ЭВОЛЮЦИЯ КАНАДСКОГО МИРОТВОРЧЕСТВА
ПОСЛЕ ХОЛОДНОЙ ВОЙНЫ (1990-е годы)
Д. А. Володин, кандидат исторических наук,
старший научный сотрудник
Института США и Канады РАН
e-mail:
Аннотация. Статья посвящена политике Канады в области миротворчества в 1990-е годы. Основное внимание уделяется трудностям адаптации старой канадской модели миротворчества новым международным реальностям.
Ключевые слова: миротворчество; военная политика Канады; безопасность личности.
EVOLUTION OF CANADIAN PEACEKEEPING
AFTER THE COLD WAR (1990s)
Dmitry A. Volodin
Ph.D. (History), Senior Research Fellow,
Institute for the U.S. and Canadian Studies, Russian Academy of Science
e-mail:
Annotation. The article is devoted to Canadian policy on peacekeeping in 1990s. The main focus is on difficulties of adaptation of old Canadian peacekeeping model to new international realities.
Keywords: peacekeeping; Canadian defence policy; human security.
Окончание холодной войны не могло не затронуть все аспекты системы международных отношений, одним из которых и было миротворчество. Прежде всего, окончание конфликта между США и СССР резко расширило возможности СБ ООН, включая проведение миротворческих операций, ведь по Уставу ООН именно на СБ ООН была возложена «главная ответственность за поддержание международного мира и безопасности»[1]. Однако в условиях холодной войны СБ ООН не мог полноценно выполнять возложенные на него функции, так как США и СССР, да и другие постоянные члены СБ ООН, накладывали вето на все вопросы, которые так или иначе затрагивали их интересы. В итоге роль СБ ООН в разрешении региональных конфликтов была очень ограниченной[2].
Нормализация отношений между СССР и США и готовность сообща решать не только двусторонние, но и международные проблемы привели к быстрому росту миротворческих операций. В 1988–1989 гг. СБ ООН санкционировал пять новых миротворческих операций (для сравнения: в 1978–1987 гг. не было начато ни одной операции). Канада приняла участие в четырех из них: в Миссии добрых услуг ООН в Афганистане и Пакистане (начата в 1988 г.); в Группе военных наблюдателей ООН для Ирана и Ирака (1988); в Группе ООН по оказанию помощи Намибии в переходный период (1989); в Группе наблюдателей ООН в Центральной Америке (1989)[3]. В результате всего за один год (с 1988 по 1989) количество канадских миротворцев за рубежом увеличилось почти на 30% – с 960 до 1250 военнослужащих[4].
С другой стороны, окончание холодной войны создавало совершенно новую ситуацию для Канады применительно к миротворчеству. Дело в том, что одной из важнейших причин участия Канады в операциях по поддержанию мира являлось стремление не допустить перерастания локальных конфликтов в столкновение между сверхдержавами. Прекращение конфронтации между США и СССР на международной арене лишало Канаду основного мотива участия в миротворческих операциях, так как теперь эти региональные конфликты уже не могли перерасти в глобальный конфликт и втянуть в него Канаду. Соответственно, исчезала прямая связь между региональными конфликтами и безопасностью Канады.
Дискуссии о меняющемся характере миротворчества начались в Канаде еще в конце 1980-х гг. Однако первая серьезная попытка разобраться с изменениями, затронувшими миротворчество, и оценить в ретроспективе миротворческий опыт Канады была сделана в ходе подготовки и участия Канады в военной операции «Буря в пустыне».
Непосредственное участие Канады в этой операции было довольно скоротечным: боевые действия против Ирака начались 16 января 1991 г., а уже 27 февраля 1991 г. они были прекращены. В тоже время, подготовка международной коалиции во главе с Соединенными Штатами к проведению военной операции растянулась на полгода (с августа 1990 по январь 1991 г.). Канадское правительство практически сразу продемонстрировало готовность к участию в военной операции против Ирака. В августе 1990 г. в регион были отправлены два канадских эсминца и судно материально-технического обеспечения, а 14 сентября 1990 г. канадское правительство объявило о передислокации из Европы в зону Персидского залива 18 истребителей[5]. Наконец, 15 сентября 1990 г. генерал-губернатор Канады подписал указ о создании оперативно-тактической группы, которая должна была принять участие в возможной военной операции.
Одновременно большая работа была развернута по привлечению на сторону правительства общественного мнения и других политических партий. В своих выступлениях представители правительства пытались доказать, что возможная военная операция против Ирака является логичным и естественным продолжением прошлой миротворческой деятельности Канады. Особого внимания в этой агитационной кампании заслуживает выступление 8 ноября 1990 г. тогдашнего министра иностранных дел Джо Кларка в Канадском центре по контролю за вооружением и разоружению.
В своем выступлении Дж. Кларк проводит мысль, что миротворчество в его традиционном виде является продуктом холодной войны. Кларк поясняет, что «в конфликтах, где были затронуты интересы постоянных членов Совета Безопасности, ООН не использовалось. Но в других ситуациях, когда великие державы решали ограничить конфликты, в которых они не были задействованы, было разрешено миротворчество»[6].
По мнению Кларка, в новых условиях миротворчество столкнулось с тремя вызовами: количественным (ростом числа миротворческих операций); качественным (усложнением операций); организационным (нехваткой ресурсов и несоответствием миротворческой структуры ООН новым операциям).
