 |
 |
 |
 |
|
 |
|
 |
|
 |
|
 |
|
 |
|
№2, 2014
ФЕДЕРАЛЬНАЯ ПРОГРАММА ПЕНСИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ В США
Л.Ф. Лебедева, доктор экономических наук, руководитель Центра социально-экономических исследований и проектов Института США и Канады e-mail: Аннотация. В статье анализируются тенденции развития федеральной программы обязательного пенсионного страхования, учрежденной в 1935 г. и являющейся одной из ключевых государственных программ США, основой социальной защищенности американских пенсионеров. В стране с наиболее развитыми рыночными механизмами в сфере пенсионного обеспечения одним из основополагающих принципов общегосударственной пенсионной программы, объединяющей практически всех работающих и их работодателей, на протяжении восьми десятилетий остаются ограничения на использование пенсионных средств, которые могут быть инвестированы исключительно в государственные ценные бумаги. Ключевые слова: США, пенсионное обеспечение, федеральный бюджет, Общая федеральная программа, инвестиции пенсионных средств. US FEDERAL PENSION SYSTEM
Liudmila Lebedeva, Dr of Economics, Head of the Center, Institute for the U.S. and Canadian Studies, Russian Academy of Science e-mail: Annotation. The article examines US Federal Pension System, which was founded according to the Social Security Act 1935 and passed by Congress as part of the New Deal. Payments to current retirees are financed by a payroll tax on current workers' wages, half directly as a payroll tax and half paid by the employer. While OASDI (Old Age, Survivors and Disability Insurance) reserves are being accumulated, they can’t be invested in market securities. Under the law, the government bonds held by Social Security are backed by the full faith and credit of the U.S. government. Keywords: US, pension system, federal budget; Old Age, Survivors and Disability Insurance; pension funds investment. В 2015 г. исполняется 80 лет общегосударственной программе пенсионного страхования США, которая охватывает свыше 96% американской рабочей силы и является источником дохода для более 58 млн. американцев, в том числе 47 млн. пенсионеров (включая их иждивенцев, а также потерявших кормильца.[1] Наряду с государственными программами пенсионного обеспечения на всех уровнях власти, в США получили развитие частные программы пенсионного страхования, обеспечивая свободу выбора в отношении дополнительных пенсионных накоплений. Расходы по негосударственным планам пенсионного обеспечения в США составляют около 3,9% ВВП, значительно превышая значение этого показателя в среднем по странам ОЭСР – 1,6%. [2] Но в основе социальной защищенности пенсионеров остается федеральная программа обязательного пенсионного страхования. [3] Государство гарантирует по этой программе денежные выплаты работникам, ушедшим на пенсию по возрасту; членам их семей, имеющим право на социальное обеспечение, а также застрахованным нетрудоспособным работникам и членам их семей согласно установленным нормативам. Пенсионные инициативы действующей администрации президента Б. Обамы связаны с дальнейшим вовлечением граждан в добровольные пенсионные программы по месту занятости, с упрощением открытия личных пенсионных счетов; ужесточением требований по выполнению компаниями финансовых обязательств перед своими сотрудниками в части пенсионных накоплений. Вместе с тем, администрация Б. Обамы сохранила приверженность базовым принципам Общей федеральной программы, в том числе относительно инвестиций пенсионных средств. Основополагающие принципы ОФПФедеральная система пенсионного страхования была учреждена в США в 1935 г. в соответствии с законом о социальном обеспечении, проект которого был предложен на рассмотрение Конгрессу США президентом Ф.Рузвельтом. [4] Закон о социальном обеспечении, вступивший в силу в августе 1935 г., впервые в американской истории предусматривал гарантии пенсионного обеспечения американским трудящимся. За прошедшие 80 лет к закону принимались поправки (Свод законов США - титул 42), но основополагающие принципы остались неприкосновенными. Законодательно установлены охват участников, права и ответственность работодателей и работников, источники финансирования, программы, права пенсионеров и их ближайших родственников – родителей, жен (мужей), детей на регулярное получение пенсионных выплат в установленном порядке. С 1972 г. была введена индексация пенсионных выплат на основе индекса потребительских цен. Государственная пенсионная система на федеральном уровне в США основана на принципах:
