Россия и Америка в XXI веке
Россия и Америка в XXI веке На главную О журнале Свежий выпуск Архив Контакты Поиск
Подписаться на рассылку наших анонсов

E-mail:
№1, 2014

ГУМАНИТАРНЫЙ ВЕКТОР ВНЕШНЕЙ ПОЛИТИКИ КАНАДЫ

Е.В. Исраелян, ведущий научный сотрудник Института США и Канады РАН
e-mail:

Аннотация Участие в решении международных гуманитарных проблем и гуманитарной деятельности занимает одно из ключевых мест в системе национальных приоритетов Канады. Наибольшую активность страна проявляет в области помощи развитию, в разработке международного гуманитарного права и защите прав человека, в участии в миротворческих операциях под эгидой ООН.

Ключевые слова: гуманитарные проблемы; международные отношения; внешняя политика Канады; права человека; международная помощь развитию; права человека; миротворчество.

HUMANITARIAN DIMENSION OF CANADIAN FORIGN POLICY

Issraelyan Evgenia Viktorovna
Leading Researcher, Institute for the U.S. and Canadian Studies,
Russian Academy of Sciences
e-mail:

Annotation.Humanitarian issues are among the key priorities of Canadian foreign policy. The article examines initiatives and steps in humanitarian areas in which Canada’s contribution was mostly visible: international aid, promotion of human rights and humanitarian law, and peacekeeping.

Keywords: humanitarian issues; international relations; Canadian foreign policy; international assistance; human rights; peacekeeping.

Гуманитарная деятельность – важная составляющая международных отношений, одна из центральных в повестке дня Организации Объединенных Наций и других многосторонних организаций. В первой статье Устава ООН международное сотрудничество в разрешении проблем экономического, социального, культурного и гуманитарного характера и в поощрении уважения к правам человека обозначено в качестве одной из ключевых целей ее работы. Особое внимание в Женевских конвенциях 1949 г. и протоколах к ним было уделено решению гуманитарных задач в ходе военных действий. В дальнейшем эти принципиальные установки были развиты и дополнены.

Растущая роль гуманитарных аспектов в современных международных отношениях объясняется несколькими причинами. Во-первых, распространением невоенных угроз безопасности, имеющих выраженную гуманитарную направленность (экологические бедствия, новые вирусные инфекции, неконтролируемые потоки беженцев). Во-вторых, изменением природы конфликтов, возникающих теперь на внутригосударственном, а не на международном уровне. В-третьих, общей гуманизацией международного права и, в-четвертых, утверждением прав и свобод человека в качестве важного нравственного ориентира.

Изучение российской научной и методологической литературы показало, что в ней нет устойчивого определения круга вопросов, относящихся к гуманитарным аспектам внешней политики. В одних исследованиях акцент делается на формировании универсальных гуманитарных ценностей и становлении межцивилизационного диалога по вопросам культуры. В других специалисты отдают предпочтение международному сотрудничеству в оказании помощи устойчивому развитию и борьбе с нищетой. Для третьих приоритетно создание открытых информационных и инновационных обществ, становление цивилизации знаний. Еще один важнейший срез в изучении гуманитарной тематики – защита гражданского населения в ходе войн и конфликтов.

Анализ российских наработок позволяет сделать вывод о том, что сложились два «видения» гуманитарных проблем – широкое и узкое. Представляется, что узкая и широкая интерпретации отражают различные научные и практические подходы к осмыслению многообразия международной реальности, каждый из которых имеет свои сильные и слабые стороны. Для приверженцев узкой интерпретации, как правило сосредотачивающих основное внимание на анализе одного направления гуманитарной деятельности (гуманитарной помощи, защите прав человека, культурном и научном сотрудничестве) характерны четкость и конкретность в определении изучаемых аспектов[1]. В то же время иногда им недостает концептуального обоснования и комплексного видения проблем. Это обычно присутствует у исследователей, придерживающихся широкой интерпретации, которых интересует предмет в целом, выявление основных тенденций, ценностных ориентиров и направлений[2]. Однако в таком контексте возникает вопрос о взаимосвязи различных сфер деятельности, требуют доработки критерии, по которым та или иная сфера считается гуманитарной. В целом накопленный опыт (в виде идей, полученных данных и извлеченных уроков позитивного и негативного характера) дает ориентиры для дальнейшей исследовательской работы.