Программа модернизации миротворчества также должна была иметь комплексный характер. Прежде всего Кларк считал важным активизировать уже существующие миротворческие структуры ООН. В качестве первого шага в этом направлении он рассматривал заседание под председательством Канады в 1989 г. рабочей группы по вопросам миротворчества. Кроме того, Кларк предлагал расширить систему резервных соглашений, обязав страны передавать в ООН данные не только о военных миротворческих ресурсах (военнослужащих и вооружениях), но и о гражданских (полицейских, связистах, специалистах по логистике, наблюдателях за выборами). Наконец, предлагалось шире использовать новые технологии, которые снизили бы потребности в живой силе. Особое внимание в этом плане обращалось на использование различных технических систем слежения. Однако главное предложение Кларка заключалось в изменении самого характера миротворчества – с реактивного на превентивный. Как пояснял министр, «миротворчество в будущем должно предвосхищать события в такой же степени, как и реагировать на них. Оно должно заниматься решением причин конфликтов, а не только их симптомами. Оно должно создавать мир, а не только сохранять его»[7].
Это новое, более широкое, толкование миротворчества было развито Кларком в январе 1991 г. уже в ходе операции «Буря в пустыне». Кларк отмечал, что нельзя искусственно разграничивать понятия «установление мира» (“peacemaking”) и «поддержание мира» (“peacekeeping”). Любая успешная миротворческая операция должна включать оба этих компонента[8].
Канада стремилась играть важную роль в разрешении конфликта вокруг Ирака. В один и тот же день 8 февраля 1991 г. премьер-министр Брайан Малруни и министр иностранных дел Джо Кларк представили комплексную программу по разрешению кризиса и установлению мира в регионе. Мирный план Канады состоял из трех элементов.
Во-первых, это урегулирование всех вопросов, связанных с окончанием военных действий: вывод иракских войск из Кувейта, оказание гуманитарной помощи мирным жителям, создание миротворческих сил, ликвидация последствий от разливов нефти в Персидском заливе. По мнению Канады, эти миротворческие силы должны были состоять, главным образом, из военнослужащих из арабских государств, мусульманских неарабских государств и представителей северных стран и государств, обладающих значительным миротворческим опытом.
Во-вторых, это комплекс мер по обеспечению долгосрочной региональной безопасности. Главным препятствием для региональной безопасности Канада считала арабо-израильский конфликт. Канада предлагала начать диалог, который в конечном счете привел бы к всеобъемлющему соглашению между израильтянами и палестинцами. Важное место отводилось и экономическому развитию стран региона. Канада считала, что наилучший вариант – это некий аналог плана Маршалла.
В-третьих, это борьба с распространением ОМП и наращиванием обычных вооружений в регионе[9].
Канада направила своих военнослужащих в состав созданной в апреле 1991 г. Миссии ООН для Ирака и Кувейта. Данная миссия должна была следить за прекращением огня между Ираком и Кувейтом, для чего была создана специальная демилитаризованная зона вдоль границы этих двух стран.
На эйфории от быстрого и успешного окончания «Бури в пустыне» Канада активно подключилась к другим миротворческим операциям, организованным ООН в 1991 г. Наиболее крупной такой операцией для Канады стала Миссия ООН по проведению референдума в Западной Сахаре (MINURSO). Миссия была одобрена СБ ООН в апреле 1991 г. и должна была следить за прекращением огня между Марокко, которому Испания передала Западную Сахару в 1975 г., и Фронтом ПОЛИСАРИО[10]. После некоторых раздумий Канада согласилась участвовать в этой операции. 16 июля 1991 г. министр иностранных дел Барабара Макдугалл и министр обороны Марсель Массе на совместной пресс-конференции объявили, что Канада направит 740 своих военнослужащих – крупнейший канадский миротворческий контингент с 1974 г.
В июне 1991 г. канадское правительство согласилось также направить 15 военных наблюдателей в состав 2-й Контрольной миссии ООН в Анголе (UNAVEMII). Задачей Миссии было обеспечение соглашения о прекращении огня между правительством Анголы и УНИТА и проведение выборов нового правительства.
В июле 1991 г. Канада согласилась принять участие в Миссии наблюдателей ООН в Сальвадоре (ONUSAL)[11].
Канада приняла участие и в миротворческой миссии ООН в Камбодже[12]. Барбара Макдугалл подписала Парижские соглашения по Камбодже, предусматривавшие всеобъемлющее урегулирование конфликта. Во время работы Парижской конференции (с 1 по 23 октября 1991 г.) Канада являлась сопредседателем первого комитета, посвященного вопросам миротворчества. Сначала Канада отправила своих военнослужащих в состав Передовой миссии ООН, а затем приняла участие в работе Временного органа ООН в Камбодже (UNTAC), который должен был обеспечить проведение свободных выборов в этой стране[13].
Быстрый рост миротворческой нагрузки происходил параллельно с дальнейшим пересмотром концепции миротворчества. Важнейшую роль в этом плане сыграли выступления Макдугалл и Малруни в сентябре 1991 г. Выступая 25 сентября 1991 г. на ГА ООН, Макдугалл заявила, что ООН должна отказаться от принципа невмешательства во внутренние дела государств, для того чтобы прекратить вооруженный конфликт в Югославии. По словам министра, «разрушение правительственной системы власти в Югославии в случае своего продолжения могло бы <…> угрожать миру и безопасности соседних с ней стран. Поэтому концепция суверенитета должна уважать более важные принципы, включая необходимость сохранения человеческой жизни от угрозы уничтожения»[14].