Принятые поправки стимулируют более поздний выход на пенсию - после официального установленного пенсионного возраста - и сокращают размеры пенсионных выплат при досрочном выходе на пенсию (с 62-х лет). Выплаты пенсионерам финансируются за счет специального налога, выплачиваемого в равных долях работниками и работодателями. Для всех участников федеральной программы пенсионного страхования налог взимается с предельной суммы заработков – максимальной налоговой базы. Сумма заработной платы, превышающая потолок налоговой базы, налогом не облагается. Этот налог не взимается ни с каких иных доходов – дивидендов, процентов, каких-либо иных поступлений. Поэтому его принято назвать налогом на заработную плату. В отличие от подоходного, налог на заработную плату взимается, начиная с первого заработанного доллара, без скидок для низкооплачиваемых работников. Эти средства поступают в государственные фонды пенсионного страхования в соответствии с действующим законодательством и не могут быть использованы ни на какие другие цели, кроме установленных законом. Пенсионные средства, превышающие выплаты, могут быть инвестированы исключительно в государственные ценные бумаги. Принятые поправки к Закону 1935 г. расширили круг участников федеральной пенсионной программы. В 1939 г. эта программа была распространена на лиц, находящихся на иждивении у пенсионеров и инвалидов; в 1950-ые гг. - на многие ранее не охваченные (в виду трудностей, связанных со сбором информации о заработной плате в некоторых отраслях) профессии; в 1956 г. была учреждена программа страхования на случай инвалидности, которая в 1958 г. охватила также детей рабочих, получивших инвалидность. В 1956 г. страхование по возрасту (учрежденное в 1935 г.), страхование на случай потери кормильца (1939 г.), страхование по нетрудоспособности, не связанной с несчастным случаем на производстве (1956 г.) были объединены в Общую федеральную программу, которая стала основной программой государственного социального страхования в Соединенных Штатах. В 1972 г. была введена индексация пенсионных выплат на основе индекса потребительских цен, рассчитываемом для фиксированной потребительской корзины. Поправки 1972 г. предусматривали также увеличение пенсионных выплат лицам, выходящим на пенсию позднее установленного пенсионного возраста. С 1983 г. Общая федеральная программа распространяется на гражданских федеральных служащих и служащих некоммерческих организаций. В то же время для родившихся после 1937 г. пенсионный возраст, дающий право выйти на полную пенсию, был увеличен с 65 до 67 лет с постепенным повышением в зависимости от года рождения. [4] Реализация федеральной программы социального страхования возложена на Управление социального обеспечения (Social Security Administration). Управление социального обеспечения присваивает номер социального страхования и ведет соответствующий банк данных, осуществляет контроль за функционированием программ страхования по возрасту, потере кормильца, инвалидности; а также за отсутствием дискриминации в вопросах пенсионного обеспечения. Управлением исчисляются размеры пенсионных выплат. Кроме того, в рамках Управления проводятся исследования возможностей совершенствования социального обеспечения пенсионеров, развития действующего законодательства, дается оценка управляемых им программ. Пенсионные выплаты начисляются, исходя из индивидуальных показателей трудового стажа, выплаченных взносов; наличия у застрахованного лица на иждивении жен (мужей), достигших пенсионного возраста, или в любом возрасте, если они воспитывают детей до 18 лет или детей-инвалидов. В 1972 г. были приняты поправки к закону о социальном страховании, предусматривавшие, что с 1975 г. пенсионные выплаты автоматически увеличиваются в зависимости от инфляции. Это привело к существенному ускорению роста их размеров. В 70-е годы размеры ежемесячных пенсий возросли на 189%, в сравнении с увеличением на 59% в 60-е годы. К 2013 г. средние размеры пенсионных выплат составляли около 1300 долл. в месяц для застрахованного работника и 2100 долл. для застрахованного работника с супругой (-ом). Финансовое обеспечение ОФПСоциальный налог (на заработную плату), являющийся основным источником финансирования пенсионных выплат по федеральной программе пенсионного страхования, стал вторым по величине источником доходной части федерального бюджета, увеличившись с 0,9% бюджетных поступлений в 1934 г. до 36% (в среднегодовом значении в начале XXI века). В 2001 -2014 гг. поступления от социального налога испытывали колебания в диапазоне 34- 42% доходной части федерального бюджета. В абсолютном выражении величина единого социального налога в 2014 ф.