 |
 |
 |
 |
|
 |
|
 |
|
 |
|
 |
|
 |
|
№1, 2008
О СОВРЕМЕННОМ РЕФОРМИРОВАНИИ
Самуйлов С.М., к.и.н., ведущий научный сотрудник Института США и Канады РАН Аннотация В статье анализируется современная перестройка главного внешнеполитического ведомства США - Государственного департамента для его перенацеливания на глобальное "продвижение демократии". Данное реформирование было развёрнуто государственным секретарём Кондолизой Райс
«Президент верит в то, что обеспечение нашей обороны в большой мере зависит от американской многосторонней дипломатии, оказания помощи развивающимся государствам, поддержки демократических институтов и защиты прав человека в них. Вот почему … Государственный департамент сегодня должен рассматриваться как одно из ведомств по обеспечению национальной безопасности». Из выступления госсекретаря США Кондолизы Райс в Конгрессе[1]
Необходимость серьезных преобразований главного внешнеполитического министерства США после его реформы 1980 г. стала насущной с окончанием «холодной войны». На международной арене началось порой болезненное формирование нового миропорядка, к особенностям которого необходимо было приспосабливаться американской дипломатии. Серьезную попытку реформирования предпринял государственный секретарь Колин Пауэлл в 2001–2004 гг. в период первого срока президентства Джорджа Буша. Он немало преуспел в превращении «феодально раздробленного» Госдепартамента в слаженную, управляемую бюрократическую машину. Однако, с точки зрения президента и радикально настроенных неоконсерваторов, занявших ключевые позиции во внешнеполитической команде, а также широких кругов политической элиты, Пауэлл и его ведомство оказались «идущими не в ногу». «Неоконы» нацелились на «продвижение демократии» (promotion democracy) военными средствами в другие страны. Трагические террористические акты сентября 2001 г. предоставили им прекрасный повод для военных вторжений в Афганистан, а позднее, в 2003 г., и в Ирак. Пауэлл и руководимый им Госдепартамент не питали симпатий к навязыванию демократии с помощью грубой силы. Они рассматривали традиционную дипломатию как наиболее эффективный метод достижения США своих внешнеполитических целей. Однако для Дж. Буша в период первого срока его президентства и неоконсерваторов этого было мало. Их недовольство Госдепартаментом еще более возросло, когда приблизительно к середине 2004 г. стало ясно, что «маленькой победоносной войны» в Ираке не получается. Попытка «неоконов» силой установить в этой стране стабильный демократический режим потерпела неудачу[2]. Ирак де-факто начал распадаться на три части: суннитскую, шиитскую и курдскую. И в Афганистане до установления стабильности и контроля кабульского правительства над всей территорией страны еще очень далеко: несмотря на быстрое свержение режима талибов в результате американского вторжения и создание демократических институтов под эгидой ООН, в последние годы масштабы военных действий все более расширяются, а по объемам выращивания опиумного мака 2007 г. стал рекордным. В такой ситуации и внутри администрации Буша, и в Конгрессе закономерно начал возрастать интерес к дипломатическим методам достижения американцами своих целей – они являются гораздо менее дорогостоящими, чем военные, и не сопровождаются большими людскими и материальными потерями. В этой связи еще более усилился нажим на Госдепартамент с целью его дальнейшего кардинального реформирования и решительного перенацеливания на «продвижение демократии посредством дипломатии» (promotion democracy through diplomacy). Представляется, что в первую очередь для осуществления этого нажима государственным секретарем была назначена Кондолиза Райс: своим предшествующим опытом она доказала, что может быть жестким администратором. Однако, по единодушному признанию американских законодателей, из министерств федерального правительства США Государственный департамент труднее всех поддается реформированию.
1. Почему Госдепартамент неподатлив к реформам? Американцы вполне обоснованно считают дипломатию «своей первой линией обороны». Теоретически она должна преобладать над остальными методами осуществления внешней политики: военными, разведывательными, внешнеэкономическими, идеологическими и другими. Однако на деле так происходит далеко не всегда. Главный дипломат США в лице государственного секретаря и его аппарат руководят многотысячным внешнеполитическим персоналом. Американские сотрудники Госдепартамента (граждане США) подразделяются на две различные группы. Во–первых, это немногочисленные политические назначенцы, составляющие сменяемую с приходом и уходом очередной администрации часть руководства министерства, его верхние должностные уровни. Во-вторых, это многотысячная несменяемая карьерная бюрократия, верхние уровни которой так же составляют часть руководства дипломатического ведомства. Карьерные чиновники, в свою очередь, делятся на корпус профессиональных дипломатов, который относится к юрисдикции Заграничной службы, и обычных чиновников, работающих в рамках Гражданской службы. В 90-е гг. XX в., в период президентства Билла Клинтона, серьезных реформ в Госдепартаменте не предпринималось. Более того, окончание «холодной войны» стимулировало значительное сокращение американских обязательств и военного присутствия во всем мире. Это привело к заметному сокращению численности профессиональных дипломатов, уходу многих из них в частный бизнес, закрытию ряда зарубежных представительств США. Налицо было определенное ослабление американского дипломатического корпуса и «первой линии обороны». Конгресс поощрял такую политику, видя в ней один из способов сокращения расходов на деятельность федерального правительства после «достижения победы в холодной войне». После таких сокращений, в 1997 г., в начале второго срока президентства Клинтона, в Госдепартаменте работало приблизительно 7 700 профессиональных дипломатов и около пяти тысяч чиновников Гражданской службы[3]. К концу десятилетия и в Конгрессе, и в кругах политической элиты все настойчивее зазвучали требования кардинального реформирования всего внешнеполитического механизма, и в первую очередь Государственного департамента. Однако на пути выполнения таких требований стояли старые препятствия. 1. Многотысячная армия профессиональных, карьерных дипломатов, находящихся в юрисдикции Заграничной службы, подозрительно и недоверчиво относится к «пришедшим сбоку» политическим назначенцам. Если первые десятилетиями пробиваются на верхи карьерной лестницы, периодически проходя через сложные процедуры конкурсов, отбора и продвижения вверх наиболее способных, то вторые, нередко не имея дипломатической квалификации, выступают временными руководителями первых. Большое недовольство профессиональных дипломатов вызывает широко применяемая в США практика «вознаграждения» активистов президентских избирательных кампаний и их финансовых спонсоров постами американских послов в «хороших» странах[4] после победы на выборах другой партии. В последние десятилетия XX в. соотношение «вознагражденных» к карьерным дипломатам на постах американских послов было довольно устойчивым и составляло приблизительно 30% к 70%[5]. Данная откровенная несправедливость в отношении представителей Заграничной службы поддерживается американским Сенатом, который утверждает кандидатуры послов США. Сказывается корпоративная заинтересованность: если сенатор не будет переизбран на очередной шестилетний срок и потеряет свое престижное место в вашингтонской политической элите, он вполне может оказаться в числе соискателей на место посла в «хорошей» стране. Недоверие и подозрительность профессиональных дипломатов вынуждают их противодействовать попыткам реформирования Госдепартамента, исходящим от политических назначенцев. Американские авторы пишут, что внутри дипломатического ведомства эти группы воспринимают друг друга «почти естественными противниками»[6]. 