Первоначально выступлению Макдугалл не придали большого значения, поскольку она говорила лишь о Югославии. Однако уже через несколько дней Малруни «отвязал» возможность вмешательства во внутренние дела суверенного государства от ситуации в Югославии. Как заявил премьер-министр во время выступления в Стэнфордском университете 29 сентября 1991 г., «мы выступаем за пересмотр пределов национального суверенитета в мире, где проблемы не признают национальных границ»[15]. Малруни заметил, что «ссылки на принцип национального суверенитета так же устарели и неприемлемы, как и случаи, когда полиция отказывается останавливать насилие в семье, ссылаясь на неприкосновенность жилища»[16].
На заявление Малруни обратила внимание канадская пресса. Одна из ведущих канадских газет, «Глоуб энд мейл», отмечала в этой связи, что заявление канадских официальных лиц свидетельствует о том, что Канада как составная часть западного мира переходит к совершенно новому этапу в миротворчестве – от разрешения межгосударственных к урегулированию внутригосударственных конфликтов. Такое расширительное толкование миротворчества западными странами связывалось с окончанием холодной войны, а точнее, с резким ослаблением второй сверхдержавы. Как отмечалось в статье, «выиграв борьбу идеологий, западные страны стремились распространить свои либеральные ценности по всему миру. А с распадом Советского Союза у них есть достаточные возможности делать это, не опасаясь возможной конфронтации со сверхдержавой»[17].
Однако главное внимание канадского руководства уже с середины 1991 г. было сосредоточено на событиях в Югославии[18].
Конфликт в Югославии сразу занял особое место во внешней политике Канады. Достаточно сказать, что Малруни был одним из первых западных лидеров, который предложил провести миротворческую операцию на территории Югославии. 20 сентября 1991 г. премьер-министр направил письмо генеральному секретарю ООН Хавьеру Пересу де Куэльяру с предложением провести чрезвычайное заседание СБ ООН для рассмотрения ухудшающейся ситуации в Югославии. В письме также предлагалась помощь Канады в проведении миротворческой операции. Частично такая быстрая и активная реакция Малруни на события в Югославии объяснялась тем обстоятельством, что для него этот конфликт был «семейным делом», поскольку его жена была сербкой по происхождению.
После того как СБ ООН 21 февраля 1992 г. принял резолюцию № 743 о создании сил ООН по охране для Югославии (UNPROFOR), Канада объявила об отправке в составе этих сил 1 200 своих военнослужащих. Канадский контингент был одним из самых крупных среди всех стран, направивших своих военнослужащих в силы ООН по охране. Значимость канадского участия подчеркивалась и тем обстоятельством, что канадский бригадный генерал Льюис Маккензи был назначен начальником штаба миротворческих сил ООН в операции в Югославии.
С самого начала миротворческой операции в Югославии канадское руководство отказалось от одного из классических принципов традиционного миротворчества – беспристрастности. Объявляя 8 ноября 1991 г. о введении экономических санкций против Югославии, Малруни сразу заявил, что «знает, кто является виновной стороной в конфликте»[19]. Далее «пристрастность» Канады только нарастала. В январе 1992 г. Канада признала независимость Хорватии и Словении. Как отмечалось в официальном заявлении премьер-министра, «югославская федерация <…> больше не существует и не может быть восстановлена силой»[20]. Решение Канады последовало через несколько часов после того, как независимость этих двух югославских республик признали все двенадцать членов Европейского сообщества.
После того как боевые действия перекинулись еще на одну республику – Боснию и Герцоговину (БиГ), – позиция канадского руководства стала еще более односторонней. Выступая 24 мая 1992 г. перед делегатами международной молодежной конференции в Канаде, Малруни потребовал срочного созыва СБ ООН и введения широкомасштабных экономических санкций против белградского режима. Малруни объявил, что он отозвал канадского посла в Белграде и приказал закрыть югославские консульства в Торонто и Ванкувере и приостановил разрешение на посадку в Канаде самолетов «Югославских Авиалиний»[21].
Выступая 26 августа 1992 г. на конференции по мирному урегулированию кризиса в Югославии, Макдугалл объявила, что Канада готова удвоить свой миротворческий контингент численностью 1 200 человек. В октябре 1992 г. Канада отправила в регион военный корабль и батальон пехотинцев. В результате численность канадского контингента превысила 2 000 чел.
Участие в миротворческой операции в Югославии и отправка миротворцев в Сомали привели к очень быстрому росту миротворческой нагрузки на Канаду. В течение 1992 г. миротворческий контингент за рубежом фактически утроился – с 1300 до 4300 человек. Такая миротворческая нагрузка, большая и сама по себе, осложнялась рядом дополнительных факторов.
Прежде всего, рост миротворческой нагрузки происходил в условиях сокращения военных расходов. Стремясь получить мирные дивиденды от окончания холодной войны, правительство консерваторов взяло курс на сокращение расходов на оборону, что привело и к сокращению численности вооруженных сил. В феврале 1992 г. был опубликован новый федеральный бюджет, предусматривавший снижение численности канадских войск на 10%[22].
Другая проблема заключалась в том, что поддержание на постоянной основе такой группировки требовало постоянной ротации войск. Пока одни миротворцы находились в зоне конфликта, другие готовились их сменить или отдыхали после командировки в горячую точку. Таким образом, поддержание на отдаленном ТВД 4 500 человек отвлекало на миротворческие нужды более 13 000 военнослужащих.
