 |
 |
 |
 |
|
 |
|
 |
|
 |
|
 |
|
 |
|
№2, 2013
США, КАНАДА И РОССИЯ В СИСТЕМЕ ОБЩИХ ТЕНДЕНЦИЙ ЭВОЛЮЦИИ СОВРЕМЕННОГО ФЕДЕРАЛИЗМА
В. Е. Шило, к.и.н., с.н.с. отдела Канады Института США и Канады РАН e-mail: Аннотация: Статья посвящена анализу ряда теоретических и практических аспектов трансформации актуальных проблем совокупной системы федерализма на нынешнем этапе исторического развития. На этом фоне прослеживаются некоторые важные и основополагающие черты построения Российского федерализма. Ключевые слова: Федерализм, федерация, форма государственного устройства, федеральный, федеративный, федеративные отношения, субъект федерации, штат, провинция, земля, кантон, уравнительные платежи, субнациональная дипломатия, территориально-субъектная дипломатия, Российская Федерация. USA, CANADA AND RUSSIA WITHIN GENERAL TENDENCIES OF CONTEMPORARY FEDERALISM EVOLUTION
Shilo Vyacheslav Yevgenyevitch, Ph.D. in History, Senior Research Fellow, Institute for the U.S. and Canadian Studies, Russian Academy of Sciences e-mail: Annotation: The article deals with analysis of some theoretical and empirical aspects of transformation in a general federal system at its contemporary stage of historical development. In this particular context some very important and basic features of Russian federalism are examined. Keywords: Federalism, federation, form of public system, federal, federal relations, federal subunit, state, province, lander, canton, equalization payments, subnational diplomacy, territorial-subunit diplomacy, Russian Federation. С ускорением поступательного движения и качественным усложнением процессов развития общественных отношений конца ХХ – начала ХХI столетия существенно трансформировались концепция и понятие современного федерализма. Приблизительно за последние два десятилетия их восприятие и понимание вышли далеко за рамки некогда дежурной, привычной схемы чисто государственно-правовых постулатов, ограниченных формой государственного устройства. На текущий момент современный федерализм превратился в совершенно определенную политическую философию существования и эволюции общества и его государственной оболочки, в основе которых лежит сложная совокупность экономических, политических, правовых, культурных, этических, национальных и другого рода общественных взаимоотношений. В указанном контексте, наряду с такими своими активными партнерами по системе международных отношений как США и РФ, Канада заслуживает самого пристального и особого внимания. Она является признанным, развитым и устоявшимся федеративным государством. «Основанный на сотрудничестве», «асимметричный», «двусторонний», «кредитный», «контролирующий», «открытый», «беспорядочный», «опутанный сетями» - это лишь малая толика различных определений, которые в течение последнего десятилетия использовались для описания современного состояния канадского федерализма» - акцентирует внимание своих читателей в одном из последних номеров авторитетное академическое канадское издание «Кенэдиен Политикл Сайенс Ревью»1. Именно в области федерализма и совокупного федеративного развития в последние десятилетия произошли и происходят кардинальные качественные подвижки. В своей наиболее обобщенной форме федерализм все чаще рассматривается, как в научных кругах на Западе, так и в специализированной российской литературе, в качестве одного из наиболее перспективных типов государственного устройства и нередко вполне обоснованно ставится в один ряд с такими либеральными ценностями, как демократия, права человека, право народов на самоопределение, право частной собственности2. К тому же, в самом концептуальном и методологическом подходе к понятию современного федерализма (а значит и изучению подобных или схожих процессов в самой Канаде) в начале века наметилась существенная трансформация. Федерализм в своем широком, базисном понимании постепенно перестает рассматриваться и существовать в качестве традиционно узкого, банального придатка такой сферы как государство и право. В упомянутой области он является неотъемлемой и обычной составной частью процесса анализа формы государственного устройства3. Хотя было бы наверняка самонадеянно и явно преждевременно отрицать тот факт, что именно в области права и юриспруденции в России ведутся наиболее активные разработки в сфере федеративных государственных исследований, в том числе и по Канаде4. К теории вопросаНа сегодняшний день федерализм характеризуется как чрезвычайно емкий, сложный и многомерный феномен. Концепция и понятие современного федерализма существенно расширились и трансформировались. Их восприятие и понимание за последние два десятилетия вышли далеко за рамки некогда дежурной, привычной схемы чисто государственно-правовых постулатов, ограниченных формой государственного устройства. На текущий момент современный федерализм превратился в совершенно определенную политическую философию существования и эволюции общества и его государственной оболочки, в основе которых лежит сложная совокупность экономических, политических, правовых, культурных, этических, национальных и другого рода общественных взаимоотношений. Разделение власти в федерациях, функциональных полномочий между центром и субъектами не только позволяет учитывать национальный фактор в развитии государства, существенно приблизить