2. У профессиональных дипломатов существует сильный профсоюз в лице Американской Ассоциации Заграничной службы (ААЗС) – The American Foreign Service Association. Она представляет перед политическим руководством Госдепартамента интересы более 20 тыс. действующих дипломатов и дипломатов–пенсионеров, следит за соблюдением их прав, обеспечением надлежащих условий их трудовой деятельности, их карьерным продвижением и пенсионным обеспечением, а также выпускает свой ежемесячный журнал[7]. Любые попытки реформирования Госдепартамента требуют серьезных согласований и утрясок с ААЗС, по закону имеющей исключительное право защищать интересы корпуса профессиональных дипломатов от «несправедливых трудовых отношений». 3. Внутри США у бюрократии Госдепартамента отсутствуют промышленные частные фирмы или группы избирателей, которые были бы кровно заинтересованы в результатах ее деятельности (такие организации или объединения в США называют «заинтересованными группами»). В роли таких структур у Госдепартамента выступают правительства и общественность других стран. В итоге, по словам бывшего госсекретаря Генри Киссинджера, дипломаты, курирующие ту или иную страну, начинают выступать лоббистами «своих» стран в Вашингтоне. У другого внешнеполитического ведомства, Министерства обороны, такими структурами являются фирмы и предприятия военно-промышленного комплекса (ВПК) и их лоббистские представительства в Вашингтоне, поэтому Конгресс способен оказывать эффективное давление «снизу», через фирмы ВПК, на Пентагон, в том числе и с целью его реформирования. 4. Существует и четвертая причина, способствующая наличию недоверия между Заграничной службой и Конгрессом. В любой стране профессиональный дипломатический корпус – это привилегированный слой чиновничества. В США во времена «холодной войны» он рекрутировался преимущественно из представителей «восточного истэблишмента», т.е. из традиционной американской элиты восточных штатов, представителей которой в США называют WASP – White Anglo-Saxon Protestant (белые англосаксонские протестанты, БАСП). В силу своей элитарности американские дипломаты довольно высокомерно относились к законодателям, что также препятствовало выделению Конгрессом средств на реформирование Госдепартамента. Национальный и социальный состав Заграничной службы к началу XXI в. стал гораздо более разнообразным, но проблема осталась. В начале 2000‑х гг. работники Госдепартамента продолжали смотреть на Конгресс как на «зону риска», предполагая возможность утечки конфиденциальной информации после своих выступлений на закрытых заседаниях во внешнеполитических комитетах Конгресса. Отношение к взаимодействию с комитетами Конгресса было настороженным. С другой стороны, постоянное недовольство членов Конгресса вызывал Отдел по законодательным делам – одно из наиболее слабых структурных подразделений Госдепартамента. Серьезное недоверие и перечисленные причины неподатливости Госдепартамента к реформам определяют две возможных модели руководства дипломатическим ведомством.
2. Две возможных модели руководства Госдепартаментом Первая, наиболее часто практикуемая, основана на том, что государственный секретарь и его ближайшее, лояльное ему окружение (политические назначенцы) воспринимают себя членами находящейся у власти администрации и реализуют ее внешнеполитическую стратегию, действуя нередко вопреки интересам и взглядам Заграничной службы. Политическое руководство во главе с госсекретарем и профессиональное дипломатическое чиновничество живут и действуют как бы сами по себе. Наиболее типичными представителями такой модели руководства в последние десятилетия были государственные секретари Генри Киссинджер (1973–1977) и Джеймс Бейкер (1989–1992) (последний был госсекретарем в администрации Дж. Буша-старшего). После окончания «холодной войны» в период президентства Клинтона сходным образом действовали Уоррен Кристофер (1993–1997) и Маделин Олбрайт (1997–2001). С 2005 г. такой же способ руководства дипломатическим ведомством, только в гораздо более жесткой форме, реализует и Кондолиза Райс. При такой модели многотысячное объединение дипломатов Заграничной службы воспринимало и воспринимает политическое руководство Госдепартамента «почти врагами», а попытки реформирования этого ведомства встречали и встречают сильное противодействие. Гораздо реже реализуется вторая модель, в которой государственный секретарь становится подлинным руководителем и менеджером, «патриотом» своего ведомства и начинает отстаивать позиции и интересы дипломатической службы перед Белым домом, т.е. перед иерархическими верхами находящейся у власти администрации – президентом, его аппаратом и Исполнительным управлением президента. Реализация такой модели требует определенного мужества, и даже жертвенности, со стороны госсекретаря, поскольку высока вероятность, что госсекретарь будет воспринят президентом и его окружением как «чужак» и как лицо, противодействующее президентской внешней политике, что может привести к его досрочной отставке. За последние десятилетия наиболее яркими фигурами, работавшими по такой модели, были госсекретари Сайрус Вэнс (1977–1980) и Колин Пауэлл (2001–2004). С 1982 по 1986 г. в администрации Рональда Рейгана этой модели руководства, несмотря на свое личное желание быть лояльным членом внешнеполитической команды, вынужден был придерживаться Джордж Шульц (1982–1989). «Ястребы» из окружения президента попросту не допускали его к личным контактам с Рейганом, опасаясь, что президент – дилетант во внешней политике – пойдет на уступки СССР и подпишет серьезные договоры в сфере сокращения ядерных вооружений. Однако в течение 1986–1987 гг. в результате «Ирангейта» правые и «ястребы» были выдавлены из администрации, и на смену им пришли республиканцы-центристы, с которыми Шульц быстро объединился в единую внешнеполитическую команду. По окончании президентства Рейгана (январь 1989 г.), на прощальном обеде, К. Пауэлл заявил, что «так хорошо помощник по национальной безопасности [К. Пауэлл – Прим. авт.] и госсекретарь не ладили друг с другом с тех времен, когда Генри Киссинджер занимал обе должности одновременно»[8]. Непопулярность второй модели объясняется еще и тем, что американские СМИ и общественность реагируют в основном на эффектные дипломатические инициативы и зарубежные поездки, т.е. на реализацию внешнеполитической стратегии президента, а административно-управленческая деятельность госсекретарей остается без внимания, не приносит ни славы, ни популярности. Но только такая модель руководства предоставляет наибольшие возможности для реформирования дипломатического ведомства и может обеспечить поддержку реформам со стороны профессионального дипломатического корпуса. Не случайно серьезно реформировать Госдепартамент удалось Сайрусу Вэнсу, а подготовленный под его руководством Закон (Акт) о Заграничной службе 1980 г. с последующими поправками действует до сих пор. Вторым серьезным реформатором в последние десятилетия и первым после окончания «холодной войны» оказался К. Пауэлл.
