Подписаться на рассылку наших анонсов
|
|
№2, 2007
Развитие океанической политики США и возможности использования американского опыта в России
Писарев В.Д., д.и.н., в.н.с.
Отдела внешнеполитических исследований
Института США и Канады РАН, г. Москва
В условиях глобализации освоение Мирового океана является приоритетной проблемой мирового сообщества. Это обусловлено тем, что Мировой океан представляет собой колоссальный источник природных продовольственных и энергетических ресурсов, играет определяющую роль в обеспечении устойчивости биосферы и, в частности, климатических процессов. Большая часть Мирового океана, его пространства и ресурсов, находится в общем пользовании всего человечества, что составляет основу взаимозависимости государств.
Поиски решения глобальной проблемы освоения и сохранения Мирового океана ориентированы на разработку всеобъемлющей, эффективной и общеприемлемой системы управления сообществом суверенных государств деятельностью по использованию океанических ресурсов и экологического потенциала его водных пространств, находящихся не только в сфере национальной юрисдикции, но и являющихся общим достоянием человечества за этими пределами.
Основными тенденциями в поисках мировым сообществом путей согласованного решения этой глобальной проблемы является, во-первых, признание роли Мирового океана и его экосистем как стабилизатора биосферы и формирование глобальной системы ответственности за негативное воздействие на океаническую среду как взаимосвязанную экосистему. Во-вторых, освоение Мирового океана ставится в русло глобальной стратегии устойчивого развития, что означает сбалансирование экономической, экологической и социальной компонент океанической деятельности. В-третьих, океаническая сфера является ареной формирования действенной системы глобального соуправления (governance), в основе которой – учет взаимозависимости всех объектов и субъектов такого соуправления. В число субъектов океанического соуправления с перспективой активного участия в системе принятия сбалансированных решений не только на национальном, но и на международном уровнях входят, наряду с правительствами государств, представители гражданского общества, включая региональные и локальные сообщества, международные и национальные неправительственные организации, природоохранные и научные организации, а также бизнес.
В США в течение всего периода после окончания Второй мировой войны задача освоения и использования Мирового океана рассматривалась как приоритетная общенациональная проблема. Каждый из американских президентов, независимо от партийной принадлежности, подчеркивал роль Мирового океана в национальной стратегии США.
В июне 2006 г. в Прокламации по случаю провозглашенной им «Недели национальной океанической политики» президент Дж. Буш заявил: «Мы признаем роль океанов для нашего национального наследия, экономики и безопасности, а также подтверждаем наше обязательство защищать их с помощью благоразумного распоряжения и управления… Работая вместе, все американцы могут помочь поддержать океаны для грядущих поколений» .
Законодательное оформление своей национальной морской политики США провели уже в 1960-е гг. прошлого века. В настоящее время США близки к завершению разработки новой океанической политики страны, отвечающей современным условиям научно‑технического прогресса, императивам глобализации и взаимозависимости.
В 2000 г. Конгресс США принял закон «Об океанах» , в соответствии с которым была создана Комиссия по океанической политике США. Перед Комиссией была поставлена задача разработки рекомендаций о скоординированной и всеобъемлющей океанической политике страны.
В сентябре 2004 г. Белый Дом получил от Комиссии доклад «Океанический проект для ХХ1 века» , в котором содержится ряд принципиальных предложений по совершенствованию системы океанического управления в США.
В декабре того же года президент Дж. Буш, учитывая рекомендации Комиссии, направил в Конгресс «Океанический план действий США» , который стал первым шагом к осуществлению всеобъемлющей американской политики освоения Мирового океана.
В документе были изложены 88 программных акций, призванных укрепить и улучшить координацию океанической политики США и превратить океаны, побережье и Великие Озера в более чистые, здоровые и продуктивные пространства.