Участие в решении международных гуманитарных проблем и гуманитарной деятельности занимает одно из ключевых мест в системе национальных приоритетов Канады. Ее позиции, как и подходы других государств, отражают сложность и неоднозначность гуманитарной проблематики в современном мире, тесную связь с политикой, экономикой, военно-стратегическими вопросами, международным сотрудничеством, духовными ценностями, национальными традициями. В условиях глобальной трансформации мирового устройства, растущего значения факторов «мягкой силы», размывания национальных границ и движения к превращению внутренних дел государств в предмет международного взаимодействия параметры и контуры этих подходов пересматриваются и изменяются.

Несомненными «козырями» Канады в гуманитарной сфере являются особенности ее исторического развития и внешнеполитических установок: собственное прошлое в качестве колонии Великобритании; созданная настойчивыми усилиями политиков и специалистов международная репутация «миротворца», «посредника», борца за права человека; акцент во внешней политике на институтах многосторонней дипломатии и настороженное отношение к односторонним и силовым действиям. Кроме того, ценностные приоритеты внешнеполитической деятельности страны достаточно сильны и определяются необходимостью сохранения национальной целостности и идентичности. Значение для укрепления имиджа Канады имеют также ее многоэтнический состав, успешное регулирование франкоканадской проблемы, открытость для беженцев и иммигрантов, высокий уровень толерантности и отсутствие милитаристских стереотипов в общественном сознании.

Придерживаясь широкой интерпретации гуманитарных проблем, мы выделяем четыре основные сферы гуманитарной деятельности, в которых Канада проявляла наибольшую активность: оказание помощи развитию, разработка международного гуманитарного права и защита прав человека, вклад в миротворческие операции под эгидой ООН, участие в гуманитарных интервенциях в Косово, Афганистане и Ливии. Вопрос об участии Канады в гуманитарных интервенциях разбирался в других публикациях автора[3], и в данной работе он освещаться не будет.

Перестройка программ и механизмов помощи развитию

Канада была одним из создателей и активных участников первых программ помощи развитию, в частности плана Коломбо 1950 г. С тех пор она входит в состав международного донорского сообщества, заметно увеличив объемы выделяемого финансирования и географический охват программ. Государственная помощь предоставляется как на двусторонней основе, так и через международные финансовые институты, ООН и ее специализированные учреждения, через Содружество и Франкофонию. Канада вносит вклад в формирование стратегии и политики доноров в составе «большой восьмерки», «большой двадцатки», Комитета по содействию развитию Организации экономического сотрудничества и развития (КСР ОЭСР) и др. В начале нынешнего века получателями канадской помощи были более 150 развивающихся государств и стран с переходной экономикой.

Так сложилось, что в наши дни происходит трансформация механизмов и программ канадской помощи международному развитию. С 1968 г. и до марта 2013 г. главной государственной структурой, проводящей политику в этой области, было Канадское агентство международного развития (КАМР) (Canadian International Development Agency). До 1968 г. ключевой организацией было Министерство промышленности и торговли, затем – Министерство иностранных дел. До перестройки в марте 2013 г. агентству принадлежало около 68% всего бюджета, выделяемого правительством на оказание помощи. Остальные средства распределялись между Министерством иностранных дел и международной торговли (11%), Министерством финансов (9%), Министерством по делам индейцев и развития Севера и другими ведомствами. При этом спонсировались самые различные виды и формы деятельности – от практических мер по борьбе с голодом, нищетой и безграмотностью до разработки законодательных инициатив и нормативных актов и реформирования госаппарата.

В марте 2013 г. КАМР и Министерство иностранных дел и международной торговли были объединены, а Министерство переименовано в Министерство иностранных дел, международной торговли и развития (Department of Foreign Affairs, Trade and Development). Министром международного развития был назначен Дж. Фантино (Julian Fantino), а в июле 2013 г. его сменил на этом посту Кристиан Парадис (Christian Papadis), который также отвечает за дела Франкофонии.

В основе произошедшей реорганизации лежали многочисленные претензии к работе ведомства со стороны правительства и экспертного сообщества, а именно: неспособность бывшего руководства КАМР разграничить сферу деятельности свою и других внешнеполитических ведомств, неоправданно большое количество реципиентов помощи, нечетко сформулированные приоритеты агентства, непомерная раздутость аппарата, чрезмерно высокие административные расходы проектов, коррупция и откровенное воровство донорских пожертвований. Скептицизм вызывали и результаты деятельности агентства в последние десятилетия. По подсчетам канадских аналитиков, иногда до половины выделяемых средств тратились впустую. Успешными были, главным образом, краткосрочные проекты – строительство школ, больниц и других объектов социальной инфраструктуры. Там же, где речь шла о создании демократических институтов и устойчивом, экологически сбалансированном развитии, поставленные цели достигнуты не были.