аппарат и органы управления к территориям, но и значительно повышает возможности населения оказывать влияние на подотчетные государственные управленческие структуры. Все это в совокупности позволяет говорить о превращении современного федерализма во вполне оформившуюся, отдельную и самостоятельную область исследований, как федералистика или федералогия5. В этой связи приобретает немаловажное значение и по многим параметрам показательна та значительная трансформация взглядов и подходов к институту федерации и понятию федерализма в целом с учетом естественной эволюции и накопленного опыта в данной области, происшедшая за несколько истекших десятилетий. Существуют самые разнообразные (подчас совсем не исключающие и не отрицающие одна другую) трактовки и интерпретации федерализма, которые с течением времени претерпевали заметные изменения. При этом самые авторитетные специалисты за рубежом и в России так и не могут придти к единому знаменателю. Так, К.К.Уир, австралийский ученый, преподававший в Великобритании, чье исследование «Федеративное управление» остается классическим пособием по федерализму в северо-американских университетах, характеризуя систему федеративного устройства, акцентировал внимание на особой «методике разделения полномочий, в соответствии с которой и центральное, и региональные правительства, каждое в своей области, оставались бы полностью самостоятельными и независимыми»6. Тем самым, исходя из так называемой теории «водонепроницаемых переборок», автор основной упор делает на недопустимость какого-либо нарушения сфер юрисдикции того или иного уровня власти в рамках федеративного государства. Мэтр американской политологии, бывший директор Центра федеративных исследований Темплского университета, ныне покойный профессор Дэниел Элазар, напротив, совсем недавно последовательно отстаивал концепцию неизбежного тесного взаимодействия властей всех уровней при характеристике федеративных взаимоотношений. По его мнению, федерализм – это, прежде всего тесный союз, предусматривающий «распределение реальной власти между несколькими центрами, которые для достижения общих целей должны вырабатывать совместные соглашения»7. С особо пристальным вниманием следует отнестись к характеристике рассматриваемой проблемы, которую дает один из старейшин академического мира США политолог В.Острём. В своем фундаментальном исследовании «Смысл американского федерализма», основываясь на анализе достигнутого высокого уровня развития федеративных отношений в США, он делает во всех смыслах знаменательное заключение: «Федерализм – это не просто форма правления; это метод решения проблем, образ жизни. Его отличительные черты весьма разнообразны. Создание и сохранение его зависят от знаний и умений всех граждан федеративного общества, но эти общие знания и умения могут быть утрачены последующими поколениями. Жизнеспособности такого общества угрожает опасность, когда люди исходят из того, что правит «правительство». …Политология, юридические науки, журналистика, наука управления в эпоху демократии не могут ограничиваться словесными описаниями того, что некоторые предпочитают называть «правительством». Люди в демократическом обществе сами создают свою социальную и политическую реальность. Люди, действующие в одиночку или совместно друг с другом, должны знать, как вести себя в сложных ситуациях. …Критическое осмысление роли граждан в демократическом обществе должно привести к более глубокому изучению смысла федерализма и его места в развитии человеческой цивилизации. Когда такие исследования, подкрепляемые компетентным обменом мнениями, используются для конструктивного подхода к решению проблем, будущее открыто для новых возможностей»8. Среди работ отечественных авторов наибольшей разработанностью и фундаментальностью выделяется подход к проблеме федерализма Р. Абдулатипова и Л.Болтенковой, своего рода «идеологов» современного российского федерализма. По их мнению, «понятие принципа федерализма, на базе которого и должна строиться федерация», охватывает десять основополагающих «элементов», таких как «определение государственности как федеративной; …самостоятельность субъектов федеративных отношений в осуществлении принадлежащих им полномочий; …системообразующее единство и неразрывная связь субъектов федерации» и др. Кроме того, авторы особо отмечают, что федерализм – «это принцип государственного устройства, …означающий признание и конституционное закрепление федеративного характера государственности, основанное на договоре разделение предметов ведения, и взаимное делегирование полномочий…»9. И хотя подобный подход имеет полное право на существование, он не решает главной задачи – выработки достаточно краткого и обобщающего определения. Таким образом, как в зарубежных, так и в отечественных научных публикациях, несмотря на многочисленные трактовки (более или менее удачные), пока не удается обнаружить достаточно емкого и краткого терминологического определения современного федерализма10. В условиях, когда отсутствует общепринятая согласованная, краткая и сбалансированная политико-правовая интерпретация современного понятия федерализма, представляется уместным еще раз обратить внимание на следующее определение и в дальнейшем придерживаться именно подобной трактовки. В наиболее общем, агрегированном