г. превысила 1,0 трлн. долл., что составило 5,9% ВВП (величина подоходного налога с физических лиц составила в указанном году 1,4 трлн. долл., или 8% ВВП (оценка). [5] Финансирование Общей федеральной программы осуществляется за счет взносов работников и предпринимателей в равных долях, которые исчисляются в виде процентов от установленной суммы заработной платы. Пенсионные средства, оставшиеся после пенсионных выплат, могут быть инвестированы только в государственные ценные бумаги. Для всех участников федеральной программы пенсионного страхования налог взимается с предельной суммы заработков – максимальной налоговой базы. Сумма заработной платы, превышающая потолок налоговой базы, налогом не облагается. Этот налог не взимается ни с каких иных доходов – дивидендов, процентов, каких-либо иных поступлений. Поэтому его принято назвать налогом на заработную плату. В отличие от подоходного, налог на заработную плату взимается, начиная с первого заработанного доллара, без скидок для низкооплачиваемых работников. Работающие не по найму были включены в федеральную программу социального страхования в 1951 году и выплачивают налог на пенсионное обеспечение в размере 12,4% (по состоянию на 2014 г.). Норма взноса на социальное страхование, составлявшая в 1937 г. 1% от облагаемого этим налогом заработка, в последующие годы перманентно возрастала. (Табл. 1) Законом 1973 г. была предусмотрена возможность дальнейшего увеличения процентной ставки и базы исчисления налога в соответствии с автоматическим ростом пенсий по мере повышения индекса потребительских цен. База исчисления налога на пенсионное страхование так же, как и норма страхового взноса, постоянно возрастает. Если в 1937-1939 гг. максимальная сумма заработной платы, облагаемая налогом, составляла 3 тыс. долл., в 1965 г. - 4,8 тыс. долл., а в 2014 г. достигла 117,0 тыс. долл. в год.[9] Для лиц, работающих не по найму, исходная база возрастала в тех же пределах, что и для работающих по найму.
Таблица 1.
Финансирование федеральной программы пенсионного страхования США, 1937 – 2014 гг.
Источник: [6] По оценке на 2014 г., 89% поступлений в фонды федеральной пенсионной программы составляют поступления от единого социального налога. Накопления в фондах пенсионного страхования могут аккумулироваться, если размеры поступлений превышают размеры выплат. В случае, если этого не происходит, фонды начинают истощаться, поскольку поступления распределяются в соответствии с текущими заявками на получение пенсий. (Табл. 2) В 1940-1975 гг. налоговые поступления существенно превышали расходы по Общей федеральной программе. Однако рост стоимости программы, ускоренный поправками 1972 г. к Закону о социальном страховании, предусматривавшими автоматическое увеличение выплат в зависимости от роста инфляции, в условиях ухудшения экономической ситуации привел к истощению накопленных фондов. По официальным оценкам, при существовавшем положении в 1976 г. ожидалось, что ресурсы фонда по инвалидности могут быть исчерпаны к концу 1978 г., а пенсионного фонда по старости и на случай потери кормильца - к 1983 г. [7] Одобренный конгрессом и подписанный в декабре 1977 г. президентом Дж. Картером законопроект предусматривал ускоренный рост налога на социальное страхование. Однако не прошло и трех лет, как эта мера была признана недостаточной. Из двух основных путей решения проблемы - дальнейшее повышение налогов или сокращение выплат, ужесточение квалификационных требований - администрация Р.Рейгана выбрала второй. В мае 1981 г. она внесла законопроект, предусматривающий сокращение размеров пенсий лицам, выходящим на пенсию до 65 лет, и другие меры по уменьшению выплат.
Таблица 2.
Поступления и выплаты из фондов пенсионного страхования по Общей федеральной программе США, 1960-2013 гг.,млрд. долл.