Решение о перестройке работы КАМР было продиктовано и соображениями экономического порядка. В последние годы правительство С. Харпера действовало в режиме строгой экономии, закрывая или сокращая некоторые, в том числе и весьма полезные, виды деятельности. Была завершена многолетняя программа внешнеполитического ведомства Канады по поддержке академических исследований и университетских учебных курсов за рубежом (Canadian Studies Program). Канадская вещательная корпорация прекратила трансляцию на ряде иностранных языков, в том числе на русском. По оценкам аналитиков, создание нового Министерства иностранных дел, международной торговли и развития уже принесло существенную экономию средств: в зарубежных представительствах Канады руководство программами помощи передано послам, а должности представителей КАМР ликвидированы. Упразднены и вице-президенты КАМР и их помощники.

Реформа механизмов предоставления донорской помощи проходит на фоне общего процесса поиска международным сообществом и Канадой новых подходов и решений проблем устойчивого развития. За свою более чем шестидесятилетнюю историю принципы и приоритеты международной политики содействия развитию неоднократно подвергались ревизии[4]. В отличие от предыдущих пересмотров, нынешняя трансформация программ является поворотом в идеологии и практике содействия развитию. Этот поворот обусловлен как процессами глобализации, так и новой геополитической ситуацией в мире, прежде всего изменением архитектуры мироустройства, начавшейся после распада биполярной системы.

Во-первых, происходит заметное увеличение абсолютных объемов официальной международной и канадской помощи. За десятилетие (с 2001 г.) канадские государственные инвестиции в помощь развитию были увеличены вдвое, в два раза выросла и помощь странам Африки южнее Сахары[5]. В то же время, у большинства доноров доля официальной помощи в ВНД (валовом национальном доходе) не достигла отметки в 0,7% – именно такой уровень ее обязательных размеров был установлен международной комиссией ООН еще в 1968 г. Примечательно, что комиссию возглавил знаменитый тогда канадский нобелевский лауреат Л. Пирсон. В настоящее время лишь несколько стран, входящих в КСР ОЭСР (Дания, Люксембург, Нидерланды, Швеция и Норвегия), выполнили поставленную задачу. У Канады данный показатель также весьма невелик и составляет 0,31% ВНД, что соответствует показателю в целом по КСР ОЭСР на 2011 г.[6].

Во-вторых, меняются географические и секторальные контуры политики. В 2010 г. в условиях глобального финансово-экономического кризиса правительство Канады решило снизить число стран-реципиентов до 20 наиболее нуждающихся. Приоритетными были объявлены следующие государства: (в Латинской Америке) Боливия, Гаити, Гондурас, государства Карибского региона и Перу; (в Азии) Афганистан, Бангладеш, Вьетнам, Индонезия и Пакистан; (в черной Африке) Гана, Мали, Мозамбик, Судан и Южный Судан, Танзания и Эфиопия; а также сектор Газа на Ближнем Востоке. Из стран Центральной и Восточной Европы осталась только Украина, которая по объему оказанной в 2010–2011 фин. г. помощи оказалась на последнем месте. Основными получателями средств стали страны Центральной и Южной Америки и Карибского региона, которые являются основным направлением внешнеэкономической стратегии С. Харпера, стремящегося к расширению Североамериканской зоны свободной торговли путем заключения договоренностей с отдельными странами или группами стран Латинской Америки[7].

Более четко выстроено и секторальное распределение международной помощи. Главной задачей признано искоренение нищеты и голода, а основное внимание уделяется социальным приоритетам в соответствии с Целями развития тысячелетия (ЦРТ) – обеспечению продовольственной безопасности, защите интересов детей и молодежи, здравоохранению и образованию.