3. Реформаторство Колина Пауэлла Уже при первой встрече с сотрудниками Госдепартамента Пауэлл заявил, что будет «их человеком в администрации». Опираясь на широкую двухпартийную поддержку в Конгрессе, он нацелился на превращение «феодально раздробленного» дипломатического ведомства в слаженную, хорошо управляемую бюрократическую машину. В начале 2001 г. он выдвинул трехгодичную Инициативу по дипломатической готовности (ИДГ) (The Diplomatic Readiness Initiative), включавшую быстрое восстановление необходимой численности дипломатической службы; расширенный прием на работу специалистов со знанием необходимых иностранных языков; улучшение системы переподготовки дипломатов и другие меры. Необходимо было не просто восполнить кадровые потери 90-х годов, требовалось кардинально пересмотреть кадровую политику, систему принятия на работу молодых сотрудников и их проверку с точки зрения обеспечения безопасности (благонадежности), процессы переподготовки кадров. Карьерными дипломатами становятся кандидаты, успешно сдавшие письменный и устный экзамены. Прием кандидатов осуществляется ежегодно. В письменном экзамене проверяются знания по 36 областям, включая мировую историю, географию, экономику, статистику. В последние годы большое внимание стало уделяться способностям кандидатов быть хорошими руководителями и организаторами. Отсутствие таких способностей у многих карьерных дипломатов было многолетней проблемой для Заграничной службы. Претенденты на дипломатическую работу должны также владеть иностранными языками и указать область желательной дипломатической деятельности: управление, консульская служба, экономическая сфера, политическая сфера, публичная дипломатия[9]. Пауэлл инициировал широкую рекламную кампанию по привлечению на дипломатическую работу значительно большего числа абитуриентов: их число возросло приблизительно с 8 тыс. в 2000 до 20 тыс. в 2003 г., а число успешно сдавших оба экзамена возросло с 727 человек в 2001 г. до приблизительно 1,5 тыс. в 2003[10]. В итоге ему удалось быстро ликвидировать нехватку карьерных дипломатов на нижних должностных уровнях. В 2005 г. общая численность работников Госдепартамента возросла приблизительно до 27 тыс. Из них почти 11 тыс. принадлежало к Заграничной службе, около 7,8 тыс. работало в сфере Гражданской службы. Нанятые иностранцы составляли 8,4 тыс.[11] Пауэлл впервые ввел обязательное обучение кадров лидерству и управленческим навыкам, для чего начал посылать дипломатов в военные вузы. При Пауэлле произошло значительное улучшение морально-психологической обстановки в Госдепартаменте. Сотрудники ведомства почувствовали, что их руководитель действительно заботится о них, и ответили ему лояльностью и исполнительностью[12]. Наиболее исчерпывающую и всестороннюю оценку реформаторства Пауэлла в 2001–2004 гг. дал вашингтонский Совет по международным делам (Foreign Affairs Council), являющийся независимым «мозговым центром» и отражающий, прежде всего, интересы Заграничной службы и ААЗС (не путать с нью-йоркским Советом по международным отношениям). Совет объединяет 11 различных независимых, непартийных, негосударственных организаций, которые тем или иным образом связаны с американской дипломатической службой. В ноябре 2004 г., в период окончания первого срока президентства Дж. Буша, Совет выпустил доклад, подводящий итоги деятельности К. Пауэлла на посту государственного секретаря. Вот наиболее существенные его выводы. В плане реализации Инициативы (ИДГ) Пауэлл добился следующего: - Конгресс полностью профинансировал прием на работу в Госдепартамент 1158 дипломатов-новичков, в дополнение к этому 561 человека в консульскую службу и 608 человек для обеспечения безопасности дипломатов; - Госдепартамент полностью пересмотрел систему отбора и приема на работу новых кадров; ежегодные расходы на рекламирование дипломатической работы возросли с 75 тыс. долл до 1,2 млн. долл., т.е. в 16 раз.; - Доля молодых дипломатов, принадлежащих к национальным меньшинствам, возросла с 13 до 19% в 2003 фин. г. Время проверки на благонадежность дипломатов-новичков сократилось до 119 дней, т.е. на треть; - Качество и степень образованности пришедших молодых дипломатов значительно возросли: 52,4% из них имели ученую степень магистра; - Продолжительность обучения в Институте Заграничной службы (для повышения квалификации) увеличилась на 25%; содержание учебных курсов было обновлено; обучение управлению и лидерству стало обязательным; значительно расширилось обучение сложным иностранным языкам (число учащихся на арабском отделении возросло со 120 в 2001 фин. г. до 200 в 2004[13]. Несмотря на столь значительные успехи в реализации ИДГ, оставались и нерешенные проблемы: не хватало карьерных дипломатов на средних должностных уровнях; ощущался недостаток в дипломатах, владеющих сложными иностранными языками – арабским, персидским, корейским; был не заполнен ряд вакансий в американских посольствах в странах СНГ и бывшей Югославии; остро не хватало дипломатических кадров для заполнения вакансий в странах с тяжелыми условиями работы (hardship posts), особенно в тех, в которые нельзя было направлять семьи дипломатов из-за соображений безопасности[14]. Под руководством К. Пауэлла в Госдепартаменте была быстро осуществлена компьютеризация и внедрение современных информационных технологий. Он возглавил работу по значительному повышению безопасности американских посольств и дипломатов за рубежом. В проектах новых зданий посольств и при их строительстве стали теперь учитываться возможные атаки террористов. Реформированию Госдепартамента препятствовало определенное недоверие между ним и Конгрессом. В докладе Совета по международным делам по этому поводу говорилось: «С точки зрения Конгресса, Госдепартамент слишком часто казался скрытным, медлительным, не реагирующим на запросы, высокомерным, и даже порой шел на обман»[15]. Осознавая это, Пауэлл предпринял несколько решительных шагов для улучшения взаимопонимания с законодателями и создания атмосферы взаимного доверия. С самого начала своей дипломатической деятельности он дал указание своим заместителям и помощникам (т.