Одновременно исполнительным указом президента был создан Комитет по океанической политике (КОП) для координации деятельности министерств и агентств, ответственных за реализацию океанической политики США. В состав КОП входят госсекретарь США, министры обороны, внутренних дел, торговли, здоровья и социальных услуг, сельского хозяйства, труда, транспорта, энергетики, внутренней безопасности, а также администратор агентства по окружающей среде, директор административно-бюджетного управления, администратор НАСА, директор управления национальной разведки, директор Бюро по политике в области науки и техники, директор национального научного фонда, глава аппарата Белого Дома, помощники президента по вопросам национальной безопасности, внутригосударственной безопасности, национальной политики, экономической политики. Администратор агентства по охране окружающей среды назначен главой КОП.
КОП исполняет функции советника для президента и глав ведомств в сфере выработки и осуществления политики освоения пространств и ресурсов Мирового океана.
В январе 2007 г. Океанический план действий получил дальнейшее развитие в виде доклада, подготовленного Комитетом по океанической политике США и посвященного модернизации путей осуществления этого плана. В докладе подведены итоги двухлетней деятельности исполнительных органов власти в вопросах освоения Мирового океана интегрированным и эффективным образом с целью продвижения интересов безопасности, экологических и экономических интересов существующего и будущего поколений американцев.
Наряду с этим Администрация Президента предложила расширить спектр обязательств в рамках исходного плана и опубликовала документ, в котором определены 20 приоритетных направлений океанических исследований и предложены План и Стратегия их осуществления на ближайшее десятилетие . Подчеркивается, что документ был разработан при широком участии океанического сообщества и сфокусирован на изучении взаимодействия между обществом и океаном.
В администрации заявлено также о повышении бюджетного финансирования важнейших океанических проектов, которые обеспечивают научные исследования в Мировом океане, способствуют защите и восстановлению уязвимых морских и прибрежных территорий, а также обеспечивают устойчивое использование океанических ресурсов.
Анализ американской политики в области освоения Мирового океана в послевоенный период и, особенно, глубоких сдвигов в этой политике на рубеже веков, дает основание для определения современных основ подхода США к использованию океанических пространств и ресурсов, для которого характерны:
* Отношение к деятельности по освоению экономического потенциала Мирового океана, а также охране его экосистем, как к компоненту развития американского общества в русле национальной стратегии устойчивого развития.
К началу XXI века деятельность США, связанная непосредственно с использованием океанов, составила 117 млрд. долл. в год. Освоение узкого пояса прибрежной зоны увеличивает эту цифру на 1 трлн. долл. в год. С учетом экономического развития прибрежных графств, расположенных на водораздельном рубеже (на долю которых приходится в общей сложности менее четверти площади суши США), освоение прибрежного региона обеспечивает 60 млн. рабочих мест для американского населения и превышает половину ВНП страны, достигая 4,5 трлн. долл. в год.
* Признание приоритетной роли экологического потенциала Мирового океана, который трактуется как один из важнейших компонентов глобальной биосферы. Учитывая комплексные взаимосвязи между океаном и его средой, сушей, атмосферой и всеми живыми организмами, включая человека, управление океаническими и прибрежными ресурсами, как и всей морской деятельностью, осуществляется с учетом взаимодействий между всеми компонентами экосистемы Мирового океана. Понимание роли таких экосистем рассматривается в качестве одного из главных условий эффективной национальной океанической политики.
О роли экологического направления в американском подходе к освоению Мирового океана свидетельствует тот факт, что главой Комитета по океанической политике США, созданного президентом Бушем в 2004 г. и состоящего из всех высших представителей исполнительной власти страны, назначен председатель национального Совета по качеству окружающей среды.