В-третьих, снижается доля «связанной помощи» (tied aid) в общих объемах выделяемого развивающимся странам финансирования. «Связанная помощь» – это средства, предоставляемые стране-получателю на определенных условиях. Чаще всего от рецепиента требуется согласие либо на приобретение установленных донором товаров и услуг, либо на проведение реформ, отвечающих интересам доноров. Тем самым «увязки» помощи дают развитым странам широкое поле для получения экономических и/или политических дивидендов. Критики такого подхода указывают на часто встречающееся несоответствие донорских поставок нуждам страны-реципиента: неоправданно высокую стоимость их транспортировки; противоречие политики «связанной помощи» стратегии развития, нацеленной на создание собственного потенциала получателей; на сложности администрирования программ и координации действий различных доноров.

Принцип «связанной помощи» традиционно широко использовался Канадой, завоевавшей репутацию одного из «себялюбивых доноров». По соотношению «связанной помощи» к общему объему финансирования развивающимся странам она была в числе лидеров: в 2005 г. она предоставляла на условиях «увязок» до 40% ассигнований[8].

Однако ситуация меняется. После принятия в 2001 г. членами КСР ОЭСР рекомендаций об ограничении практики «увязок» в отношении беднейших стран Канада объявила о готовности пересмотреть свою политику. Важным этапом «развязывания» помощи стало решение Оттавы освободить от ограничений продовольственную помощь развивающимся странам (в 2005 г. – 50% ее общего объема, а в 2008 г. – все поставки этой категории). Кроме Канады аналогичные шаги предприняли лишь страны ЕС и Австралия. По понятным причинам идея освобождения помощи не встречает энтузиазма у международных доноров, а ее практическая реализация идет замедленными темпами.

Наше исследование показало, что программы международной помощи развитию рассматривались Оттавой в контексте решения разнообразных и многосторонних задач, в том числе для получения экономических дивидендов, повышения политического влияния и противодействия глобальным угрозам. Это приводило к борьбе за руководящую роль и средства между различными ведомствами, вовлеченными в оказание помощи. Канадская модель помощи развитию, отражающая общие тенденции международной политики в данной области, имеет ряд особенностей, обусловленных своеобразием политической культуры и массового сознания канадцев. Проходящая в Канаде корректировка политики является частью общего пересмотра международным сообществом стратегии устойчивого развития с целью повышения эффективности результатов. Особое значение для Канады имеет возможность использования фактора развивающихся стран для улучшения канадо-американских отношений: Вашингтон ценит помощь Канады в демократизации режимов авторитарных государств.

Особенности правозащитной тематики

В политике Канады по вопросам прав человека можно выделить четыре характерные черты. Во-первых, особое внимание уделяется развитию международного права; во-вторых, права человека рассматриваются прежде всего в контексте вооруженных конфликтов; в-третьих, многие инициативы нацелены на конкретные социальные и этнические группы; в-четвертых, формирование подхода является сферой серьезных федерально-провинциальных противоречий.

Международно-правовой аспект. Канадцев часто называют законопослушными людьми, и это не случайно. Становление нации происходило в сложной динамике борьбы за автономию в рамках Британской империи и в процессе формирования отношений со стремительно развивающимися Соединенными Штатами. Геополитическая ситуация диктовала свои правила, побуждая Канаду с ее несопоставимо меньшими, чем у партнеров, военными и экономическими возможностями максимально использовать легитимные инструменты оформления отношений с внешним миром. Деятельность по созданию договорно-правовой базы двусторонних и трехсторонних отношений позволила Канаде накопить уникальный опыт, позднее использованный в международной практике.

Как суверенное государство, Канада признает нормы и принципы международного права, включая базовый принцип pacta sunt servanta (‘соглашения необходимо выполнять’). По форме «имплементации» норм международного права она относится к дуалистическим государствам, не признающим «автоматического» равенства, тем более – верховенства международных норм по отношению к национальному праву[9]. В Канаде и некоторых скандинавских странах механизм «имплементации» представляет собой специальную законодательную процедуру, именуемую «инкорпорацией». С ее помощью нормы международного права формально превращаются в нормы канадского права. Это может происходить либо в виде «рецепции», когда текст вновь принятого канадского статута без изменения воспроизводит текст международного акта или когда в уже существующий канадский статут вводится ссылка на подписанный Канадой международный акт. Возможен также вариант «трансформации», при которой международно-правовые нормы включаются в канадский статут «в изложении», то есть «пересказе» канадских законодателей. Если соответствующие нормы «инкорпорированы», то канадские суды рассматривают их как «канадские нормы» и применяют их согласно общим принципам канадского судопроизводства, в ином случае они просто не используются[10]. Необходимость имплементации международных норм нередко вызывает федерально-провинциальные разногласия.