е. главам управлений Госдепартамента) всемерно содействовать улучшению отношений с Конгрессом и быстро реагировать на все запросы законодателей. В том же духе и вразрез с практикой многих своих предшественников К. Пауэлл запретил Отделу по законодательным делам блокировать прямые контакты между Конгрессом и различными подразделениями Госдепартамента. Он реорганизовал Отдел, укрепил его связи с законодателями и даже открыл представительство Госдепартамента в здании Конгресса на Капитолийском холме. Щедрое финансирование Конгрессом реформаторских инициатив Пауэлла во многом стало результатом его личной популярности и того доверия, которое к нему питали лидеры парламента. Эту популярность он заработал еще при работе в администрациях Рейгана и Буша-ст. Пожалуй, наибольшим достижением Пауэлла было изменение в лучшую сторону морально-психологической обстановки внутри Госдепартамента. Ему удалось создать такую атмосферу, когда карьерные дипломаты почувствовали, что их деятельность востребована и ценится ведомственным руководством. Можно сказать, что при нем политическое руководство Госдепартамента и Заграничная служба стали чем-то цельным. Он добился того, что дипломатическое ведомство действительно стало походить на большую слаженную бюрократическую машину. Косвенным подтверждением этого служит следующий факт. Когда в 2004 г. было объявлено о необходимости заполнить 146 дипломатических должностей в американском посольстве в Багдаде, было подано 200 заявок добровольцев, несмотря на то что работа в Ираке была связана с очевидным риском для жизни[16]. Цена таких успехов лично для Пауэлла оказалась высокой. Преобладавшие во внешнеполитической команде Буша правые республиканцы и неоконсерваторы (вице-президент Р. Чейни, руководитель его аппарата Л. Либби, министр обороны Д. Расмфельд, его заместитель П. Вулфовиц, заместитель госсекретаря по глобальным проблемам П. Добрянски и многие другие), начав «глобальную войну с терроризмом», оттеснили Пауэлла на задний план. Подобно Сайрусу Вэнсу в администрации Дж. Картера, он также оказался «не своим» для администрации Буша, несмотря на успехи в реформировании наиболее трудно поддающегося этому федерального министерства. Провал военного вторжения американцев в Ирак, тупиковая ситуация в Афганистане, т.е. очевидная неспособность американцев военными методами обеспечить «продвижение демократии», усилили давление на Госдепартамент с целью кардинально перестроить его для «продвижения демократии» методами наступательной дипломатии, получившей название «дипломатия преобразований» (transformational diplomacy). Автором ее считается Кондолиза Райс. Остановимся на современных американских внешнеполитических постулатах, которые лежат в основе этой дипломатии (помня, что постулаты – это исходные положения, которые принимаются на веру без доказательств и на основе которых создаются различные логические обоснования и конструкции).
4. Постулаты современной внешней политики США 1. Один из главных современных внешнеполитических постулатов заключается в том, что «недемократические», с американской точки зрения, государства представляют угрозу национальной безопасности США. Другими словами, авторитарные режимы уже сами по себе, по своей внутренней природе опасны для американцев. 2. Все современные народы и государства, независимо от их этнической, культурной, религиозной, географической принадлежности и специфики исторического развития, уже созрели для внедрения у них демократических форм правления. Данный постулат не записан в явном виде в официальных правительственных документах, но он неявно присутствует в содержании многих из них, касающихся внешнеполитической стратегии. 3. Американцы убеждены, что только демократические государства являются внутренне стабильными и устойчивыми. Идеи и рассуждения такого рода содержатся во многих правительственных документах и заявлениях политиков. Из этих трех постулатов логически вытекает, что глобальное «продвижение демократии» по всему миру необходимо, поскольку равнозначно укреплению и национальной безопасности США, и международной безопасности. В новом варианте Стратегии национальной безопасности, обнародованном в марте 2006 г., прямо говорится: «…Поскольку демократические государства – это наиболее ответственные члены международной системы, продвижение демократии является наиболее эффективной долговременной мерой по усилению международной стабильности, снижению угроз региональных конфликтов, противодействию международному терроризму и … расширению зоны мира и процветания», и далее: «Для защиты нашей нации и уважения наших ценностей Соединенные Штаты стремятся к распространению свободы по всему миру, возглавляя международные усилия, чтобы покончить с тиранией и содействовать торжеству эффективной демократии. Мы будем использовать весь набор политических, экономических, дипломатических и других мер, имеющихся в нашем распоряжении»[17]. Четвертый постулат логически вытекает из приведенной цитаты. 4. США имеют моральное и фактическое право вмешательства во внутренние дела государств с целью «продвижения демократии», поскольку демократизация – это укрепление не только американской, но и международной безопасности, т.е. общемирового блага. А коль скоро «продвигать демократию» предстоит в основном Госдепартаменту, дипломатическое ведомство должно стать одним из ведомств, занимающихся обеспечением национальной безопасности. Об это не устает повторять К. Райс, выступая в различных комитетах Конгресса и призывая законодателей увеличить внешнеполитический бюджет. Выдержка из такого выступления послужила эпиграфом к данной статье. 5. «Постконфликтные, неудавшиеся или неудающиеся государства» (failing, failed and post conflict states), по официальной американской терминологии, в которых слабое центральное правительство не контролирует свою территорию, также являются угрозой для безопасности США. Такие государства могут стать прибежищем для разного рода радикальных и террористических группировок, а также превратиться в очаги региональной дестабилизации. Этот постулат постоянно встречается в официальных правительственных документах и материалах. Так, на официальном сайте одного из подразделений Госдепартамента говорится, что «постконфликтные, неудавшиеся или неудающиеся государства» представляют собой сегодня «одну из самых больших угроз безопасности», они «являются питательной почвой для терроризма, высокой преступности, похищения людей, гуманитарных катастроф, они могут дестабилизировать целые регионы мира». Как следствие, «предотвращение или управление внутренними конфликтами в таких государствах стало главным компонентом внешней политики США»[18]. США считают себя вправе вмешиваться во внутренние дела таких государств для «предотвращения внутренних конфликтов или управления этими конфликтами». Американцы назвали такое вмешательство (с санкции СБ ООН или без таковой) «операциями по стабилизации и восстановлению». До недавнего времени ими занимался в основном Пентагон, в последние годы к ним начинает подключаться и Госдепартамент. В задачу статьи не входит анализ того, насколько американские внешнеполитические постулаты соответствуют реальностям современной международной жизни – это тема для отдельного исследования. Но их формулировки позволяют лучше понять сущность «дипломатии преобразований». В Ираке эти постулаты реализовались с точностью до наоборот. Вместо стабильного авторитарного режима американцы получили «неудавшееся» государство со слабым центральным правительством, которое не контролирует свою территорию, куда проникли извне разного рода исламистские и другие террористические группировки, поскольку границы оказались открыты. Идет распад страны. За такую трансформацию США платят тысячными людскими потерями и гигантскими финансовыми и материальными затратами на ведение войны. Однако провал в Ираке не пошатнул нацеленность внешнеполитической стратегии США на глобальное «продвижение демократии», а лишь привел к корректировке методов осуществления стратегии: упор теперь делается на дипломатических, а не на военных методах.