виде под ним следует понимать сложную, многогранную совокупность отношений, которая возникает и развивается на основе и в рамках политически согласованных и четко юридически закрепленных федеративных (или другого рода союзных) государственных или международных структур. Несомненно, его можно и дальше шлифовать. Но преимущество приведенного определения, как представляется, заключается в том, что оно в сжатой и максимально сконцентрированной по содержанию форме позволяет охватить и свести к единому знаменателю зачастую полярные ( от политико-правовых до экономических, культурных, национальных, религиозных и др. ) аспекты федерализма как явления и философско-идеологической концепции развития общества11, включая и процессы, происходящие в современной Российской Федерации. Общие сведенияФедерализм представляет собой самостоятельное, вполне самодостаточное и исключительно динамичное явление, широко распространенное в современном мире. Оно включает в себя широкий спектр и всю разнообразную палитру отношений в области экономики, политики, социальной жизни общества, права, культуры и т.д. в рамках сложного (союзного) государства. Последнее представляет собой одну из разновидностей такой категории государственного права как форма государственного устройства. Под ней в чисто юридическом смысле подразумевается определенное политико-административное построение (размежевание) государства, а именно, правовое положение его субъектов (штатов, земель, провинций, кантонов, республик и т.п.), порядок взаимоотношений центральных и нижестоящих органов власти. Как правило, различаются две основные формы государственного устройства: унитарное (простое) государство и сложное (союзное) государство в виде федерации или конфедерации. При этом важно заострить внимание на том, что при анализе правовой регламентации устройства любого федеративного государства, а также при определении мер по его совершенствованию, крайне необходимо учитывать следующие два момента. Во-первых, всякое федеративное образование, хотя и состоит из отдельных субъектов, но представляет собой единое, целостное государство и отнюдь не является какой-либо формой объединения отдельных стран. А, следовательно, федеративному государству практически присущи все те основополагающие свойства (хотя только ими его характеристика отнюдь не исчерпывается), что и унитарному союзу, а именно: единая территория, население, проживающее на этой территории, и власть, действующая на всей территории государства. Во-вторых, федеративное государство – это сложная, комплексная система и, следовательно, к нему применима так называемая «теория систем». В частности, для укрепления основ федеративного государства, и, прежде всего, его целостности принципиальное значение имеют две исходные аксиомы упомянутой теории: а) чем сильнее взаимосвязь между элементами системы, тем выше степень целостности самой системы и б) никакая часть целого не может превалировать над самим целым. Необходимо особо отметить, что по способу своего образования различаются федерации договорные (формально возникшие на основе договора или соглашения) и недоговорные (конституционные, т.е. возникшие на базе предоставления центром статуса автономии членам федерации). Федерализм давно показал себя жизненно стойкой формой государственного устройства. Он сохранился во всех капиталистических странах, где существовал до второй мировой войны, а в ФРГ был восстановлен. Причем показательно, что из семи экономически наиболее развитых государств в мире, три (США, Канада, ФРГ) являются федерациями. Федерация как форма государственного устройства и федерализм как политико-правовая и идейная философия развития общества по самой своей сути и природе в наибольшей степени отвечают общедемократическим тенденциям общественной эволюции на постиндустриальной ступени его существования. Отсюда совсем неслучаен тот повышенный интерес к институту именно федеративной государственности, который отчетливо прослеживается во всем мировом сообществе за последнее время12. Еще лишь каких-нибудь три-четыре десятилетия назад в таком признанном федеративном образовании как США нередко можно было столкнуться с тем, что вопросы федеративного развития рассматривались здесь чисто поверхностно. В журналистике был в ходу термин МЕГО-проблема (аббревиатура из начальных букв английских слов «my eyes glaze over», т.е. чисто рядовой вопрос, который на газетной или журнальной полосе не привлекает внимания и сообщение о нем «пробегают» глазами). Определенный спад интереса к федерации как перспективной форме государственного устройства в послевоенный период сменился обратной реакцией приблизительно с конца 70-х гг. прошлого века. Во всем мире постепенно стала отчетливо проявляться набирающая силу тенденция устойчивого возрождения интереса со стороны правящих кругов многих стран (политиков, правоведов, экономистов, предпринимателей и т.