Принципы международного права широко используются в канадской судебной практике. Так, при толковании Хартии прав и свобод в период с 1984 по 1996 г. Верховный суд Канады 50 раз ссылался на международные правовые стандарты. Они также были применены в 57 исках, рассмотренных в 2006–2007 гг.[11]. Очевидно, что значение международного права для внутриполитического контекста бесспорно и, по прогнозам аналитиков, в дальнейшем будет возрастать.

Параллельно развивается и другая тенденция: опираясь на опыт национального правосудия[12], Канада вносит новые элементы в систему международного права. Это касается, в частности, расследования военных преступлений и преступлений против человечности. По оценкам специалистов, после Израиля, который разыскивал и карал нацистских преступников (например, А. Эйхмана), Канада была единственной страной, уделявшей этим вопросам существенное внимание. К тому же компетентность и высокий профессионализм канадских юристов, работавших в Международных трибуналах по Руанде и бывшей Югославии, принесли им заслуженный авторитет. Благодаря этим сильным сторонам своей позиции Канада стала лидером группы средних и малых держав, выступивших за создание Международного уголовного суда (который официально начал работу в 2002 г.), и руководила разработкой его Статута.

Национальные прецеденты использовались канадской стороной и в других сферах международного законодательства. Среди них были морское право и обеспечение суверенитета в Арктике. Напомним о принятом правительством Канады в 1970 г. законе, установившем вдоль Арктического побережья страны 100-мильную зону контроля за окружающей средой. В 1982 г. ряд его положений вошли в Конвенцию ООН по морскому праву.

Правительство Канады всегда придавало первостепенное значение соблюдению прав человека в условиях вооруженных конфликтов. Это вторая особенность политики страны в области прав человека. Подход был оформлен сначала в виде концепции «безопасности личности», а затем как теория «ответственности по защите»[13].

Третья отличительная черта политики Канады по правам человека – ориентированность на защиту прав определенных групп населения, таких как женщины, дети, инвалиды, этнические, расовые и сексуальные меньшинства, беженцы. Исторически так сложилось, что две этнические и языковые группы – англо- и франкоканадцы – оставались самостоятельными и сохраняли свою национальную идентичность, имея при этом равные конституционные права. Наличие двух этнических сообществ задерживало ассимиляцию иммигрантов и позволяло им сохранить культурную самобытность. Так формировалось понимание групповых прав, которые не менее нуждаются в защите, чем универсальные, всеобщие права. Одновременно предполагается, что преимущества коллективистского образа жизни не должны ограничивать индивидуальные возможности. Подобное «балансирование между коллективными и индивидуальными правами» отличает канадский образ жизни и правительственную политику, известную своей социальной ориентированностью и успехами в реализации принципов многокультурности.

Как показывает мировая практика, концепция коллективных прав различных социальных общностей положена в основу конституционного права и внешнеполитической деятельности ряда других государств. В последние десятилетия разработка международных стандартов и договоренностей в этой области привлекает основное внимание международного сообщества, что объясняется самой логикой поступательного развития современного мира: учет интересов всех слоев населения является одним из признаков развитой демократии.

Четвертая особенность политики Канады по правам человека состоит в том, что она представляет собой сферу противоречий, а иногда и конфликтов, между центром и провинциями. Подоплекой разногласий является отсутствие в конституции страны четкого разграничения федеральных и провинциальных полномочий во внешней политике – пробел, который так и не удалось устранить ни на основе прецедентного права, ни в результате развития конституционной практики. Российский специалист по вопросам федерализма В.Е. Шило пришел к выводу, что своеобразие государственно-правовой системы Канады состоит в разрыве между законодательными и исполнительными функциями властей обоих уровней. В результате «создалась ситуация, когда даже в случае заключения федеральным правительством соглашения с зарубежной страной, предмет которого подпадает под юрисдикцию провинций, последние могут эффективно заблокировать исполнение взятых на себя Оттавой обязательств»[14]. Именно так произошло во время скандального инцидента 1935–1937 гг., связанного с ратификацией трех конвенций Международной организации труда. Парламент Канады принял законодательные акты, обеспечивающие юридическое обоснование их вступления в силу, но власти провинции Онтарио объявили действия Оттавы вмешательством в их юрисдикцию. После долгих судебных заседаний меры федерального правительства были признаны незаконными. C тех пор канадские делегации неоднократно предлагали включить в международное право статью, позволяющую федеративным государствам ратифицировать только те положения международных договоров, которые относятся к национальной юрисдикции. Несмотря на интенсивное лоббирование, канадское начинание не было поддержано.