5. «Дипломатия преобразований» Кондолизы Райс В разделе Стратегии национальной безопасности США, посвященном современным реформам внешнеполитических ведомств, говорится, что реформы будут продолжены в министерствах обороны, внутренней безопасности, юстиции, а также в ФБР и «разведывательном сообществе». Продолжится и переориентация «Государственного департамента на дипломатию преобразований, которая будет продвигать эффективную демократию и содействовать созданию ответственных суверенных государств…»[19]. В чем же суть «дипломатии преобразований», чем она отличается от традиционной дипломатии и как американцы собираются ее осуществлять? Ответы содержатся в программном выступлении К. Райс в январе 2006 г. в Школе Заграничной службы Джорджтаунского университета – «кузнице» американских дипломатических кадров. В отличие от традиционной «дипломатия преобразований» должна не только информировать руководство США «о состоянии дел в мире», но и содействовать «изменению самого мира». Главной задачей «дипломатии преобразований» К. Райс считает «работу» с «многочисленными партнерами по всему миру, чтобы создать и укрепить хорошо управляемые государства, реагирующие на нужды своих народов и ответственно действующие на международной арене»[20]. Под «партнерами» имеются в виду прозападные, ориентирующиеся на США активисты, политические силы, деловые круги и представители общественности внутри государств, которые, с американской точки зрения, являются «недемократическими». А «работа» с ними означает их подталкивание к организации «бархатных революций» с целью устранения «недемократического» режима. В выступлении также говорилось, что «старые дипломатические институты» должны быть преобразованы так, «чтобы … служить достижению новых дипломатических целей»[21]. Другими словами, «дипломатия преобразований» подразумевала не только «изменение мира», но и кардинальное реформирование самого Госдепартамента. К. Райс объясняла: «Мы должны начать закладывать дипломатические основы для обеспечения свободы всех народов. Подобно великим изменениям прошлого, наши новые усилия не будут завершены быстро. Преобразование нашей дипломатии и Государственного департамента – это работа для целого поколения [т.е. на 20–25 лет – Прим. авт.], но это … дело … необходимо начать сейчас». «Новые передовые рубежи» американской дипломатии, отметила К. Райс, «просматриваются … более отчетливо в переходных государствах Африки, Латинской Америки и Ближнего Востока», однако размещение американских дипломатических кадров за рубежом не отвечает требованиям времени. Например, численность дипломатического персонала в Германии с населением в 82 млн. чел. и в Индии, население которой превышает 1 млрд., одинакова. Необходимо, в связи с этим, начать глобальное перераспределение американских дипломатических кадров. К. Райс предложила в ближайшие годы перевести несколько сотен высокопоставленных профессиональных дипломатов из Вашингтона и благополучных европейских государств в наиболее опасные и сложные регионы и страны – на Ближний Восток, в Китай, Африку и т.п.[22] В «дипломатии преобразований» это направление получило название «Глобальное перемещение кадров». Карьерный рост дипломатов и достижение высших должностных уровней, происходящие на основе ежегодных конкурсов, теперь будут зависеть от их работы в двух странах с тяжелыми условиями пребывания (Ираке, Афганистане, Судане или Анголе). Иными словами, карьерные дипломаты не смогут достичь высших должностных уровней, не отработав в «тяжелых» странах, возможно, с риском для жизни. (Обычно командировочный срок в такой стране – один год, после чего дипломат переводится в благополучную страну). Ранее это условие для получения высокой должности (высшая – заместитель госсекретаря по политическим делам, третье по важности должностное лицо в Госдепартаменте) было не обязательно. Для успешного карьерного роста теперь также необходимо разговорное владение двумя иностранными языками, один из которых относится к категории сложных языков, таких как китайский, арабский, фарси и другие. В рамках «дипломатии преобразований» американское дипломатическое присутствие в других странах должно распространяться по всей территории, т.е. дипломаты выводятся за пределы столиц. США не располагают формальным дипломатическим присутствием в 200 городах мира с миллионным населением. «Мы должны там быть, чтобы работать с населением», – считает К. Райс. Для этого Госдепартамент разработал концепцию «Пост американского присутствия», которая сводится к тому, что один из квалифицированных дипломатов должен жить, работать и представлять Америку в провинции. На начало 2006 г. такие одиночные посты присутствия функционировали в Египте и Индонезии. Их общее число предполагается увеличить и распространить на многие страны[23]. Согласно «дипломатии преобразований» значительно расширяется роль американских дипломатов в так называемых «миссиях по восстановлению и стабилизации» (reconstruction and stabilization missions), целью которых является содействие «постконфликтным, неудавшимся или неудающимся» государствам в поддержании стабильности, в восстановлении или создании экономической инфраструктуры с последующим формированием национальных органов власти. (В 2006 г. такие миссии США действовали в Боснии, Косово, Сомали и на Гаити.) Ставится задача, повысив роль дипломатов, наладить их тесное взаимодействие с военными, которые сейчас вынуждены выполнять … несвойственные им гражданские функции[24]. Из выступления К. Райс видно, что она не просто стала реализовывать первую, традиционную модель руководства Госдепартаментом. Де-факто она вместе с администрацией Дж. Буша «объявила бюрократическую войну» многотысячному корпусу американских профессиональных дипломатов. Именно так американские эксперты и оценили «дипломатию преобразований». Один из них, Р. Питерс, опубликовал в газете «Нью-Йорк пост» критическую статью под красноречивым названием «Революция Конди». (Ее тезисы широко представлены в интернете, на нее обратила внимание и ААЗС.) Основные идеи Питерса сводились к следующему: 1. Выступление Райс – это «объявление войны» своему министерству. Кондолиза Райс «может войти в историю как самый ненавидимый бюрократией Туманного дна[25] госсекретарь»[26]. 2. Во внешней политике США справедливо понижается значение Вены, Берлина, Парижа и даже Москвы, а приоритетность Китая, Индии, Южной Африки и Бразилии повышается, они превращаются в «страны будущего». 3. Способность Госдепартамента справиться с руководством «миссиями по восстановлению и стабилизации» вызывает сомнения: дипломатам недостает серьезных управленческих навыков, мешает им и их общеизвестное высокомерие. Справиться с руководством могут только военные. «Дипломаты ведут переговоры, а солдаты делают дело». 4. Выступление Райс подобно «удару молота по голове Заграничной службы». «Если ей [К. Райс] удастся осуществить даже половину задуманного», это уже будет грандиозным успехом[27]. Главное для достижения успеха – люди. Госдепартаменту следует набирать «смелых людей с авантюрным духом», каких можно найти в Пентагоне среди военных, а не в традиционных местах подготовки будущих дипломатов, вроде Джорджтаунского университета. 5. Возможно, реформы Райс станут наиболее важным наследием администрации Буша. Однако карьерные дипломаты Госдепартамента «воздвигнут бюрократические баррикады и постараются переждать период правления» Райс. И вполне могут в этом преуспеть[28]. Р. Питерс реалистично оценил предлагаемые реформы. Можно только согласиться с тем, что в ответ на «беспрецедентную войну» Заграничная служба должна будет оказать соответствующее, гораздо более сильное, чем обычно, сопротивление. Однако автор статьи упустил одно важное обстоятельство. В отличие от прошлых времен, Конгресс на этот раз оказался на стороне администрации и К. Райс. Если в предыдущие десятилетия Заграничная служба при попытках ее реформирования очередной администрацией получала поддержку со стороны «своих людей» в Конгрессе (прежде всего руководства и аппарата внешнеполитических комитетов), то нынешняя ситуация иная. В само́м Конгрессе еще в марте 2005 г. был введен на рассмотрение законопроект – Акт по распространению демократии 2005 (ADVANCE Democracy Act 2005), содержание которого во многом соответствовало положениям «дипломатии преобразований». В частности, главной задачей американских посольств в «недемократических» государствах должно было стать «продвижение демократии»[29]. Данный законопроект в качестве составной части другого билля стал законом в августе 2007 г. Таким образом, на этот раз для реформирования «Туманного дна» имелось заметно больше шансов, чем это было ранее.