Наконец, в силу характера миротворческих операций, в них обычно участвуют лишь сухопутные силы. Участие военно-морских и военно-воздушных сил носит эпизодический и минимальный характер. Соответственно, Канада встала перед выбором: либо сокращать миротворческие обязательства, либо искать возможности для расширения миротворческой базы.
Уже в конце 1992 г. в Министерстве обороны начали прорабатываться различные варианты решения этой проблемы. Начальник генерального штаба генерал Джон де Шатлен выдвинул идею специальных миротворческих сил. Военнослужащие в таких силах должны были бы заключать контракты на более короткий срок и участвовать только в миротворческих операциях. Такие силы, по мнению генерала, могли бы стать в будущем составной частью постоянных миротворческих сил ООН[23]. В конечном счете, от такой идеи было решено отказаться.
Другой вариант, который рассматривало Министерство обороны, – более широкое использование резервистов. В принципе, использование резервистов в миротворческих операциях не было чем-то новым для Канады. Резервисты принимали участие в миротворческих операциях и в годы холодной войны. Однако теперь эту практику предлагалось расширить и узаконить. В частности, предлагалось принять специальный закон, который сохранил бы рабочие места за резервистами, участвующими в миротворческих операциях[24].
Наконец, часть военного руководства предлагала сделать ставку на «быстрое миротворчество», то есть участие канадских военнослужащих только в начальных фазах миротворческих конфликтов. Причем основу канадского миротворческого контингента должны были составлять не просто пехотинцы, а узкоспециализированный военный персонал – связисты, инженеры и медики. Официально это предложение выдвинул министр обороны Марсель Массе на слушаниях в Сенате 25 ноября 1992 г. Говоря об операциях в Сомали и Югославии, министр отметил, что Канада «не может больше позволить себе другие миссии подобного масштаба без получения новых ресурсов. Это не вопрос воли, а вопрос долларов. Мы не можем больше увеличивать наше миротворческое участие. Это колоссальная нагрузка для маленькой страны»[25]. В тоже время канадские эксперты высказывали сомнение в жизнеспособности этой идеи. Как отмечал ведущий исследователь военной политики Канады Дж. Джокел, «концепция строится на сомнительных предположениях в отношении нынешних возможностей вооруженных сил. В реальности нехватка вспомогательного военного персонала такая же, если не большая, как и нехватка сухопутных сил»[26].
Военное ведомство рассматривало также возможность увеличения участия в миротворческих операциях гражданских специалистов. Это включало не только более широкое использование правительственных служащих, но и перекладывание части миротворческих функций на частные компании и неправительственные организации (НПО).
В конечном счете, ответ руководства Канады на резко возросшую миротворческую нагрузку включал как тактические шаги, так и действия стратегического характера. Прежде всего, нагрузку попытались сократить за счет старых и менее важных миротворческих обязательств. В декабре 1992 г. было объявлено, что в середине 1993 г. Канада выведет весь свой миротворческий контингент с Кипра. Как пояснил Массе, «канадские миротворцы успешно участвовали в поддержании мира на Кипре в течение 28 лет, и пришло время другим странам принять участие в этих усилиях»[27].
Одновременно канадское руководство дало понять, что оно будет гораздо более осторожно относиться к принятию новых миротворческих обязательств. Выступая 2 декабря 1992 г. в Квебекском центре международных отношений, Макдугалл отметила, что «ввиду растущего количества обращений ООН о проведении миротворческих операций, Канаде придется столкнуться с ограничениями в том, что касается ее людских и финансовых ресурсов. Нам придется принять соответствующие решения о том, где и когда Канада будет участвовать в миротворческих операциях»[28].
Более важно, однако, что Макдугалл значительно расширила список условий, от которых будет зависеть участие Канады в миротворческих операциях. К традиционным критериям были добавлены новые: затраты на операцию, риски, потенциальная продолжительность операции, исторические, политические и экономические интересы в зоне конфликта, а также двусторонние и многосторонние обязательства Канады[29].
Более сдержанное отношение к миротворчеству определялось не только нехваткой людских и финансовых ресурсов, но и растущей критикой внутри страны. Наибольшую пищу для такой критики давала операция в Югославии. Показательно, что с такой критикой начали выступать высокопоставленные канадские военные и представители правительства. Например, на ежегодном заседании Конференции военных ассоциаций 28 января 1993 г. бывший командующий канадским миротворческим контингентом генерал Льюис Маккензи выступил с жесткой критикой миротворческой деятельности ООН. Генерал заявил, что миротворческой структурой ООН руководят гражданские бюрократы, которые работают лишь с 9 до 17 часов и с которыми невозможно связаться в любое другое время и в выходные дни[30]. По словам Маккензи, сотрудники ООН, организующие миротворческую операцию в бывшей Югославии, не справились со своей работой. В частности, он отметил, что штаб-квартира миротворческих сил, расположенная в столице Боснии Сараево, находилась в 400 км от дислокации самих миротворцев. По словам Маккензи, миротворческий контингент не был обеспечен ни продовольствием, ни логистической поддержкой. Кроме того, Маккензи отметил, что участие Канады в новых миротворческих операциях напрямую зависит от состояния и численности сухопутных сил: «Миротворчество – это на 95% проблема сухопутных сил. Либо увеличьте их численность, либо не берите на себя таких обязательств»[31].