Необходимость принимать во внимание возможную «несговорчивость» провинций заставляет Оттаву избегать участия в многосторонних договорах, касающихся спорных конституционных сфер. К их числу относились соглашения по правозащитной проблематике. Например, сложным и затяжным был процесс ратификации международных пактов по правам человека. Правительство начало консультации сразу после принятия документов Генеральной Ассамблеей ООН в 1966 г., однако смогло ратифицировать их только в 1976 г. из-за возражения властей Британской Колумбии и в особенности Квебека.

Отсутствие четкой юридической регламентации международной деятельности провинций является предпосылкой для ее дальнейшей активизации. На практике это проявляется в интенсивном участии провинций в международных организациях и в договорно-правовой практике страны. С другой стороны, специфика конституционного устройства Канады создает постоянную опасность для преимущественной юрисдикции центрального правительства и заставляет его постоянно маневрировать, идти на уступки субъектам федерации. Одним из относительно недавних примеров этого было предоставление Квебеку в 2009 г. права самостоятельно участвовать в работе ЮНЕСКО.

В целом для деятельности Канады в правозащитной сфере характерен разрыв между риторикой и практикой. Выступая на международной арене с конструктивными и новаторскими предложениями, Оттава далеко не всегда придерживается декларированных принципов при формировании внутренней политики.

Эволюция миротворчества

Напомним общеизвестные факты. Именно Канаде принадлежала сама идея создания и использования сил по поддержанию мира в ходе Суэцкого кризиса 1956 г., за которую знаменитый канадский дипломат, впоследствии премьер-министр Канады Л. Пирсон был награжден Нобелевской премией мира. Его имя носит Международный центр по подготовке миротворцев, открытый в 1994 г. на бывшей военной базе в Новой Шотландии. Наряду с практической деятельностью в «горячих точках» Канада играет немаловажную роль в поиске путей контролирования, «умиротворения» и разрешения конфликтов. Многие рекомендации и подходы, предложенные Канадой, были внедрены в практику ООН, позволив пригасить конфликты на юге Африки, в Никарагуа, Камбодже, Анголе и других странах.

В политике Оттавы в области миротворчества можно выделить три характерные черты. Как и в других сферах международной жизни, в первую очередь, обращает на себя внимание интеллектуальная направленность деятельности, способность изобретать оригинальные идеи, подходы и концепции. Министерство иностранных дел, торговли и развития Канады проводит ряд программ, нацеленных на повышение эффективности миротворческих акций на Африканском континенте, на разработку международных стандартов и рекомендаций по усовершенствованию методов управления и планирования, на интеграцию интересов женщин, детей и гражданского населения в постконфликтное миростроительство. Многие из результатов исследований получили высокую оценку мирового сообщества или стали нормами международного права.

Вторая особенность политики – ее гендерная составляющая. Доказано, что женщины и мужчины по-разному понимают проблемы мира, безопасности и разрешения конфликтов. Учет опыта каждой из гендерных групп при формировании подходов к миротворчеству позволяет добиться более устойчивых и долгосрочных результатов. По мнению экспертов, существуют следующие показатели эффективности гендерной политики в данной области: включение гендерного компонента в мандат операций по поддержанию мира (ОПМ); участие в операциях консультантов по гендерным вопросам; соответствующие тренинги для миротворцев; взаимодействие в ходе акций с женскими неправительственными организациями. Канада была первой страной, привлекшей в 1973 г. женщин к выполнению ОПМ (сначала в качестве служащих штабных частей или связи), а в 1988 г. – к участию в боевых действиях артиллерии и пехоты. По доле женщин в общей численности миротворческих сил она является одним из лидеров среди стран НАТО.

Третья особенность связана с формированием канадских миротворческих контингентов, отражая тем самым неординарность общего правительственного подхода. Канада, как правило, уступала по количественному составу многим другим государствам – участникам миссий: канадские подразделения были почти всегда небольшими по численности. Их «козырем» была отличная подготовка и боевой опыт военнослужащих, нередко занимавших командные должности. В развернутой в 1960 г. операции в Конго – первой крупномасштабной миссии – было задействовано почти 20 тыс. человек, из них лишь 200 канадцев, правда владевших французским и английским языками и сопровождаемых подразделением авиации. Эта установка на высокий профессионализм «голубых касок» при их незначительной численности сохранилась и в наши дни.