д.) к федерализму как многообещающей форме государственного устройства. Это объясняется целым комплексом обстоятельств. С одной стороны, качественное усложнение процессов функционирования государственных структур как внутри страны, так и на международной арене, требовали поиска более оптимальных форм и методов управления общественно-экономической и политической жизнью на государственном уровне. С другой, углубление процесса международного разделения труда, интернационализация многих сторон общественно-политической жизни и глобализация мирохозяйственных связей диктовали необходимость создания в целом ряде случаев единых межгосударственных структур управления с использованием опыта и по образцу федеративных институтов (ЕС, союз Австралии и Новой Зеландии и др.). И, наконец, распад одних федераций (СССР, Чехословакии, Югославии, проблемы современной Сербии и ее края Косово-Метохии), а также глубокий кризис или проявление кризисных явлений в целом ряде казавшихся достаточно прочными федеративных государственных образований (Канада, Австралия, Бразилия, Бельгия, Швейцария и целый ряд др.) привлекли самое пристальное внимание мировой общественности к своей эволюции. На сегодняшний день в мире насчитывается более 20 федераций (Австралия, Австрия, Аргентина, Бельгия, Бразилия, Венесуэла, Германия, Индия, Испания, Канада, Коморские Острова, Малайзия, Мексика, Мьянма, Нигерия, Объединенные Арабские Эмираты, Пакистан, Российская Федерация, США, Чили, Швейцария, Эфиопия, Южно-Африканская Республика), расположенных на пяти континентах, с совокупным населением, превышающим 2 млрд. человек13. Некоторые авторы обращают особое внимание и на тот факт, что сегодня около 80% населения планеты проживает в государственных образованиях, которые формально являются федерациями или каким-либо образом используют другую разновидность сложного, союзного государства или объединения14. Весь широкий спектр существующих ныне федераций по степени прочности и устойчивости развития в них в каждом конкретном случае федеративных отношений традиционно подразделяются на три основные категории: развитые (или сложившиеся, «устоявшиеся»), развивающиеся и складывающиеся («формирующиеся») федерации. Канада и США (наряду с Австралией, Австрией, Германией и Швейцарией) относятся к так называемой «Группе шести», т.е. к «сложившимся», развитым федеративным образованиям, которые составляют устойчивое ядро стран с федеративной формой государственного устройства. Именно они в решающей степени в настоящее время «диктуют моду» в эволюции и совершенствовании современного федерализма. Развивающиеся федерации охватывают такие разные по географическому местоположению и уровню своего экономического развития страны как Мексика, Бразилия, Аргентина, Пакистан, Индия и др. К группе складывающихся федеративных государств можно отнести такие страны как Бельгия, Испания, ЮАР и т.п.15 Что касается вопроса о численности субъектов в том или ином федеративном образовании, то оно носит совершенно произвольный характер, обусловленный практически лишь историческими особенностями эволюции каждой конкретной страны. Ни размеры территории государства, ни его географическое положение, ни соображения политической и тем более территориально-хозяйственной целесообразности или эффективности производства (на последнее обстоятельство чрезвычайно охотно ссылаются наши политики в стремлении ограничить или даже законодательно сократить количество членов федерации) ни в малейшей степени не обусловливают на сегодняшний день на международной арене численность субъектов федерации в каждом конкретном случае. Таким образом, в исторической ретроспективе то или иное число составных частей федеративного государства определялось в основном довольно случайно, произвольно, «путем канцелярских усмотрений»16. Так, в Канаде, которая по размерам своей территории уступает только РФ, насчитывается «только» 10 провинций – субъектов федерации, в Австралии – 6 штатов, в Мексике – 31, в Бразилии – 26. А в сравнительно небольших странах, таких как современная Федеративная Республика Германии – 15 земель, в Швейцарии – 26 кантонов. В состав США входит 50 штатов – полноправных субъектов федерации17. Все составные образования (штаты, провинции, кантоны, земли и т.д.) обладают в соответствии с федеральной конституцией собственной компетенцией и имеют свою систему законодательных, исполнительных и судебных органов. Если обобщить, то количество субъектов в отдельной федерации колеблется от трех (Бельгия) до 84 (Российская Федерация). Названия субъектов в различных странах также существенно разнятся: провинции, штаты, республики, области, земли, кантоны и т.д. Актуальные направления эволюции федерализма в миреРазвитие современного федерализма характеризуется столкновением и противоборством множества разноплановых, зачастую противоречивых тенденций и процессов, а поэтому не поддается какой-либо однозначной и односторонней интерпретации. В целом оно свидетельствует о том, что преобладающей является тенденция к так называемой «сбалансированной интеграции», которая предусматривает и предполагает несомненное сохранение вполне определенных гарантий прав и интересов субъектов федерации. В то же время наблюдаются и весьма серьезные всплески сепаратизма. Причем они имеют место как в высокоразвитых странах (Канаде, Австралии, Бельгии), так и в странах со средним уровнем развития (Индии), и в экономически слаборазвитых государствах (Нигерии). В целом взаимоотношения между федерациями (центром) и их субъектами находятся в состоянии и развиваются в условиях и атмосфере постоянного соперничества и повышенного противоборства. В принципе в самом этом факте нет ничего противоречивого или