6. Реализация «дипломатии преобразований» 6.1. Глобальное перераспределение дипломатических кадров В соответствии с установками «дипломатии преобразований» в 2006–2007 гг. происходило перемещение дипломатов из Вашингтона и благополучных стран в «сложные» государства Азии, Африки и Ближнего Востока. На август 2007 г. Заграничная служба располагала приблизительно 7 500 зарубежными должностями (хотя не все были заполнены реальными людьми). Из них приблизительно 750 дипломатических постов находилось в «сложных» странах (250 – в Ираке)[30]. Карьера профессиональных дипломатов слагается из ряда служебных туров. Служебный тур – это определенный обязательный срок работы дипломата либо за рубежом, либо в Вашингтоне. Ежегодно на основе конкурсов происходит географическая ротация значительной части (примерно одной трети) карьерного дипломатического корпуса. Дипломаты, у которых заканчивается срок очередного служебного тура, подают заявки на новые назначения. В опасных, нестабильных странах срок служебного тура минимальный – 1 год. В благополучных, развитых государствах – 3 и даже 4 года. Дипломат, проработавший год в «тяжелой» стране, как правило, направляется на работу либо в Вашингтон, либо в благополучную страну. После Вашингтона дипломат вновь обязан отправиться за рубеж, часто в новую для него страну, и т.д. – до достижения пенсионного возраста. Для руководства Госдепартамента одной из наиболее сложных проблем является поиск добровольцев для заполнения должностей в «сложных» странах, из которых наиболее трудной сегодня является Ирак. При этом «дипломатия преобразований» и глобальное перераспределение дипломатических кадров означают значительное увеличение дипломатических постов в «тяжелых» странах. Преодолевая сопротивление Заграничной службы, Райс начала масштабное перемещение дипломатов в сложные страны и регионы. Так, в течение 2006–2007 гг. (к осени 2007 г.) в Китай было переведено дополнительно 24 дипломата, в Индонезию – 5, во Вьетнам – 4. В африканских государствах количество американских дипломатов увеличилось на 19 человек. Количество дипломатических должностей, переведенных из Европы в другие регионы мира, достигло 49. Наибольшее сокращение численности дипломатов произошло в России (13), затем идут Германия (10) и Польша (4 чел.)[31]. Такое сокращение дипломатических должностей в России косвенно свидетельствует о том, что американцы не собираются провоцировать здесь что-то вроде «бархатной революции». На Ближнем Востоке число американских дипломатов возросло на 21, в Южной и Центральной Азии – на 33 чел. Наибольшее увеличение произошло в Индии (17) и Афганистане (8 чел.). В общей сложности Райс удалось переместить порядка 200 дипломатов[32], т.е. настолько увеличено число должностей в опасных, нестабильных странах. На первый взгляд, число незначительное, однако из дипломатов это наиболее опытные и квалифицированные кадры. В «продвижении демократии» именно от них можно ожидать успехов. К концу 2008 г. число переведенных дипломатов должно достигнуть 300. Приведенные цифры свидетельствуют о том, что, при поддержке Конгресса, Райс способна эффективно преодолевать бюрократическое сопротивление и добиваться своего, хотя она и не пользуется у законодателей такой популярностью, какой обладал ее предшественник. Из январского выступления К. Райс следовало, что еще одним важным направлением «дипломатии преобразований» должно стать значительное повышение роли Госдепартамента при осуществлении «миссий по восстановлению и стабилизации», а затем и достижение его главенствующего положения.