Не совсем обычным является и структура канадских подразделений, что особенно характерно для современного этапа миротворчества Канады. Если в годы «холодной войны» они формировались, как и в других странах, в основном из военнослужащих, то сегодня их сердцевиной становятся полицейские части, специализирующиеся на проведении тренингов в зонах конфликтов. Впервые группа канадских полицейских как часть миссии ООН была отправлена в Намибию в 1989 г. По данным на 2010 г., около 2500 представителей Канадской конной полиции участвовали в 50 ОПМ[15].

Более чем полувековая история миротворчества показала, что ООН не смогла полностью реализовать свой потенциал мирного разрешения конфликтов. Процессы и события, происходившие после окончания «холодной войны», побудили руководства ряда стран, в том числе Канады, внести коррективы в миротворческую деятельность своих стран.

Самой заметной тенденцией политики Канады в области миротворчества в конце ХХ – первую декаду ХХI в. стало резкое снижение ее участия в ОПМ под флагами ООН. В годы «холодной войны» канадские контингенты не были многочисленными, однако были представлены во всех без исключения ОПМ с 1947 по 1992 г. Иная ситуация сложилась в наши дни. Сильно сократился не только численный состав, но и количество ОПМ, в которых заняты канадцы. Если на пике миротворчества страна направляла в конфликтные зоны от одной до трех тыс. военнослужащих, то в последние годы общий состав ее персонала не превышал 200 чел. В августе 2013 г. в ОПМ ООН служило всего 158 канадцев. Для сравнения приведем данные о размерах контингентов ведущих стран, задействованных в ОПМ: Пакистан – 8 262 чел., Бангладеш – 7 931 чел., Индия – 7 858 человек. В отличие от «золотого века» миротворчества, канадские «голубые каски» присутствовали в 2012 г. только в восьми из шестнадцати ОПМ ООН. Из лидеровмиротворчества Канада опустилась в «почетную» середину международных рейтингов[16].

В нынешних миротворческих операциях ООН нет ни одного целого канадского военного подразделения – военнослужащие в основном занимают командные позиции или выполняют наблюдательные функции. Очевидно, что канадские «голубые каски» не ориентированы на выполнение боевых задач. Об ослаблении интереса Оттавы к ОПМ в рамках ООН свидетельствует и то, что в последние годы канадцы практически не были представлены в Департаменте операций по поддержанию мира – высшем органе ООН, занимающемся миротворчеством.

Другая новая тенденция канадского миротворчества может быть обозначена как переход от поддержания мира к миростроительству. Миростроительство в понимании политической элиты Канады – сфера, в которой смыкаются интересы укрепления международной безопасности и развития[17]. Деятельность Канады в области миростроительства, являющаяся важным вкладом в формирование современных моделей урегулирования конфликтов, получила высокую оценку ОЭСР и других многосторонних организаций. Сдвиг в политике Оттавы в пользу миростроительства позволяет Канаде оставаться в рядах стран-миротворцев и в то же время в какой-то степени избежать издержек (финансовых и человеческих потерь) от присоединения к ОПМ. Однако, несмотря на очень значительное сокращение численности канадских «голубых касок», представляется преждевременным говорить об окончательном отходе Оттавы от миротворчества под эгидой ООН. Даже в условиях экономического кризиса Канада продолжает выделять на эти цели немалые средства и по-прежнему входит в десятку основных доноров ОПМ ООН.

Новые явления в политике Канады в области миротворчества отражают как общие процессы складывающегося полицентричного мира (формирование миротворчества «второго поколения», ослабление потенциала ООН в сфере урегулирования конфликтов, появление новых игроков в лице региональных организаций и коалиций), так и расстановку политических сил внутри самой Канады. Снижение вклада Канады в ОПМ под эгидой ООН, начавшееся при либералах, резко ускорилось при правительстве С. Харпера. Одновременно набирает обороты участие Канады в зарубежных военно-политических акциях НАТО – тенденция, выражающаяся в подключении Канады к военным операциям НАТО в Афганистане и Ливии.