* Акцент на том, что океаническая политика – это эволюционный и находящийся в процессе постоянного совершенствования механизм регламентации и управления деятельностью по освоению Мирового океана, который является частью всеобъемлющей и столь же динамичной политики обеспечения фундаментальных интересов американского общества. Элементами этого процесса являются:
‑ выявление в сфере океанической деятельности перспективных целей национального масштаба, обоснование их взаимозависимости и необходимости выделения в отдельную категорию в рамках действующей общегосударственной системы обеспечения экономических, социальных, политических и международных интересов страны;
‑ принятие государственного закона, в котором: констатируется или подтверждается особая роль океанического направления в системе национальных приоритетов; определены долгосрочные цели страны в этой области, являющиеся в основе своей компонентами стратегических целей государства (национальная безопасность, устойчивое развитие, качество жизни, укрепление международных позиций); поставлена задача программного, политического и структурно‑управленческого обеспечения достижения этих целей; санкционируется создание президентом специальной комиссии (по океанографии и освоению ресурсов Мирового океана в Законе о морских ресурсах и технологическом развитии 1966 г., и по океанической политике США в Законе об океанах 2000 г.), ответственной за разработку проекта стратегии достижения национальных целей в океанической области, который после одобрения президентом страны поступает в американский конгресс для соответствующего законодательного оформления рекомендаций комиссии;
‑ наделение президентской комиссии – в контексте ее обязанностей и полномочий, используемых средств и методов разработки рекомендаций – мандатом на:
- оценку существующего положения дел в сфере океанической деятельности;
- выявление недостатков и противоречий в действующей законодательной и административной системах руководства океанической деятельностью;
- разработку рекомендации в области модификации законов США, систем регулирования и административных структур, необходимых для улучшения понимания и управления, сохранения и использования, а также доступа к прибрежным и морским ресурсам;
- приведение национальных приоритетов в океанической сфере в соответствие с изменившимися целями, условиями и факторами национального и международного развития;
- учет позиций и мнений всех заинтересованных сторон, связанных с океанической деятельностью, и оценку всего спектра предлагаемых решений и мер;
- обеспечение научной обоснованности рекомендаций.
* Формирование и осуществление океанической политики на основе принципа соуправления . Императив внедрения этого принципа в систему принятия решений по всему спектру вопросов, связанных с океанической деятельностью, обусловлен особенностями управленческого процесса в океанической сфере, а также спецификой объектов и субъектов национальной океанической политики.
Объектом океанического соуправления является национальное достояние страны, находящееся в общем пользовании всех граждан США. В реальном выражении этот объект представляет собой взаимосвязанный экосистемный комплекс океанической и прибрежной окружающей среды и их ресурсного потенциала. Специфика этого комплекса заключается в отсутствии физических границ в морской среде и несовпадении природных, административных и политических границ на управляемых пространствах. В условиях множественности видов деятельности и, зачастую, перекрытия их пространственных и временных рамок осуществления, возникают острые конфликтные ситуации, чреватые несовместимостью работ и их опасными экономическими, социальными и экологическими последствиями.
Для субъектного поля участников океанической деятельности характерны множественность заинтересованных граждан и организаций, включая непосредственно вовлеченных участников такой деятельности. Среди них:
- законодательные и исполнительные органы власти;
- территориальные административные структуры на уровне регионов, штатов, графств и муниципалитетов;
- отрасли и их структурные образования;
- компании, корпорации и, в целом, бизнес и частный сектор;
- гражданское общество в лице общественных организаций, природоохранных и иных неправительственных структур, научного сообщества, населения страны и прежде всего – прибрежных районов.
Множественность субъектов, вовлеченных в сферу океанической деятельности, разнообразие их интересов, целей, задач и систем принятия решений в области освоения Мирового океана, предопределяют существование широкого круга острых и актуальных проблем, важнейшими среди которых являются те, которые находятся в ведении или затрагивают интересы нескольких взаимосвязанных сторон.
Наиболее сложными являются проблемы согласования:
- долгосрочных интересов страны и краткосрочных интересов участников океанической деятельности;
- общественных, групповых и частных интересов, связанных с использованием «ничейных» пространств и ресурсов, находящихся в общем пользовании;
- интересов освоения экономического и сохранения экологического потенциалов Мирового океана;
- различных видов и направлений деятельности и стоящих за ними интересов вовлеченных сторон;
- противоречивых позиций различных уровней принятия решений по вопросам освоения морских пространств и ресурсов (федеральный, территориальный, штатный и локальный уровни);
- приоритетов океанической деятельности и национального развития по таким вопросам как занятость, продовольственная и экологическая безопасность, качество жизни и другим проблемам, не связанным напрямую с деятельностью в Мировом океане.
