проблемы за пределы возможностей их разрешения. Рациональнее было бы заказывать менее сложные спутники с постепенным повышением их характеристик в последующих заказах, по мере накопления опыта, знаний, технологической искушённости, то есть по мере повышения обеспеченности успеха.
Рис. 6.
Ключевые причины «подрыва» исполнения контрактов.
Масштабы проблем закупок для военного космоса, их следствия и причины показывают, что это проблемы стратегического, общегосударственного уровня. Поэтому их решением занимаются органы государственного управления самого высшего уровня – конгресс, президент с подчиненными ему органами, а также гражданское общество.
4. Проблемы закупок: восприятие
Проблемы с закупками ВВТ для военного космоса развиваются в общем контексте переживаемого США цивилизационного кризиса, определяемого прежде всего макроэкономическим кризисом и лежащими в его основе системными причинами. Как отмечалось на заседании круглого стола в институте Маршалла 16 марта 2011 г.10, США сегодня имеют (в процентах от ВВП) столь же высокие расходы федерального бюджета (в том числе на военный космос), как и в годы Второй мировой войны, и самый низкий с 1950 г. уровень доходов федерального бюджета. Поэтому госбюджет ежегодно планируется и исполняется с большим дефицитом (в 2011 г. – с дефицитом примерно в $1,5 трлн.), который в значительной степени покрывается за счет увеличения государственного долга, на весну 2012 г. превосходящего $15 трлн. Иными словами, страна давно живёт на «широкую ногу», не по средствам.
Она могла бы и дальше продолжать такие траты, однако долг быстро растёт (в 2011 г. – примерно на 10%) и текущие платежи по нему ежегодно отбирают всё большую часть госбюджета, увеличивая его дефицит. А для покрытия дефицита нужно больше брать в долг. Таким образом замыкается цикл непрерывного ухудшения макроэкономической ситуации. Кроме того, рост дефицита госбюджета чреват ухудшением кредитного рейтинга страны, что автоматически увеличит стоимость заимствований, необходимых для покрытия дефицита госбюджета, а это в свою очередь ляжет новой нагрузкой на бюджет. Отмеченный макроэкономический кризис усугубляется глобальным структурным кризисом мировой экономики – известным по К. Марксу как кризис перепроизводства. То, что производится в мире, уже не интересует покупателя или ему не по карману.
Руководство США ситуацию видит, однако особой тревоги по этому поводу не высказывает.
Кризис публично признаётся, и относятся к нему, как к большому цивилизационному (историческому) вызову, который периодически возникает в истории каждого государства11 и на который США ранее успешно отвечали. Очевидно, что вызов без адекватного ответа может быть разрушительным и даже фатальным, а успешный ответ на вызов даст стране новый потенциал развития. Как отметил президент Б. Обама во введении к «Стратегии национальной безопасности»12, не один раз на протяжении своей истории «американцы поднимались, чтобы встретить и сформировать моменты перехода. Сегодняшний момент должен быть одним из них». А в Послании совместному заседанию Конгресса13 он оптимистично утверждает, что «ответы на наши проблемы лежат не за пределами нашей досягаемости».
Кризис трактуется как проблема национальной безопасности, которая соответственно должна решаться с применением всех специфических средств и методов, свойственных этой сфере14. Такая трактовка кризиса методологически важна, поскольку неограниченно расширяет набор средств и методов для его преодоления.
Для легитимизации такого расширения оказались необходимыми:
-
«война с терроризмом», а потому и сам терроризм, активизация борьбы с распространением оружия массового поражения (линия «ястребов»-неоконсерваторов, которую проводили США с президентом Джорджем Бушем);
-
всплеск «озабоченности» демократией и опять же распространением оружия массового поражения и терроризмом – но с меньшим фанатизмом (линия умеренных, чью линию выражает Збигнев Бжезинский и которую ныне проводят США).