противоестественного, так как федеративное образование в лице государства при наличии двух полюсов силы (центра и субъектов) совершенно объективно ежеминутно порождает все новые и новые ситуации конфликта интересов. В самом этом противоборстве и столкновении интересов и скрывается (как бы заложен) источник и движитель постоянного и неуклонного развития и прогресса общества, существующего в рамках федеративной государственности. Вместе с тем, комплексное обобщение происходящего дает возможность вычленить ряд перспективных, стратегически определяющих моментов, которые в решающей степени предопределяют современное состояние и ближайшие перспективы федерализма. Во-первых, эволюция федерализма на сегодняшний день предполагает поиск и сочетание максимально сбалансированной формы взаимодействия и распределения полномочий между центром и субъектами в решении наиболее широкого круга возникающих проблем развития. К примеру, в США это привело за последние десятилетия к резкому ограничению «оголтелой», агрессивной централизации государственной власти. Данное явление получило название «возрождение штатов». Период последовательной централизации в американской федерации резко замедлился, а с начала 80-х гг. вообще пошел на убыль. Роль штатов и местных органов власти, пользующихся традиционно более высоким доверием у большинства американцев по сравнению с Вашингтоном, стала постепенно возрастать и расширяться, если не в абсолютном, то в относительном масштабе. За последние 20-25 лет этот процесс приобрел устойчивую тенденцию. В финансовом отношении он опирался на относительно более высокие темпы роста доходов на уровне штатов по сравнению с федеральным уровнем. Сюда же в значительной мере переместился и центр реформаторских идей и нововведений в области управления. В целом устойчивость процесса «возрождения штатов» связана с такими тенденциями, как совершенствование структуры управления в штатах и на местах, существенное улучшение конституционного законодательства в штатах, рост до недавнего времени дефицита федерального бюджета, а с ним и общее разочарование американцев в федеральных институтах власти и рост надежд, связанный с решением своих проблем на уровне штатов, т.е. рядовых субъектов федерации. Во-вторых, современный федерализм предполагает возрастание практически во всех федерациях роли финансового механизма перераспределения совокупного национального дохода. В различных федеративных образованиях он выступает под разными названиями - от «уравнительных платежей», «выравнивающих выплат» до других форм субсидий. Однако все они фактически представляют собой особый механизм перераспределения совокупного национального дохода в рамках федерации с целью обеспечить во всех регионах и субъектах страны единый, равный уровень предоставления социальных благ и гарантий населению, который не опускался бы ниже среднестатистической величины по всей стране. В этих целях используется специальная шкала расчетов, по которой у «богатых» субъектов («доноров») ежегодно изымается часть доходов и перераспределяется среди «бедных» составных частей федерации. Это один из наиболее простых, но и действенных методов борьбы с региональными экономическими диспропорциями в стране и одно из наиболее эффективных средств упрочения стабильности в рамках федеративного образования. В-третьих, для федерализма наших дней во все возрастающей степени становится обычным явлением широкая международная деятельность многих субъектов целого ряда федераций. В зарубежной литературе подобная деятельность получила название «парадипломатии» или «субнациональной дипломатии», а в отечественной литературе ей соответствует термин «территориально-субъектная дипломатия»18. Но если для таких развитых федераций как Канада, Германия, Швейцария подобный феномен имеет определенные исторические корни, то для США выход штатов на международную арену представляет собой относительно новое явление, начавшее бурно развиваться только в 60-е гг. прошлого века. В тот период лишь три штата США имели свои представительства за рубежом, в 1985 г. уже 29 штатов имели 55 своих зарубежных представительств за границей на постоянной основе, а в начале 90-х гг. 43 штата располагали сетью в 163 международных агентства и миссии19. Для сравнения к середине 90-х гг. семь канадских провинций из 10 имели более 60 представительств за рубежом. Столкнувшись с глобализацией многих процессов общественного развития во всемирном масштабе, и в первую очередь с интернационализацией мирохозяйственных связей, ожесточенной конкурентной борьбой с другими странами за рынки сбыта продукции и сферы приложения капиталов, с качественным усложнением функционирования государственных структур, правящие круги США, Германии, Канады и ряда других стран стали все более активно в начале ХХI века использовать уровень субъектов федерации как относительно самостоятельный, независимый и дополнительный канал своей политики, в частности, международной. В-четвертых, процессы современного федерализма уже преодолели привычные для международного права рамки государственных границ и приобрели наднациональный характер. Кроме обычного в таких случаях примера с ЕС, следует упомянуть о создании в начале 90-х гг. прошлого века под эгидой Америки зоны свободной торговли сначала с Канадой, а потом по оси