Магистральным направлением решения этого комплекса проблем, перекрывающихся во времени, пространстве, в областях компетенции административных структур и иных субъектов, действующих в сфере, определяемой в самом общем смысле как национальная океаническая политика, стало внедрение системы океанического соуправления на всех уровнях разработки и принятия решений по вопросам изучения, использования и сохранения океанического потенциала. Основу системы соуправления составляет, во-первых, курс на расширение числа участников системы принятия решений за счет неправительственных организаций, бизнеса, научного сообщества, укрепления партнерства между всеми сторонами, вовлеченными в выработку океанической политики и принятие решений по ее реализации; совершенствование системы научного и информационного обеспечения процессов соуправления в океанической сфере; внедрение океанической тематики в образовательные программы школ и вузов; целенаправленное содействие увеличению осведомленности общественности в отношении роли Мирового океана для США, препятствий на пути его освоения и направлений и инструментов их преодоления. Во-вторых, использование преимуществ подключения всех участников океанического процесса и их партнеров к разработке и принятию сбалансированных решений для максимально возможного учета общественных интересов и позиций конкретных сторон, а также использования их творческого потенциала, понимания истоков конфликтных ситуаций, разностороннего опыта и видения будущего.
На уровне законодательной власти принцип океанического соуправления предполагает сотрудничество сторон в разработке концептуальных положений, исходных принципов, стратегии их достижения, планов и условий реализации национальной океанической политики (НОП). Примером такого соучастия стал процесс подключения научной общественности, бизнеса, неправительственных организаций, а также региональных и локальных сообществ прибрежных районов страны к разработке рекомендаций в области НОП, которые легли в основу как закона 2000 г., так и работы Комиссии по океанической политике США.
На уровне исполнительной власти примером уже функционирующей системы соуправления является структурированный механизм согласования позиций прибрежных штатов и федерального правительства в области интегрированного управления прибрежной зоной.
На уровне американских регионов концепция соуправления открывает возможность выработать оптимальный баланс интересов сторон, вовлеченных в освоение прибрежно – океанического потенциала в рамках законодательных и административных структур – от федерального до локального уровня – и сообщества неправительственных участников деятельности и иных заинтересованных сторон.
Региональное океаническое соуправление в США, основанное на экосистемном подходе и предполагающее постепенное распространение концепции соуправления в узкой прибрежной зоне на отношения штатов и федеральных властей в применении к использованию обширных пространств и ресурсов 200-мильных исключительных экономических зон, открывает для США полигон для отработки мер по повышению эффективности участия страны в действующей и быстро развивающейся системе международного соуправления как в прибрежных регионах, так и в регионах открытого моря, пространства которых определяются границами соответствующих экосистем.
На локальном уровне процесс соуправления развивается в контексте согласования местными администрациями своих решений с позициями общественности, выразителями которых являются неправительственные организации, научная общественность, экологические группы и иные объединения граждан.
Внедрение концепции соуправления в систему административного управления в океанической сфере деятельности (management) как одно из фундаментальных изменений в НОП США предполагается осуществлять по пути отказа от доминирования секторально‑отраслевого подхода к руководству океанической деятельностью (с присущей ему конфликтностью и сопутствующей потерей эффективности морских работ) в пользу курса на развитие интегрированного подхода, предусматривающего разработку общих целей в контексте общенациональных интересов, согласование позиций и координацию морской деятельности как по горизонтали (между ведомствами и отраслями), так и по вертикали (между федеральным, штатов и локальным уровнями принятия решений), содействие интегрированному подходу к решению научных и политических проблем освоения Мирового океана, земной оболочки и атмосферы.