Позицию Маккензи и Макдугалл в отношении миротворчества фактически поддержала Ким Кэмпбелл, назначенная в январе 1993 г. новым министром обороны Канады. Выступая в Министерстве обороны 23 февраля 1993 г., Кэмпбелл заявила, что Канада, возможно, будет вынуждена вывести свои войска из Югославии еще до того, как там будет достигнут мир. По словам министра, «возможно, все, что может сделать Канада и другие партнеры ООН – это краткосрочное оказание помощи населению продовольствием и медикаментами, в то время как этнический конфликт на Балканах продолжится»[32]. Как заметила Кэмпбелл, «мы должны понять пределы наших возможностей». Министр заявила, что Канада не будет участвовать в миротворческих операциях ООН, которые не имеют четкого набора целей и серьезных шансов на успех.
На фоне растущих сложностей в Югославии Канада начинает смещать центр своих усилий от непосредственного участия в миротворческих операциях к разработке новых принципов миротворческой деятельности. Внимание Канады к такой работе не в последнюю очередь объяснялось тем, что после окончания холодной войны разработка миротворческой доктрины вышла на одно из первых мест в деятельности ООН. На заседании СБ ООН 31 января 1992 г., впервые проведенном на уровне глав государств и правительств, было дано поручение генеральному секретарю ООН Бутросу Гали подготовить рекомендации в отношении усиления миротворческого потенциала ООН. Итогом этой работы стал доклад «Повестка дня для мира», представленный генеральным секретарем в июне 1992 года[33].
В докладе выделялось четыре вида миротворческой деятельности: «превентивная дипломатия» («preventive diplomacy»); «миротворчество» («peacemaking»); «поддержание мира» («peacekeeping»); «миростроительство» («peacebuilding»), – которые использовались в зависимости от стадии конфликта. Как разъяснялось в документе, «превентивная дипломатия направлена на урегулирование споров до того, как происходит вспышка насилия; миротворчество и поддержание мира призваны остановить конфликт и обеспечить сохранение мира, как только он будет достигнут. В случае успеха они повышают шансы на миростроительство в постконфликтный период, которое может предотвратить повторные вспышки насилия между странами и народами»[34]. В документе было также отражено, кто, как и на каких условиях осуществляет эти виды миротворческой деятельности. Каждый вид миротворческой деятельности включал различный набор инструментов для достижения поставленной задачи.
В документе была затронута и роль региональных организаций в миротворчестве. Предусматривалась прямая передача ответственности в проведении миротворческой операции от СБ ООН к той или иной региональной организации. Как отмечалось по этому поводу, «если Совет Безопасности пожелает конкретно уполномочить то или иное региональное соглашение или ту или иную организацию взять на себя ведущую роль в деятельности по урегулированию какого-либо кризиса в их регионе, то это могло бы придать вес такому региональному усилию благодаря стоящему за ним авторитету Организации Объединенных Наций»[35].
Официальная Оттава не просто взяла на вооружение новую миротворческую доктрину ООН, но и существенным образом ее переработала в нужном для себя направлении. В частности, канадские дипломаты несколько скорректировали миротворческую шкалу ООН при разрешении конфликтов. Выступая 17 февраля 1993 г. в комитете по международным делам Палаты общин, Макдугалл говорила не о четырех, а о шести инструментах по урегулированию кризисов. К превентивной дипломатии, миротворчеству, поддержанию мира и миростроительству она добавила «превентивное развертывание» («preventive deployment»), то есть развертывание миротворческих сил еще до возникновения конфликта, и «принуждение к миру» («peace enforcement»). И превентивное развертывание, и принуждение к миру упоминались в докладе Бутроса Гали, но лишь как часть более широких миротворческих инструментов. Так, в докладе превентивное развертывание входило в состав превентивной дипломатии, а принуждение к миру в состав миротворчества (peacemaking). Таким образом, выделение их в качестве самостоятельных миротворческих инструментов означало не просто перемену мест слагаемых, а резкое увеличение роли этих инструментов в миротворческой деятельности Канады. Особенно важное значение имело выделение «принуждения к миру», поскольку в типологии Макдугалл оно должно было использоваться как последнее средство, «если миротворчество или поддержание мира потерпит неудачу»[36].
Редактирование Канадой доклада генерального секретаря в значительной степени облегчалось самим документом. Поскольку текст доклада стал результатом компромисса всех членов ООН, он во многих случаях оставлял широкое поле для трактовки одного и того же вопроса. Так, с одной стороны, говорилось, что «уважение неотъемлемого суверенитета и целостности государства имеет решающее значение для любого совместного продвижения вперед на международной арене», а с другой – признавалось, что «время абсолютного и исключительного суверенитета прошло»[37]. Это позволяло Канаде, как и остальным членам ООН, выбирать наиболее удобные для себя формулировки и ссылаться на доклад генерального секретаря в своей миротворческой деятельности.
Новый импульс пересмотру миротворческой политики дал приход в октябре 1993 г. к власти в Канаде либералов во главе с Жаном Кретьеном. В отличие от Малруни, Кретьен изначально более сдержанно относился к миротворческой деятельности вообще и к операции в Югославии в частности. Во время своего европейского турне в начале января 1994 г. премьер-министр впервые поставил вопрос о возможности вывода канадских миротворцев весной 1994 г. Этой же теме были посвящены и специальные слушания в парламенте 25 января 1994 г.