Канада – США - Мексика20. Несмотря на объективные сложности, планируется и дальнейшее расширение данного экономического союза в западном полушарии. В любой момент объективные законы интеграции и собственные стратегические и геополитические интересы Канады и США сделают вполне реальной перспективу возникновения на существующей экономической основе уже политического объединения ряда стран конфедеративного и федеративного толка. В-пятых, проблемы как внутреннего, так и внешнего характера, все чаще вызывают к жизни необходимость осуществления конституционных изменений в федеративных государственных образованиях. Самым ярким примером подобного рода служит Канада, где уже на протяжении 30-ти последних лет не прекращается длительный политико-правовой кризис в конституционной области21. Аналогичные процессы протекают и в Испании, Бельгии и ряде других стран. Некоторые аспекты федерализма в РоссииПосле распада СССР в декабре 1991 г. правящие круги России оказались перед необходимостью кардинальной перестройки федеративных отношений в стране. В противном случае в самом ближайшем будущем возникала реальная перспектива аналогичной дезинтеграции уже самого Российского государства. Таким образом, проблема федеративного строительства в РФ выдвинулась в разряд первоочередных задач, которые встали перед правительством только что оформившегося нового, самостоятельного государства. Здравый смысл подсказывал, что наиболее продуктивным и эффективным направлением в этом отношении являются одновременные учет как стратегических, наиболее перспективных тенденций в общемировом развитии федерализма, так и опора на совершенствование собственных исторических традиций, складывавшихся столетиями в Российской государственности. Сразу хотелось бы подчеркнуть, что явным заблуждением и крайне ошибочным мнением представляются высказывания о традиционной «унитарности» в построении и развитии России как в период до октября 1917 г., так и после него. И тем более не представляется возможным согласиться с той точкой зрения, в соответствии с которой Россия никогда не имела собственного опыта «реального федерализма». Утверждения о том, «что по большому счету Россия никогда не была Федерацией, а наши общественные отношения никогда не строились на основах реального федерализма»22, граничат с исторической безграмотностью или фетишизацией (а то и просто бездумным заимствованием) западного опыта эволюции в данной области. Федерализм в его современном понимании имеет чрезвычайно глубокие корни в истории становления и развития Российского государства. Хотя бесспорным следует признать тот факт, что его проявление на российской почве и в российских условиях носило чрезвычайно противоречивый и непоследовательный характер. Более того, весь ход исторического процесса формирования единого государства на территории бывшего СССР, включая современную РФ, проходил под знаком постоянного противоборства федеративного и унитарного начала. Однако уже период XIII – XV веков, связанный со сложной борьбой Московской Руси за объединение и в конечном счете единство русских земель, а также роль и своеобразие Великого Новгорода с его «федерацией концов»23, дают богатую пищу для размышлений о роли федеративной составляющей в эволюции России. В этой связи трудно не согласиться с утверждением, что «Россия объективно, исторически формировалась как федеративное единство евразийских народов и территорий, которые функционируют на основе самостоятельности составных частей и целостности всего государства Российского»24. В развитие данного тезиса следует присоединиться к той точке зрения, что «Российская государственность исторически довлеет к федеративному устройству, и эта особенность ведет не к развалу, а к сохранению и упрочению целостности России. Попытка нарушить этот естественный процесс не принесет пользы России и ее народам»25. Обращение к истокам федеративной компоненты в исторической ретроспективе развития Российского государства тем более важно в современной политической обстановке РФ, когда в условиях практически полного отсутствия научно обоснованной и утвержденной в высших кругах исполнительной власти последовательной концепции федеративного строительства России, нередко приходится сталкиваться с явно экстремистскими подходами и заявлениями правого и левого толка к настоящему и будущему Российской федерации и характеру ее федеративных отношений. Экстремистская позиция «слева» сводится к банальным псевдо патриотическим заявлениям об исключительности опыта исторического развития страны и необходимости построения ее федеративного будущего только исходя из собственных традиций прошлого, не взирая на международный опыт и положительные достижения других государств в данной области. Отрицается также какая-либо польза от международного сотрудничества и обмена опытом с другими странами, развивающимися на федеративной основе. Тем самым, провозглашается принцип автаркии и возводится в абсолют исключительно собственный опыт в области федеративного строительства. А нередко принцип федерализма для России вообще провозглашается вредным, ущербным по сравнению с более «простым», унитарным устройством. Такая позиция вот уже на протяжении более 20 лет является «визитной карточкой» в первую очередь для сторонников ЛДПР и самого ее лидера В.