Макроэкономический кризис – кризис непозволительных расходов госбюджета. Три самых больших статьи расходов бюджета США: социальное обеспечение, национальная безопасность и бесплатная медицинская помощь пожилым людям (medicare).
Летом 2011 г. конгресс и президент США приняли решение о сокращении бюджетного дефицита. Что это решение должно за собой повлечь? Механическое (например, пропорциональное) сокращение финансирования государственных программ, а в первую очередь отмеченных статей?
Рис. 7.
Дефицит федерального бюджета США в $ млрд.15
Примечание: FY – financial year (финансовый год).
Но, во-первых, сокращения социальных программ наиболее непопулярны у избирателей, а потому очень болезненны для правящей партии. Следовательно, большой акцент на эту статью в вопросе сокращений весьма маловероятен; а во-вторых, финансирование военных закупок из бюджета – это «бензин», на котором в значительной мере функционируют национальная экономика и наука. Поэтому их механическое сокращение нанесёт удар не только по научно-производственной базе военно-промышленного комплекса, но и по экономике в целом.
Где же выход? Его даёт современное управление, один из принципов которого гласит: «Всякая проблема – не беда, а возможность; большая проблема – большая возможность». Проблемы – это потенциал улучшения, развития. Например, тонет корабль – кризисная ситуация, беда. Если есть беда, но нет проблем, остаётся полагаться на высшие силы, и корабль утонет. А если выявить проблему (это, скорее всего, пробоина или течь), ситуацию вполне можно исправить, заделав пробоину (течь) и включив водоотливные насосы.
Ситуация с экономикой США тогда будет выглядеть так: США «тонут» (см. рис. 7). Чтобы не оказаться «на дне», им необходимо найти вызвавшие движение вниз проблемы («пробоины, течь») и новые возможности для развития («водоотливные насосы»).
Очевидно, эти проблемы и возможности должны быть очень большими, чтобы их решение дало государству необходимую «положительную плавучесть» для исправления ситуации.
Одной из таких проблем (при частном взгляде в рамках рассматриваемой темы на общую ситуацию) является, как отметил президент Б. Обама в Стратегии национальной безопасности США, неэффективность и неэкономичность процессов закупок и контрактации (расточительность, дублирование программ, плохой надзор за исполнением контрактов и проч.). Главной такой возможностью является мощный стимул к изменениям, порожденный цивилизационным вызовом. Среди важных возможностей необходимо отметить стимулирование предпринимательства в научно-промышленном секторе военного (и не только военного) космоса и предоставление ему новых возможностей16, а за счет этого – повышение инновационности и экономичности систем и процессов.
Заключение
Система закупок для военного космоса (впрочем, как и весь государственный организм США) выполняет свою функцию недостаточно эффективно (рис. 7). Как известно из теории систем, система и функция взаимно обусловливают друг друга, поэтому существенно поправить функцию, не исправляя систему, в первую очередь систему управления, никак не получится. Это универсальный закон эволюции: существенное развитие функции достигается изменением системы, её структуры. Итак, отмеченные проблема и возможность требуют соответствующей настройки, корректировки системы управления.
Именно так США рассматривают свою кризисную ситуации: они стремятся не только выйти из этой ситуации, но и извлечь из неё максимальную пользу. Поэтому активная ревизия функций и систем, выполняющих эти функции, а также процессов, реализуемых этими системами, идёт не только в военном космосе, и даже не только в министерстве обороны, а во всём государственном организме США, по всему спектру направлений его деятельности.
В ревизии можно выделить два основных направления:
1) рационализацию функций, процессов и систем – с целью повышения их эффективности и экономии средств госбюджета;
2) создание новых стимулов и возможностей для частного предпринимательства, для повышения инновационности экономики – с целью преодоления структурного и макроэкономического кризисов.
В принципе, это отражает общую логику капитализма: именно в фазе кризиса закладывается потенциал будущего подъёма. В связи с этим для США сегодня актуально не «упустить» кризис, использовать по максимуму предоставляемые им возможности.