*Ориентация на усиление лидирующей роли США в системе международных отношений в океанической сфере. Отмечая исторически сложившуюся ведущую роль страны в разработке всего комплекса международных соглашений в этой области, Комиссия по океанической политике подчеркивает, что в настоящее время США делают упор на важность этих соглашений в совершенствовании системы международного океанического соуправления.
На внутригосударственном уровне возможности сохранения и укрепления своего лидерства на международной арене США увязывают с активизацией участия всех ведомств, связанных с освоением океана, в международных переговорах по океанической проблематике, и совершенствованием морского научного и образовательного потенциалов как базовых факторов освоения Мирового океана.
* * *
В законодательстве РФ, лежащем в основе ее государственной политики, и в комитетах Федерального собрания океаническая проблематика отражена прямо или косвенно только в рамках секторальных направлений использования морских пространств и ресурсов (национальная оборона, судоходство, рыболовство и пр.).
В условиях отсутствия океанического направления как такового в национальном законодательстве страны с указанием его роли для России морская деятельность будет и впредь восприниматься и функционировать как некая обобщенная морская отрасль и существовать по законам межотраслевой конкуренции за бюджетное финансирование.
Фундаментальная задача в области формирования морской стратегии заключается в сломе этого стереотипа и обоснованном показе роли океанической деятельности в реализации стратегии национальной безопасности по всем ее основным направлениям: обеспечение национального суверенитета, эффективности экономики страны и ее конкурентоспособности в мире, политического веса России в системе международных отношений.
Одним из главных препятствий на пути формирования общенациональной российской политики освоения Мирового океана является отсутствие необходимых и законодательно закрепленных полномочий на управление и координацию деятельности в океанической сфере у приморских субъектов, особенно, на локальном уровне принятия решений, где существуют реальная заинтересованность в межотраслевой координации и отношение к освоению прибрежной зоны с позиций не только экономических, но, в значительной мере, социальных и экологических, что означает на практике подход к океанической деятельности в русле стратегии устойчивого развития.
Только такой подход облегчит согласование на уровне приморских субъектов Федерации двух изначально конфликтных систем отраслевого и пространственного управления деятельностью в прибрежной зоне. Губернатор, чья власть распространяется и на пространство субъекта, и на деятельность ведомств на подчиненной ему территории, получит возможность делегировать на места право принятия решений и ответственность за их исполнение (сохраняя за собой право отмены этих решений). Это создаст почву для инициатив на местах, возможность соуправления всех вовлеченных сторон на основе межведомственной и внутрисубъектной координации. Это, в свою очередь резко повысит эффективность морской деятельности в прибрежной зоне, ответственность лиц, принимающих решения, улучшит социально – экономический климат в ПЗ и условия жизни населения в прибрежных зонах.
Перспектива возложения на приморские субъекты Федерации основной ответственности за управление деятельностью в прибрежной зоне и подлежащая обсуждению возможность делегирования им со стороны федерального уровня полномочий на управление океаническими пространствами в пределах 200-мильной исключительной экономической зоны дают основание полагать, что инициатором создания в рамках законодательной ветви власти специального комитета по морской политике России и разработке закона о такой политике мог бы выступить Совет Федерации.
Океаническая общественность страны могла бы оказать существенную помощь Совету Федерации как в концептуальном обосновании императива принятия Закона об океанической политике России, так и ее содержательного формирования.
National Ocean Week, 2006. A. Proclamation by the President of the United States of America. Wash. June 2, 2006.
U.S. Oceans Act of 2000 (P.L. 106-256, 2000).
An Ocean Blueprint for the 21st Century, Wash. 2004.
U.S. Ocean Action Plan/ The Bush Administration’s Response to the U.S. Commission on Ocean Policy. Wash. 2004.
U.S. Ocean Action Plan Implementation Update. Wash. 2007.
Charting the course for ocean science in the United States: An ocean research priorities plan and implementation strategy. Wash. 2007.
President Bush continues his strong commitment to our oceans and proposes substantial new funding for ocean priorities. Wash. 2007.
В.Д. Писарев. Океаническое соуправление и политика США.// «США-Канада», 2007, 2.
Назад
|