Жириновского26. Другая крайняя точка зрения – «справа» - наоборот, всячески превозносит и абсолютизирует зарубежный опыт федеративного развития. Сторонники подобного подхода готовы почти полностью отрицать Российскую самобытность в области федеративных отношений и призывают слепо копировать западные аналоги, перенося их реалии на нашу почву. В качестве образцов для подражания чаще всего служат такие устоявшиеся и сложившиеся федерации, как США, Германия, Канада и ряд др. Как представляется, гораздо более здравой и полезной выглядит позиция сбалансированного учета самобытных традиций федеративного развития собственно России (включая и опыт СССР) с самым широким применением успешно зарекомендовавших себя за рубежом и уже апробированнных форм и методов построения федеративной государственности27. При этом особого и самого пристального внимания заслуживают проведенные за рубежом научные исследования сопоставительного и обобщающего характера, в которых вскрываются новейшие и наиболее перспективные тенденции эволюции федеративного строительства на современном этапе. В условиях отсутствия сколько-нибудь значимой и последовательной программы федеративного строительства в стране (что, по-видимому, вполне устраивает правящие круги и высшие эшелоны власти) и укоренившихся во многом ложных представлений об основах современного федерализма нередко можно столкнуться с неверным использованием элементарных терминов и трактовки понятий, как в речах и работах высших политических деятелей, так и в повседневной деятельности средств массовой информации. Недопустимая путаница с точки зрения грамотного освещения событий в стране в области федеративных отношений в применении даже таких базисных понятий, как «регион» вместо «субъект» федерации, «федеральный» вместо «федеративный»28, свидетельствует о полном пренебрежении и отсутствии политической воли со стороны власть предержащих по ведению ежедневной кропотливой созидательной работы в рассматриваемой сфере. Следует особо остановиться на понятии субъекта федерации на современном этапе в России. Учитывая, что в состав Российской Федерации на настоящий момент входит 84 субъекта (республики, края, области, автономные округа и области, города федерального значения), в политических кругах и средствах массовой информации страны для их обобщенной и краткой характеристики часто используется термин «регион». Подмена понятия субъекта федерации регионом с научной точки зрения представляется крайне безграмотной, а с политической – исключительно расплывчатой, туманной, затушевывающей суть вопроса и прямо свидетельствует о чрезвычайно низкой культуре развития федеративных отношений в современной России. Под субъектом федерации подразумевается относительно самостоятельное государственное образование в конкретной федерации с четко ограниченными в правовом отношении политико-административным статусом и суверенитетом. А определение регион не имеет четкого понятийного параметра в области федерализма, носит гораздо более расширительное, расплывчатое толкование и зачастую сводит проблематику к сугубо экономической сфере территориально-хозяйственных взаимоотношений или географии, всячески затушевывая политико-правовую составляющую основу вопроса. Уроки для РоссииПодводя некоторые общие итоги процессу развития современного федерализма в мире и его взаимодействию с федеративной эволюцией в России, необходимо особо вычленить те элементы, которые носят перспективный, стратегически определяющий характер на обозримую, желательно долгосрочную перспективу, а следовательно могут (со всеми возможными коррективами) представлять интерес для совокупного процесса федеративного строительства в Российской Федерации. Это, во-первых, устойчивый процесс расширения полномочий и более активное прямое вовлечение субъектов федерации в решение проблем, возникающих в общественном развитии; Во-вторых, превращение федерализма в широком смысле из формы государственного устройства в фундаментальную философскую и идейно-политическую основу жизни всего общества; В-третьих, объективный и устойчивый процесс непосредственного вовлечения субъектов федерации в осуществление международной деятельности; В-четвертых, обеспечение по возможности всестороннего, всеобъемлющего конституционного совершенствования основ федеративного строительства в соответствии с возникающими потребностями развития современного общества; В-пятых, приобретение федерализмом все более отчетливых черт наднационального явления. Последнее в российском контексте означало бы проведение более последовательного и настойчивого курса на сближение и всестороннюю тесную интеграцию с республиками бывшего СССР как естественными географическими соседями и геополитическими партнерами. В этом контексте исключительно полезным и плодотворным представляется (после затяжного периода вялотекущих переговоров и констатации многочисленных разногласий) достижение в 2011 г. Таможенного союза (между Россией, Белоруссией, Казахстаном, Киргизией и Таджикистаном), а в ноябре того же года Соглашения о Евразийском экономическом сообществе между РФ, Белоруссией и Казахстаном, которое вступило в силу с января 2012 г. Подобного рода шаги в данном направлении, их всемерная активизация и вовлечение новых субъектов в процесс развития сотрудничества можно только приветствовать.