Источник: [6] Однако законопроект был отвергнут. А в сентябре 1981 г. президент Р.Рейган объявил о создании независимой двухпартийной комиссии по реформе социального страхования под председательством А.Гринспена, которая должна была представить рекомендации до 31 декабря 1982 г. В результате был достигнут компромисс, состоявший в том, что были приняты решения и о повышении налога на социальное страхование (предложение демократов), и об ужесточении условий выплат (предложение республиканцев). Рекомендации комиссии предусматривали ускоренное повышение ставки налога на социальное страхование, частичное обложение пенсий подоходным налогом, выплату налога работающими не по найму по двойной ставке (а не по полуторной, как это было ранее). Новые служащие федерального правительства, поступающие на службу, также должны были быть включены в программу ОФП. Законодательное оформление указанные предложения получили в результате поправок 1983 г. к Закону о социальном страховании. Наряду с вышеперечисленными нововведениями, обязательному страхованию, согласно принятым нормативам, подлежали также служащие бесприбыльных организаций. [8] В 1960-1980-е годы были приняты также поправки, касающиеся начисления пенсионных выплат. Право на пенсию по возрасту по федеральной программе пенсионного страхования имеют застрахованные работники с соответствующим стажем работы и выплаты страховых взносов; их жены (мужья), находящиеся на их иждивении и достигшие пенсионного возраста, или в любом возрасте, если они воспитывают детей до 18 лет или детей-инвалидов; дети-инвалиды; дети до 18 лет или до 19 лет, если они студенты дневного обучения; вдовы и вдовцы пенсионного возраста; разведенные жены (мужья) пенсионного возраста. С 1966 г. законом предусмотрена выплата специальных пенсий лицам в возрасте 72 лет и старше, если они не имеют требуемого для начисления пенсии страхового стажа. Для получения пенсионных выплат по инвалидности работник должен быть полностью застрахован. Для получения пенсионных выплат детьми, родителями застрахованного работника - по случаю утраты кормильца – на момент смерти он должен иметь статус полностью застрахованного. Если у пенсионера есть неработающая жена в возрасте 65 лет и старше, ему положена надбавка к пенсии в размере 50% (на жену в возрасте 62 лет и старше, но до 65 лет – 37,5%; на детей соответствующих категорий положена надбавка 50%. Надбавка предусмотрена и на других иждивенцев, но общая сумма пенсионных выплат не должна превышать максимальную сумму. Общая сумма пенсионных выплат, полученная застрахованным работником на семью, не должна превышать двукратного размера пенсии основного получателя. В соответствии с поправками 1983 г. к Закону о социальном страховании, при выходе на пенсию после официально установленного пенсионного возраста застрахованный работник получает надбавку к основной пенсии. При выходе на пенсию в 70 лет размеры начисленной пенсии могут составить около 140% от основной пенсии. Размеры других пенсий в рамках Общей федеральной программы – в случае потери кормильца, по инвалидности – определяются исходя из размеров пенсий по возрасту. Увеличение объема ежегодных выплат иждивенцам, потерявшим кормильца, связано не только с ростом численности реципиентов (особенно в первые десятилетия существования этой программы), но и с повышением размеров пенсионных пособий. Так, с 1973 г. вдовы и вдовцы в возрасте 65 лет и старше стали получать пенсию в размере 100% пенсии умершего кормильца (до 1973 г. размеры их пенсии составляли 82,5% пенсии умершего). Были увеличены размеры пенсии и вдовам (вдовцам), не достигшим 65 лет: чем старше вдова (или вдовец), тем ближе размеры их пенсии к той, которую получал бы их кормилец. Вдова в возрасте 60 лет получает 71,5% пенсии умершего. Детям до достижения ими 18 лет (учащимся - до 20 лет) пенсия выплачивается в размере 75% пенсии умершего кормильца. Ограничения по возрасту не применяются, если до 18 лет ребенок стал инвалидом. Иждивенцы-родители получают по 82,5% пенсии умершего кормильца каждый (но не более 150% на двоих). Пенсию по инвалидности в рамках Общей федеральной программы могут получить лица, являющиеся полностью нетрудоспособными (чья инвалидность подтверждена медицинским заключением), проработавшие не менее 10 лет до наступления инвалидности. Нетрудоспособные застрахованные работники имеют право на получение ежемесячных пенсий, равных основной страховой сумме, которая исчисляется таким же образом, как и для начисления пенсии по возрасту, за исключением периода до наступления нетрудоспособности. Перспективы Общей федеральной