Пессимизм Канады в отношении миротворчества нарастал по мере эскалации конфликта в бывшей Югославии. После провала в начале мая 1993 г. очередного плана мирного урегулирования в Боснии (так называемого «плана Вэнса-Оуэна»), американская администрация стала настаивать на нанесении воздушного удара по позициям боснийских сербов. Это создавало, по мнению канадского руководства, чрезвычайно большие риски для тех канадских миротворцев (1 000 чел.), которые находились как раз в Боснии. Однако настоящий перелом произошел, когда начались захваты в заложники канадских миротворцев. Первый захват произошел в декабре 1993 г., когда Кретьен уже сменил Малруни на посту премьер-министра. Каждый кризис с заложниками становился тяжелым испытанием для правительства. Часто освобождение заложников занимало несколько недель, в течение которых правительство было вынуждено защищать операцию перед парламентской оппозицией и общественностью. Учитывая, что операция была унаследована от правительства Малруни, для Кретьена это было особенно неприятно и утомительно. В этой связи понятно желание Кретьена пересмотреть не только операцию в Югославии, но и всю миротворческую деятельность Канады.
Пересмотр миротворчества происходил в рамках пересмотра внешней и военной политики. Процесс шел в два этапа: сначала свои рекомендации представили специально созданные парламентские комитеты, а затем, опираясь на доклады парламентских комитетов, правительство опубликовало Белые книги по обороне (ноябрь 1994 г.) и внешней политике (март 1995 г.).
Пересмотр миротворчества в рамках военной политики имел более прикладной характер: основное внимание было уделено самим миротворческим операциям. Главной проблемой, по мнению соответствующего парламентского комитета, был неконтролируемый рост таких операций. Как отмечали авторы доклада, «пять лет спустя после окончания холодной войны Канада более активно участвует в военных операциях за рубежом, чем в прошлые сорок лет»[38]. Поэтому члены комитета рекомендовали, чтобы «Канада активно участвовала во всех операциях ООН и других многосторонних миротворческих операциях при условии разработки четких критериев для участия в таких операциях, в тоже время работая по улучшению возможностей международного сообщества по разрешению кризисов и конфликтов»[39].
В Белой книге по обороне 1994 г. были прописаны такие критерии:
– операции должны иметь четкий и выполнимый мандат;
– должна существовать понятная и общепризнанная система командования;
– национальный состав стран-участников должен соответствовать операции, должен быть обеспечен эффективный процесс консультаций между участниками операции;
– операции, включающие одновременно военный и гражданский компоненты, должны иметь один общепризнанный центр принятия решений, ясное и эффективное распределение обязанностей и согласованные механизмы действия;
– за исключением операций по принуждению к миру и операций по защите членов НАТО, в операциях, в которых задействованы канадские военнослужащие и гражданские специалисты, участие Канады должно быть одобрено всеми участниками конфликта;
– численность, подготовка и вооружение участников операции должно соответствовать поставленной задаче и оставаться таким на всем протяжении операции;
– должен быть четкий план операции, эффективная система командования и четкие правила ее проведения[40].
Более комплексно миротворчество изучалось в рамках пересмотра внешней политики. В докладе парламентского комитета отмечалось, что миротворческие операции ООН страдают от двух взаимосвязанных проблем: отсутствия доктрины и нехватки ресурсов. В этой связи авторы доклада считали важным разработку четкой системы критериев. Проблему нехватки ресурсов ООН предполагалось решить за счет усиления роли региональных организаций. Как отмечалось в докладе, «Комитет должен был бы приветствовать децентрализацию миротворческий усилий на региональном уровне там, где это возможно, чтобы в случае принятия СБ ООН решения о проведении операции, последний мог бы поручить ее проведение региональной организации под эгидой ООН»[41].
Со своей стороны, Канада должна была решать проблему ресурсов за счет большей избирательности. Для этого к традиционным критериям участия Канады в миротворческих операциях рекомендовалось добавить новые. Теперь при рассмотрении вопроса об участии в миротворческой операции предлагалось учитывать четыре группы факторов: степень сложности операции (серьезность конфликта, выполнимость задачи, степень риска, сотрудничество сторон конфликта, поддержку СБ ООН); масштабы операции (тип операции, вероятность политического урегулирования, характер канадского участия); эффективность операции (эффективность системы командования, объем финансовых, людских и логистических ресурсов); канадские интересы (отношения со страной или сторонами конфликта, вовлеченность в операцию НАТО и других организаций, членами которых являлась Канада, степень угрозы международному порядку и безопасности, степень гуманитарных страданий, степень угрозы демократии, степень поддержки операции общественным мнением)[42].
Затягивание конфликта на территории бывшей Югославии и, соответственно, увеличение длительности нахождения в регионе крупного канадского миротворческого контингента стимулировало поиск Канадой более эффективных способов участия в миротворческих операциях. Выступая 29 сентября 1994 г. на ГА ООН министр иностранных дел Канады Андре Уэллетт отметил, что система ООН по проведению миротворческих операций неэффективна. Он, в частности, отметил, что у Организации уходит слишком много времени на развертывание миротворческих операций, что приводит к дополнительным жертвам. Наиболее симптоматичным и вопиющим примером стала ситуация в Руанде. В то время как весной 1994 г. сотни тысяч представителей племени тутси были вырезаны племенем хутту, СБ ООН не мог найти страны, готовые направить в эту страну свои миротворческие силы. Как отметил Уэллетт, в Руанде можно было бы спасти тысячи жизней, если бы в распоряжении СБ ООН были постоянные вооруженные силы для развертывания в конфликтных зонах. Уэллетт объявил, что Канада подготовит специальный доклад, посвященный возможности создания таких сил, и представит его на следующее заседание ГА ООН в 1995 г.[43]
Доклад, представленный на ГА ООН в сентябре 1995 г., стал результатом совместной работы Министерства иностранных дел и Министерства обороны. Главное внимание в докладе было уделено разработке концепции передовых сил («vanguard force»).