* * *

Современная политика Канады в гуманитарной сфере построена на сочетании классических и новых элементов деятельности. В «золотое десятилетие» канадской дипломатии были заложены основы классического гуманитаризма (политики в области помощи развитию, защиты прав человека, разработки гуманитарного права), который был и является неотъемлемой частью внешнеполитического курса. В то же время, происходит эволюция как канадских, так и международных подходов: центр тяжести гуманитарной деятельности сместился на новые вопросы (защиты мирного населения в вооруженных конфликтах), которые оказались исключительно сложными, спорными и до сих пор не решенными.

Участие в решении международных гуманитарных проблем рассматривается официальной Оттавой как перспективное направление внешней политики. Успех в этой области способствует повышению авторитета страны в мире, опровергая аргументы о превращении Канады в маргинального игрока на международной арене. В подходах консервативных и либеральных правительств наблюдается определенная преемственность. Вместе с тем, каждое из них вносило в указанную деятельность свое видение и коррективы.

В целом, область исследования, связанная с международными гуманитарными проблемами, обширна, исключительно интересна и недостаточно изучена. На наш взгляд, существует необходимость разработки понятийного аппарата, а также дальнейшего анализа основных тенденций в мировой политике по гуманитарным вопросам. Это открывает перспективы для дальнейшей научной работы.

Литература

[1] Чумарев C.Л.Международная гуманитарная деятельность: кризис идеологии. Цифры и факты // Правозащитник. 1998. № 2. – http://www.hrdjournal.com/archive/31. Дата посещения: 15.02.2011.

[2] Бокань Ю.И. Глобальная гуманитарная миссия России в ХХI в. // Международная жизнь. 2010. № 2. – http://www.interaffairs.ru/arpg.php?pg=195. Дата посещения: 10.04.2011.

[3] Исраелян Е.В. Канада и гуманитарные интервенции // Россия и Америка в XXI в. (интернет-издание). 2013. № 2. – http://rusus.ru/?act=read&id=374.

[4] Содействие международному развитию (курс лекций) / Под ред. В.И. Бартеневой и Е.Н. Глазуновой. Москва: Всемирный Банк, 2012. С.19–67.

[5] Исраелян Е.В., Немова Л.А. Саммиты «восьмерки» и «двадцатки» в Канаде: важнейшие итоги // США&Канада: экономика, политика, культура. 2010. № 10. С. 75.

[6] Kristen S. Fantino Criticizes Toronto Star Reporting on Afghanistan // Embassy, July 18, 2012. –http://www.embassynews.ca/news/2012/07/18/fantino-criticizes-toronto-star-reporting-on-afghanistan/41809.

[7] Statistical Report on International Assistance 2010–2011. – http://www.acdi-cida.gc.ca/acdi-cida/ACDI-CIDA.nsf/eng/ANN-321112057-KZN (accessed 17.01.2014).

[8] Brown S. CIDA Under the Gun // Canada Among Nations 2007. What Room to Manoeuvre? / Ed. by J. Daudelin and D. Schwanen. Montreal, Kingston: McGill-Queen’s University Press, 2008, р. 93.

[9] Монистические государства, которых большинство, исходят из признания за «имплементируемыми» нормами международного права либо равного, либо более высокого статуса в сравнении с национальными нормами.

[10] Bеalac S. Recent Developments on the Role of International Law in Canadian Statutory Interpretation // Statute Law Review. 2004, vol. 25 (1). Oxford University Press, p. 19–20.

[11] Abella R. International Law and Human Rights: The Power and the Pity // McGill Law Journal. 2010, vol. 5, № 4, p. 872.

[12] Правовая система Канады основана на прецедентном праве.

[13] Касьянова А. А. Канада и «безопасность личности»: концепция и политика // США&Канада: экономика, политика, культура. 2002. № 8. С. 36–53.

[14] Шило В.Е. Канадский федерализм и международные отношения. М.: Наука, 1985. С. 46.

[15] Badescu Ch. Canada’s continuing engagement with United Nations Peace Operations // Canadian Foreign Policy. Spring 2010, p. 52.

[16] United Nations Peacekeeping. Ranking of Military and Police Contributions to UN Operations. As of 31 August 2013. – http://www.un.org/en/peacekeeping/contributors/2013/aug13_2.pdf.

[17] Исраелян Е.В. Канада и современные вооруженные конфликты // Канада-2000: Очерки канадской современности / Отв. ред. В.И. Соколов. М.: ИСКРАН, 2001. С.47–64.



Назад
Наш партнёр:
Copyright © 2006-2015 интернет-издание 'Россия-Америка в XXI веке'. Все права защищены.