программыЗа весь период своего существования федеральная программа не подвергалась принципиальному реформированию. А повышение ставки налога на заработную плату и потолка налогооблагаемой базы считались на протяжении длительного периода ее существования в целом оправданными, чтобы сохранить (и/или увеличить) объем выплат пенсионерам. Лишь во второй половине 90-х годов прошлого столетия появились проекты ее реформирования. Зависимость выполнения обязательств перед пенсионерами от текущих налоговых поступлений в условиях постарения населения и уменьшения соотношения числа тех, кто платит налоги, к числу получателей, делает систему уязвимой. Если в 1940 г. ожидаемая продолжительность жизни для американцев пенсионного возраста составляла 11,9 лет для мужчин и 13,4 года для женщин, то в 2014 г., соответственно, 18,2 года и 20,6 лет. [10] В начале XXI века в США продолжали обсуждаться такие предложения, как увеличение трудового стажа для расчета полной пенсии, повышение ставки и расширение базы, с которой начисляются взносы в фонды социального страхования; индексация возраста выхода на пенсию в зависимости от роста продолжительности жизни. Однако подобные изменения в системе пенсионного обеспечения либо недостаточны в свете демографических вызовов, либо встречают серьезное сопротивление. В 1995 г. Консультативный совет по социальному обеспечению в США, работавший над поиском путей достижения баланса доходов и расходов пенсионного фонда в предстоящие десятилетия, представил доклад, в котором содержались альтернативные варианты рекомендаций по принципиальному реформированию федеральной системы пенсионного обеспечения. Предложенные варианты предусматривали как повышение возраста выхода на пенсию, корректировку индексаций пенсий, их налогообложение свыше определенного уровня, увеличение взносов по программе пенсионного страхования при сохранении основных принципов организации и финансирования существующей системы, так и переход к принципиально иным способам формирования пенсионных ресурсов. План "поддержания гарантированных пенсионных выплат" исходил из сохранения основ распределительной системы, при которой баланс пенсионного фонда зависит от текущих поступлений и обязательств перед сегодняшними пенсионерами. Его разработчики считали, что такие меры, как увеличение трудового стажа, необходимого для начисления полной пенсии, усиление налогообложения пенсий, внесение корректив в их индексацию, могут привести к сокращению ожидаемого в ближайшие 70 лет дефицита пенсионного фонда наполовину. План "индивидуальных накопительных счетов" предполагал, наряду с ужесточением условий выплаты пенсионных пособий, повышение ставки взноса работодателей. Но главное его отличие от плана "поддержания гарантированных пенсионных выплат" состояло в рекомендации сочетания существующей распределительной системы начисления пособий с накопительной. Предполагалось инвестирование до 40% активов страховых фондов в рыночные инструменты. Согласно этому плану, выплаты пенсионерам в перспективе должны были состоять из двух частей - основной, рассчитанной по существующим нормативам, и дополнительной - в зависимости от доходов на вложенные средства. Самым радикальным вариантом преобразования пенсионной системы является ее реформирование в направлении создания индивидуальных сберегательных счетов и вложений в инвестиционные фонды, размещающие взносы будущих пенсионеров на финансовых рынках. Однако в США даже процесс обсуждения методов решения проблем пенсионного обеспечения, не говоря уж о его реформировании, идет крайне медленно и осторожно. Помимо чисто экономических соображений (рост сбережений, увеличение инвестиционных ресурсов, усиление рисков сохранности пенсионных накоплений) реформа Общей федеральной программы, которая в течение десятилетий пользовалась стабильной двухпартийной поддержкой и огромной популярностью среди широчайших слоев населения, означает смещение политического вектора. Представители республиканцев связывают будущее американской пенсионной системы прежде всего с уменьшением социальных функций федерального правительства и повышением ответственности пенсионеров за само обеспечение. Отходя от таких традиционных мер финансовой стабилизации государственных страховых фондов, как повышение налога на социальное страхование и расширение налоговой базы, республиканцы выступают за принципиально иную систему пенсионного обеспечения, в которой основная ответственность за собственное обеспечение в старости перекладывается на самих граждан и их семьи путем введения личных пенсионных счетов, а государство гарантирует пенсии примерно на уровне прожиточного минимума. Внесение накопительных элементов в государственную пенсионную систему присутствует и в инициативах демократов. В Послании о положении страны 1999 года У.