Эти передовые силы должны были состоять из двух основных элементов – собственно передовых сил численностью до 5 тыс. человек, включающих в себя как военнослужащих, так и гражданский персонал, и штабной группы («headquarters unit») численностью от 30 до 50 человек, которая бы занималась разработкой планов миротворческих операций и осуществляла оперативное военное руководство этими передовыми силами.
Фактически, эти силы представляли лишь список контингентов, которые страны готовы были выделить в распоряжение ООН в случае кризиса. В мирное время эти контингенты оставались на территории своих стран и несли свои обычные обязанности. В этих обстоятельствах огромное значение приобретала штабная группа, которая, в отличие от передовых сил, должна была действовать на постоянной основе в рамках секретариата ООН.
Новую модель миротворчества, предложенную Канадой, можно было определить двумя словами – быстрое (по степени реакции), но кратковременное. Так, говоря о работе штабной группы, отмечалось, что «ее целью было бы проведение операции по принципу «первыми пришли, первыми ушли» («first in, first out»). Быстро выдвигаясь в тот или иной район, она была способна так же быстро покинуть зону конфликта через 3–6 месяцев по завершении операции или перехода к более традиционной миротворческой операции[44]. Важно отметить, что вывод штабной группы и передовых сил из зоны конфликта должен был происходить независимо от результата их усилий. При негативном сценарии их просто должны были сменить традиционные миротворцы.
Полноценно, на уровне ООН, Канада не смогла реализовать концепцию передовых сил. Из членов СБ ООН некоторую поддержку идеям доклада высказали только США. Однако концепция передовых сил все-таки была реализована пусть и на более низком уровне. В декабре 1996 г. семь стран (Австрия, Дания, Канада, Нидерланды, Норвегия, Польша и Швеция) подписали письмо о намерении создать бригаду высокой боевой готовности, действующую на постоянной основе, для миротворческих операций ООН. В январе 2000 г. было официально объявлено о завершении формирования такой бригады ШИРБРИГ (SHIRBRIG). Как и предлагала Канада в своем докладе, в мирное время военнослужащие бригады находятся на территории своих государств. Был создан и постоянно действующий штаб бригады. Однако он разместился не в секретариате ООН в Нью-Йорке, а в Копенгагене.
Получившая слабую поддержку в рамках ООН, новая концепция миротворчества была достаточно скептически встречена и канадскими экспертами. Например, сотрудники Центра по обороне и безопасности Университета Манитобы Джеймс Фергюссон и Барбара Левек отмечали, что план Канады по созданию у ООН потенциала для быстрого реагирования на кризисы больнее всего ударит по Канаде, а выиграют от этого предложения постоянные члены СБ ООН во главе с США. Как отмечали Фергюссон и Левек, «в случае принятия ее предложения, возможность Канады выбирать из международных обязательств, вероятно, уменьшится. Решения в отношении этих обязательств будут принимать другие, а именно СБ ООН и пять его постоянных членов. Учитывая многолетнюю поддержку интернационализма и миротворчества, которое стало частью ее национального мифа, у Канады не будет выбора, кроме как направить свои военные ресурсы в распоряжение ООН и согласиться на решения СБ ООН в отношении использования этих сил. Таким образом, Канада, вероятно, будет все более и более оказываться в подчиненном положении по отношению к требованиям и желаниям других, в первую очередь ведущих держав во главе с Соединенными Штатами. Парадоксальным образом предложение, призванное увеличить влияние Канады на идеологические и функциональные основы миротворчества, будет иметь обратный результат»[45].
Стремление ограничить масштабы и сроки военного участия в миротворческих операциях еще больше усилилось после назначения в январе 1996 г. на пост министра иностранных дел Ллойда Эксуорси. Центральным элементом внешней политики министр сделал реализацию концепции «безопасности личности» («human security»). Основная идея этой концепции заключалась в том, что международное сообщество должно сместить акценты с обеспечения безопасности государства на безопасность личности.
Концепция безопасности личности и активное ее продвижение в годы работы Эксуорси на посту министра иностранных дел (1996–2000 гг.) имели два очень важных последствия для миротворческой деятельности Канады. С одной стороны, новая концепция резко расширяла потенциальную область применения миротворчества, позволяя вмешиваться не только в межгосударственные, но и во внутригосударственные конфликты. Как подчеркивало канадское внешнеполитическое ведомство в одном из своих итоговых документов по данной проблеме, «ни законодательство, ни даже суверенитет не могут служить оправданием преступлений против личности»[46]. С другой стороны, такое расширительное понимание безопасности по сравнению с периодом холодной войны означало сдвиг характера и направления миротворческих усилий Канады от военной фазы (участия в ОПМ) к невоенной (миростроительству). Как объяснял сам Эксуорси, «после прекращения боевых действий и удовлетворения непосредственных гуманитарных нужд наступает критический период, во время которого при оказании правильной и своевременной помощи страна может встать на путь долгосрочного сохранения мира и стабильности. Миростроительство, осуществленное в этот благоприятный и короткий период, может обеспечить технические условия для этой стабильности. Оно включает ряд инициатив по развитию социальной инфраструктуры <…> Эта инфраструктура включает в себя такие вещи, как гражданские полицейские силы, свободные СМИ и независимую судебную систему»[47].