1 Bickerton, James. Deconstructing the New Federalism. – In: “Canadian Political Science Review”, N 4, June – September, 2010 . 2 См., например,: Столяров М.В. Теория и практика федерализма. Курс лекций о федеративном государстве: учебно-методический комплекс. Изд-во РАГС, М., 2008; Абдулатипов Р.Г. Федералогия. М., 2004; Watts, Ronald L., Comparing Federal Systems. 2-nd ed. Queen’s University, Kingston, 1999. С противоположной точкой зрения в российской литературе см., например, Введенский В.Г., Горохов А.Ю. Россия: испытание федерализмом. Теория и практика отечественного и зарубежного опыта. М., 2002. 3 См., например,: Марченко М.Н. Теория государства и права. 2-е изд., МГУ, М., 2011, с.306-315; Бошно С.В. Теория права и государства. 2-е изд., М., 2011, с.98-102; Ким Ю.В. Федеративный режим. М., 2007. 4 См., например, Ившина И.Н. Становление и развитие канадского федерализма. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. СпГУ, Санкт-Петербург, 2004. 5 Подробнее см.: Абдулатипов Р.Г. Федералогия. М., 2004. 6 Wheare, K. Federal Government. 4-th ed., London, 1963, p. 10 . 7 См., в частности, : Elazar, D. American Federalism: A View From the States. 3-rd ed., N.Y., 1984, p. 2. 8 Ostrom, V. The Meaning of American Federalism: Constituting a Self-Governing Society. San Francisco, 1991, p. 247. 9 Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Опыты федерализма. М., 1994, с. 19-20, 195; См. также: Столяров М.В. Теория и практика федерализма, с. 21-43. 10 О скептической точке зрения по данному вопросу в области права см.,например,: Введенский В.Г., Горохов А.Ю. Россия: испытание федерализмом…, с. 9. 11 См. об этом также, например,: Шило В.Е. Федерализм как часть американского образа жизни: общая теория и практика развития. – в кн.: Абдулатипов Р.Г. Федералогия, с.290-291; Он же. Кризис канадского федерализма: под бременем конституционных противоречий. «США:ЭПИ», 1998, № 4, с.43-55. 12 См. подробнее: Столяров М.В. Теория и практика федерализма, с.44-68;385-412; Ким Ю.В. Федеративный режим, с.10-58; Введенский В.Г., Горохов А.Ю. Россия: испытание федерализмом, с. 7,13. 13 См.: Guide des pays federes: 2002. Sous la direction de Ann L. Griffiths, Karl Nerenberg. Forum des federations, Montreal – Kingston, 2002; Watts, Ronald L. Comparing Federal Systems, p.2-11. 14 См., например,: Введенский В.Г., Горохов А.Ю. Россия: испытание федерализмом, с.7-8; Watts, Ronald L Comparing Federal Systems, p. 4-14; Elazar, D. Federalism and Way to Peace. Ontario, 1994, p.159-163. 15 Подробнее об этом см.: Watts, Ronald L. Comparing Federal Systems, p. 6-33. 16 О могущественном территориальном владении применительно к России. Петербург, 1915, с.24. 17 Forum of Federations. An International Network on Federalism, Ottawa, 1999. 18 Подробнее об этом см.: Шило В.Е. Современный федерализм в контексте международных отношений.-«США-ЭПИ», 1998, №4, с.43-55. 19 States and Provinces in the International Economy. Ed. By D.M.Brown and E.H. Fry. Berkeley – Kingston, 1993, p. 11,27; National Association of State Development Agencies. 1990, State Export Program Database. Wash.,D.C.: NASDA, 1990, p.7,19; Federalism and International Relations: The Role of Subnational Units. Ed. By H.J.Michelmann and P.Soldatos. Oxford, 1990, p.1-2. 20 Подробнее об этом см.: Комкова Е.Г. Канада и НАФТА. Итоги и перспективы североамериканской экономической интеграции. ИСКРАН, М., 2005. 21 Подробнее об этом см.: Шило В.Е. Практика канадского федерализма:достижения и противоречия. – в кн.: Канада: взгляд из России. М., 2002, с. 82-106. 22 «Федерализм: теория,практика,история». М., 1996, №1, с.3. 23 Янин В.Л. Роль Новгорода в отечественной истории. – в кн.: Социально-экономическое развитие России. М., 1986, с.37. 24 Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Россия: в чем суть твоего бытия? Историко-философские размышления. М., 1994, с.316; Подробнее о роли федеративной составляющей в историческом процессе развития Российского государства, кроме указанного исследования, см. также: Абдулатипов Р.Г. Федералогия. М., 2004; «Федерализм», 1996, №1, с.5-22; Янин В.Л. Роль Новгорода в отечественной истории. – в кн.: Социально-экономическое развитие России, М., 1986. 25 Федеративный договор. Документы, комментарий. М., 1994, с.5. 26 См. предвыборную платформу ЛДПР в период выборов нового состава Государственной Думы РФ в ноябре-декабре 2011 г.: Русские, жестче взгляд! М.,: Издание ЛДПР, 2011; Жириновский В. Иван, запахни душу! М.,: Издание ЛДПР, 2011. 27 Интересной и более чем симптоматичной в рассматриваемом контексте выглядит эволюция взглядов по данному вопросу известного писателя А.Солженицына. Будучи первоначально воинствующим апологетом унитарного устройства РФ, под воздействием общественного мнения и всего хода событий в современной России он вынужден был существенным образом пересмотреть и скорректировать свою позицию в пользу сохранения и развития федеративного устройства нынешней России. См. подробнее: Солженицын, А. Россия в обвале. М., 1998, с.118-123. 28 См., например,: Столяров М.В. Теория и практика федерализма; Ким Ю.В. Федеративный режим; Медведев Н.П. Политическая регионалистика. М., 2005; Абдулатипов Р.Г. Федералогия. М., 2004; Федерализм. Теория, институты, отношения. Отв. ред. Топорнин Б.Н. М., 2001; Иванченко Л.А. Управление региональной экономикой федеративного государства: организационные и правовые приоритеты. М., 1998. Назад |
| Наш партнёр: |
Copyright © 2006-2015 интернет-издание 'Россия-Америка в XXI веке'. Все права защищены.
|