6.2. Управление Координатора по восстановлению и стабилизации Управление Координатора по восстановлению и стабилизации (The Office of Coordinator for Reconstruction and Stabilization), УКВС, было создано по инициативе и под давлением Конгресса в июле 2004 г. еще при Колине Пауэлле. В специальном разъяснении говорилось, что нация нуждается в структуре, «которая могла бы совместно с военным и гражданскими ведомствами планировать и быстро осуществлять переброску гражданского персонала в постконфликтные зоны для успешного выполнения миссий» по стабилизации и восстановлению. Данное подразделение будет создавать «гражданский резервный корпус, в котором всегда будут находиться полицейские, судьи, электротехники и инженеры, банкиры и экономисты», готовые, при необходимости, к быстрой переброске за рубеж для урегулирования «постконфликтных ситуаций»[33]. Официальная миссия УКВС заключается в том, что оно «будет возглавлять и воплощать в себе институционально гражданский потенциал правительства США по… преодолению постконфликтных ситуаций и по оказанию помощи в стабилизации и восстановлении выходящих из состояния конфликтов… обществ, чтобы они могли встать на устойчивый путь движения к миру, демократии и рыночной экономике»[34]. Если ранее руководство «миссиями по стабилизации и восстановлению» осуществлял Пентагон, то теперь руководящие функции гражданской части таких миссий передавались Госдепартаменту, точнее его новому подразделению. В июне 2005 г. первый руководитель (Координатор) УКВС Карлос Паскуаль выступил перед сенатским Комитетом по иностранным делам и уточнил ряд особенностей и характеристик своего Управления. В частности, слово «институционализация» в определении миссии УКВС подразумевало, что со стороны правительства США более не будет спонтанных, неподготовленных реакций на «каждый новый кризис»[35]. К. Паскуаль выделил пять функций нового подразделения: 1. Выявлять государства и регионы «больших рисков и важности» для американских интересов; 2. Создать межведомственный механизм переброски гражданского персонала и ресурсов при быстром реагировании; 3. Согласовывать процессы выделения американских ресурсов с деятельностью международных и местных партнеров; 4. При осуществлении многосторонних операций согласовывать подходы, планы и программы с международными организациями, международными финансовыми институтами, отдельными государствами и неправительственными организациями; 5. Совершенствовать деятельность УКВС, учитывая накопленный опыт[36]. Процесс формирования новой структуры Госдепартамента шел довольно медленно. К середине 2005 г., почти через год после возникновения, в аппарате Управления вместо предполагавшихся 80 было всего 35 человек. Кадровый состав аппарата с самого начала носил межведомственный характер: здесь были представители Госдепартамента, Агентства по международному развитию, Офиса министра обороны, Объединенного Комитета Начальников Штабов (высший военный орган командной структуры Министерства обороны), Объединенного командования сухопутных вооруженных сил, Корпуса инженеров армии, Министерства финансов и «разведывательного сообщества»[37]. Под руководством К. Райс процесс становления нового подразделения пошел энергичнее. В начале 2006 г. К. Паскуаль вышел в отставку. Для традиционной дипломатии функции нового Управления были необычными и рискованными, поэтому несколько месяцев пост руководителя УКВС оставался вакантным. Новым Координатором УКВС стал Джон Хербст. К концу 2007 г. под его руководством Управление приобрело завершенную организацию, численность кадрового состава достигла 80 чел. Президент поставил перед УКВС первую задачу – наладить эффективное управление и межведомственную координацию операций по «стабилизации и восстановлению». Джону Хербсту удалось этого добиться. В случае возникновения в какой-либо стране «стабилизационного кризиса», для нее будет сформирована Межведомственная группа по восстановлению и стабилизации (Country Reconstruction and Stabilization Group) в рамках Совета Национальной Безопасности (СНБ), т.е. на самом высоком, надведомственном уровне федерального правительства. В группу войдут помощники глав (третий уровень министерского руководства после министра и его заместителей) федеральных министерств и ведомств, задействованных в разрешении кризиса. Она будет наделена полномочиями принимать решения[38] и станет временным руководящим органом по разрешению «стабилизационного кризиса» в конкретной стране. Для внешнеполитического механизма США создание таких временных групп явлется традиционным методом реагирования на международные кризисы. Новым, по словам Дж. Хербста, должно стать создание при группе на постоянной основе аппарата, или секретариата, во главе с представителем УКВС. Секретариат должен гарантировать наличие «только одного канала по обеспечению информацией, оказанию помощи в разработке альтернативных действий и отслеживанию выполнения принятых решений»[39]. Контроль УКВС над секретариатом обеспечит влияние Управления и на деятельность самой группы. Для того чтобы на месте руководить реализацией принятых решений, в кризисные страны будут направляться Гражданские передовые команды (Advance Civilian Teams), ГПК. Если в стране есть американское посольство, ГПК будут действовать под руководством посла; если посольства нет, ГПК создадут американское дипломатическое представительство. Вторая задача УКВС (сформулированная и в выступлении К. Райс в январе 2006 г., и в Обращении к нации президента Дж. Буша год спустя) – сформировать специально подготовленный, значительный по численности корпус гражданских специалистов, которых в случае необходимости можно быстро перебросить в «кризисную» страну. Выполнение этой задачи осуществляется по трем направлениям. Во‑первых, в рамках УКВС создается Корпус активного реагирования (Active Response Corps), КАР. Его представители, прошедшие специальную подготовку, работают в федеральном правительстве и в любой момент готовы к быстрой переброске в нужную страну. В конце 2007 г. таких специалистов было только десять. Они являлись сотрудниками Госдепартамента и уже успели побывать в Ливане, Афганистане, Гаити, Чаде, Либерии, Ираке и в Косове. В бюджетной заявке на 2008 г. Дж. Буш запросил увеличение финансирования данного корпуса, чтобы довести его численность до 33 чел.[40] Во-вторых, формируется Корпус обязательного реагирования (Standby Response Corps), КОР, состоящий из работников федерального правительства, так же прошедших специальную подготовку. Они отправятся в «кризисную» страну через 30-45 дней с момента оповещения на срок до полугода. К концу 2007 г. корпус насчитывал приблизительно 90 человек, и к нему изъявили желание присоединиться более 200 ушедших из Госдепартамента профессиональных дипломатов. В дальнейшем численность Корпуса должна прирастать за счет сотрудников министерств юстиции, торговли, финансов и сельского хозяйства и к концу 2008 г., по мнению Хербста, может достигнуть 500 человек[41]. В-третьих, создается Гражданский резервный корпус (Civilian Researve Corps), ГРК, самый многочисленный, состоящий из не работающих в правительстве американцев-добровольцев различных специальностей. В «кризисной» стране они будут экспертами и организаторами как при американском посольстве, так и при национальном правительстве. (В какой-то мере представители этого корпуса будут подобны американским военным резервистам.) Гражданские резервисты будут набираться сроком на четыре года из числа добровольцев, ежегодно в течение этого периода проходить двух-трехнедельную переподготовку и направляться в страну назначения сроком до одного года. В апреле 2007 г. сформированная Госдепартаментом специальная исследовательская группа выработала рекомендации по созданию общего корпуса гражданских специалистов: он должен включать представителей 121 специальности; первоначальная минимальная численность корпуса должна составлять порядка 500 чел., из них 350 – специалисты из сфер правоприменения (полицейские, таможенники, юристы, следователи, специалисты по борьбе с терроризмом и т.п.), остальные 150 – специалисты в области переходной экономики, развития бизнеса, становления демократических институтов и улучшения государственного управления. Для осуществления рекомендаций на 2007 фин. г. Конгресс выделил 50 млн. долл. В соответствии с предложенным в Сенате законопроектом, в дальнейшем планируется довести численность КАР до 250 чел., КОР и ГРК – до 2000 чел. каждый (исходя из предположения, что США в год будут проводить от одной до трех операций по «восстановлению и стабилизации»[42].) При такой численности корпуса Управление, по мнению Хербста, будет в состоянии мобилизовать и перебросить за рубеж до 1200 различных гражданских специалистов в течение первых восьми недель кризиса. Итак, реализация «дипломатии преобразований» при Кондолизе Райс началась довольно успешно. Каковы ее перспективы?