Сдвиг к миростроительству – постконфликтной фазе миротворчества – увеличил потребности в гражданских специалистах. Уже в сентябре 1996 г. Эксуорси выступил с идеей создания соединения миротворцев из гражданских лиц для быстрого развертывания в горячих точках по всему миру. В состав этого соединения должны были входить специалисты по правам человека, проведению выборов, подготовке полицейских и судей. Как подчеркивал Эксуорси, «важно, чтобы это не был просто список добровольцев <…> но чтобы мы проводили серьезное обучение таких миротворцев. Это соединение должно подчиняться министрам, оно должно быстро реагировать на кризисы, иметь четкую структуру и собственный бюджет»[48].
Апогеем нового канадского миротворчества стала операция против Югославии. Хотя она и согласовалась с концепцией безопасности личности, тем не менее, это была фактически война против суверенного государства без мандата ООН.
Участие в Косовской кампании стало крупнейшей военной операцией Канады за рубежом после Корейской войны. Для воздушных ударов по Югославии Оттава выделила 18 истребителей-бомбардировщиков CF-18. Канадские пилоты совершили 682 боевых вылета, что составило 10% всех вылетов, проведенных авиацией НАТО во время этой операции. Военно-морские силы предоставили два военных корабля с 550 членами команды на борту. Около 1 500 канадских военнослужащих были направлены в состав Сил по установлению мира в Косово (КФОР), включая пехотную часть, соединение БРМ, эскадрилью вертолетов и инженерную часть[49].
Военная операция НАТО в Косово в 1999 г. выявила слабое место концепции безопасности личности – отсутствие четких критериев, дающее право на вмешательство во внутренние дела других стран. Проблему обозначил генеральный секретарь ООН Кофи Аннан: «Если гуманитарная интервенция является неприемлемым нарушением суверенитета, как в таком случае реагировать на события в Руанде и Сребренице, отмеченные массовыми и систематическими нарушениями прав человека, попирающими общечеловеческие нормы?»[50].
В ответ на призыв генерального секретаря канадское правительство и ряд крупных международных фондов в сентябре 2000 г. выступили с инициативой создания Международной комиссии по интервенции и государственному суверенитету. Итогом работы комиссии стал доклад «Обязанность защищать».
Доклад предлагал рассматривать суверенитет не как абсолютную, а как относительную величину. Как отмечалось в документе, «если население испытывает серьезные бедствия в результате гражданской войны, нападений повстанцев, массовых репрессий или несостоятельности государства («state failure») и государство не готово или не способно остановить или изменить ситуацию, тогда принцип невмешательства во внутренние дела государства уступает место международной ответственности обеспечить защиту страдающему населению»[51].
Признавая военное вмешательство в дела других государств «исключительной и экстраординарной мерой», документ впервые устанавливал критерии для проведения международным сообществом гуманитарных интервенций:
– исключительно высокий уровень страдания людей (массовая гибель людей, массовые этнические чистки);
– честные намерения участников интервенции (цель – прекратить или предотвратить страдания людей);
– исчерпание других возможностей;
– пропорциональность вмешательства (масштабы вмешательства должны быть ровно такими, чтобы предотвратить или прекратить страдания людей);
– высокую вероятность успеха;
– мандат международного сообщества[52].
Под мандатом международного сообщества понималась санкция СБ ООН. Кроме того, предлагалось, чтобы при принятии решений несогласный постоянный член СБ ООН не применял вето, если только не затронуты его жизненно важные интересы.
В 1990-е гг. политика Канады в области миротворчества претерпела довольно существенные изменения. Сразу после холодной войны тогдашнее канадское руководство сочло, что миротворчество, а следовательно и Канада, активно его пропагандировавшая в годы холодной войны, будет играть более важную роль в мировой политике. Чтобы еще больше расширить возможности применения миротворчества, официальная Оттава начала утверждать, что его можно использовать не только для разрешения межгосударственных, но и внутригосударственных конфликтов. Однако, столкнувшись с перенапряжением вооруженных сил из-за резкого роста миротворческих операций в начале 1990-х гг., Канада начинает все более осторожно и более избирательно относиться к участию в миротворческих операциях. С середины 1990-х гг. основной акцент усилий Канады переносится от собственно участия в операциях к разработке новой миротворческой доктрины, которая бы в большей степени отвечала интересам страны. Результатом этой работы стали концепция передовых сил и концепция безопасности личности. Концепция передовых сил предусматривала использование миротворцев в операциях на кратковременной основе, избавляя таким образом Канаду от повторения югославского сценария. Концепция безопасности личности, делавшая основной акцент на невоенных измерениях безопасности, резко снижала риски и нагрузку на канадские вооруженные силы. После конфликта в Косово концепция безопасности личности была существенно доработана. Были уточнены критерии, при которых возможно иностранное военное вмешательство. Итогом этой работы стал доклад «Обязанность защищать».