Клинтон предложил ввести систему так называемых «универсальных накопительных счетов», на которых американцы могли бы совместно с правительством накапливать сбережения на обеспечение будущего пенсионного дохода. Конкретный план демократов по реформированию пенсионной системы был предложен в ходе избирательной кампании 2000 года Албертом Гором. Этот план получил известность как план «ОФП плюс», сохраняющий прежний механизм начисления пенсий и дополняющий его новой пенсионной программой, основанной на накопительных принципах и носящий добровольный характер. Суть плана Гора сводилась к тому, чтобы каждая американская семья с годовым доходом, не превышающим 90 тыс. долл., получила возможность в добровольном порядке и при поддержке государства осуществлять пенсионные накопления. Семьи с доходом до 90 тыс. долл. в год могли бы при участии федерального правительства отчислять на накопительные пенсионные счета до 2-х тыс. долл. в год. При этом правительство доплачивало бы 1/3 от взносов более обеспеченных семей с доходом от 60 до 90 тыс. долл.; 100% от взносов с доходов от 30 до 60 тыс. долл. и 300% от взносов семей с доходом менее 30 тыс. долл. Взносы и доходы на них не облагались бы подоходным налогом и инвестировались бы в экономику, также, как и в других накопительных пенсионных системах. План Гора содержал, таким образом, как рыночный накопительный элемент, так и принцип социальной справедливости (в пользу менее обеспеченных граждан). При этом федеральная пенсионная программа оставалась бы в неприкосновенности, и федеральное правительство представляло бы дополнительный источник инвестиционных ресурсов в экономику. Республиканцы в ходе избирательной кампании 2000 года выдвинули свой план реформы ОФП, который предусматривал, что часть отчислений (2%) из заработной платы, идущих на пенсионные взносы, будет поступать не в государственные пенсионные фонды, а на персональные счета, которыми будущие пенсионеры сами могли бы управлять. С приходом к власти Дж.Буша-мл. была создана двухпартийная Комиссия по укреплению Общей федеральной программы. Но за прошедший период никаких принципиальных изменений в функционировании этой программы не произошло. Даже наиболее активные сторонники приватизации пенсионного обеспечения в США признают, что необходимо противодействовать недальновидным решениям индивидов путем введения обязательных условий социальной защиты, а сам переход к частным накопительным системам должен стать постепенным и взвешенным. Б. Обама в целом проявил себя сторонником более активного использования рыночных механизмов в сфере пенсионного обеспечения, вовлечения все более широкого круга работников в частные пенсионные планы, но одновременно – противником частичной приватизации Общей федеральной программы. Пенсионные инициативы президента Б. Обамы связаны с дальнейшим вовлечением граждан в добровольные пенсионные программы по месту занятости, с ужесточением требований по выполнению компаниями финансовых обязательств перед своими сотрудниками в части пенсионных накоплений; в том числе в рамках гарантирования выплат по закрывающимся планам с установленными выплатами. Но основополагающие принципы федеральной пенсионной программы остаются неприкосновенными, в том числе и запрет на инвестирование пенсионных средств, за исключением приобретения на них государственных ценных бумаг. Литература[1] OASDI Beneficiaries -2014 OASDI Trustees Report [2] Pensions at a Glance 2013. OECD, 2013 [3] Лебедева Л.Ф. «Государственная политика социальной защиты населения», - «США-Канада: экономика, политика, культура», № 3 2005г. [4] Лебедева Л.Ф. США: государство и социальная политика/ М.:Наука, 2007. 271 с. [5] Budget of the U.S. Government. Fiscal Year 2015. Historical Tables. Wash., 2014 [6] OASDI Trustees Reports 1978 – 2014 [7] Social Security Financing. Committee on Ways and Means. U.S. House of Representatives. Wash., 1978 [8]Лебедева Л.Ф.Американская модель пенсионного обеспечения в условиях усиления рисков финансово-экономической нестабильности в начале XXI века. США- Канада: ЭПК, N 3, 2014. С.22-30 [9] U.S. Social Security Administration. Annual Report of Trustees, 2014 [10] Period of Life Expectancy – 2014 OASDI Trustees Report Назад |
|||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
| Наш партнёр: |
Copyright © 2006-2015 интернет-издание 'Россия-Америка в XXI веке'. Все права защищены.
|