7. Возможные перспективы «дипломатии преобразований» 1. «Дипломатия преобразований» и создание Управления Координатора по восстановлению и стабилизации в настоящее время являются важнейшим направлением перестройки и перенацеливания внешнеполитического механизма США на глобальное «продвижение демократии» преимущественно мирными средствами. Американцы убедились, что они – пацифистская нация, что многолетняя война даже в одной слаборазвитой стране (Ираке) является для них аномалией, что для них более традиционно и гораздо более экономно добиваться своих внешнеполитических целей мирными, в первую очередь дипломатическими, методами. Относительно необходимости глобального «продвижения демократии» позиция Демократической и Республиканской партий кардинально не различаются – в этом отношении имеется двухпартийный консенсус. Демократы лишь против военных методов, не оправдавших себя в Ираке и принесших большие людские и материальные потери. В случае их возможной победы на президенстких выборах 2008 г., вероятнее всего, Белый дом усилит нажим на Госдепартамент и Заграничную службу, добиваясь ускорения реформирования внешнеполитического механизма и его перенацеливания на «продвижение демократии» по всему миру. США будут более активно стимулировать «бархатные» революции в «недемократических государствах», но при этом ускорят вывод американских войск из Ирака. 2. Практика деятельности дипломатической службы в последние десятилетия и реформы К. Пауэлла показали, что новаторская внешняя политика и процесс реформирования должны пользоваться поддержкой корпуса профессиональных дипломатов. «Дипломатия преобразований» Кондолизы Райс не только не находит поддержки, но, по сути, является «объявлением войны» Заграничной службе, а потому встречает сильное бюрократическое противодействие. Успех новой дипломатии в Вашингтоне далеко не гарантирован. К тому же, для ее претворения в жизнь нужны другие дипломаты, отличающиеся от традиционных. Традиционная дипломатия требует «хладнокровных суждений, размышлений, терпения, внимания к нюансам, тщательно выверенных фраз и соблюдения служебной дисциплины в рамках устоявшейся организационной иерархии». Она подразумевает длительное, терпеливое проведение переговоров, политический торг, поиски компромиссов. Это происходит обычно за закрытыми дверями и ведется узкой группой лиц на уровне представителей правительств переговаривающихся сторон. А дипломатия в «неудавшихся» государствах, как обоснованно считает американский эксперт Дж. Доббинс, требует «самоуверенности, предприимчивости, проявления инициативы, готовности идти на рассчитанный риск и способности работать … в высокой степени неструктурированной (т.е. непредсказуемой) среде»[43]; требует не элитарности, а «хождения в народ», подталкивания прозападно настроенных кругов общественности и бизнеса к смене режима на более демократический путем организации «цветной революции». Такие действия не могут не вызвать реакции и преследований со стороны местных властей, и жизнь дипломата может оказаться под угрозой. Итак, для «дипломатии преобразований» нужны люди авантюрного склада, готовые стимулировать «цветные революции» в государствах с авторитарными режимами и рисковать жизнью ради «стабилизации, восстановления и демократизации слаборазвитых, «неудавшихся» государств. Для успеха такой деятельности дипломаты должны иметь миссионерский дух, обладать твердой волей и убежденностью в своей правоте, быть готовыми рисковать жизнью ради высоких идеалов. Нынешний кадровый состав дипломатической службы США этим требованиям вряд ли соответствует. Многие профессиональные дипломаты, вероятно, не станут рисковать жизнью ради «торжества свободы», а предпочтут добровольно покинуть дипломатическую службу и уйти в частный бизнес, как это уже было в середине 90-х годов. Удастся ли Кондолизе Райс и ее преемникам положить начало массовому набору молодых дипломатов с авантюрным и миссионерским духом, готовых рисковать жизнью ради глобального «продвижения демократии», покажут ближайшие годы. Заметно повышает шансы на успех то, что в данный же момент в Конгрессе имеется широкая двухпартийная поддержка реформированию Госдепартамента и всего внешнеполитического механизма в духе «дипломатии преобразований», уже воплощенная в принятые законы. Ради их претворения в жизнь американские законодатели продолжат оказывать давление на Госдепартамент и Заграничную службу независимо от того, какой партии будет принадлежать большинство в Конгрессе после выборов 2008 г. 3. В настоящее время в официальных документах федерального правительства и принятых законах содержится постулат, согласно которому все авторитарные режимы и «неудавшиеся» государства представляют угрозу национальной безопасности США, а глобальное «продвижение демократии» означает укрепление и национальной безопасности США, и международной безопасности. Не приходится надеяться, что в обозримом будущем этот постулат будет подвергнут сомнению, несмотря на то что провал в Ираке, тупиковая ситуация в Афганистане и многие другие обстоятельства опровергают его содержание. По сути, данный постулат остается неизменным на протяжении почти столетия, со времен Вудро Вильсона, и для американцев является цивилизационной ценностью, не подвергаемой сомнению. Однако, на мой вгляд, максималистские установки, заложенные в этот постулат, с годами могут быть скорректированы. США постепенно убедятся, что «продвижение демократии» в глобальных масштабах невозможно, – в невозможности вести многолетнюю региональную войну они уже убедились. Тем более что Заграничная служба далеко не все «неудавшиеся» государства считает опасными для США. В будущем следует ожидать сужения круга потенциально опасных, с американской точки зрения, государств и их ранжирования по степени опасности. В качестве объекта применения «дипломатии преобразований» американцы, по–видимому, выберут какое-то небольшое число государств. Возможно, Соединенным Штатам удастся создать демократическое государственное устройство и обеспечить устойчивый экономический рост в каких-либо слаборазвитых странах. В послевоенной Японии, например, американцам удалось создать демократию, стимулировать быстрое экономическое развитие. Чуждая им в цивилизационном плане восточная страна, бывший враг, превратилась в их союзника на международной арене. При таком варианте развития событий успехи американцев, действительно, будут содействовать определенному укреплению и национальной, и международной безопасности.
[1] Resources for Transformational Diplomacy. Secretary Condoleezza Rice Testimony before the Senate Appropriations Subcommittee on Foreign Operations. 10 May 2007. http://www.state.gov/. [2] Подробнее об этом см.: Самуйлов С.М. Неоконсерваторы и внешняя политика Вашингтона // США и Канада: экономика, политика, культура». 2006. 5. С. 31–50. [3] Mission and Organization. U.S. Department of State, 2007. http://www.state.gov. [4] К «хорошим» странам относится большинство развитых европейских государств, Канада, Австралия, Новая Зеландия и некоторые другие. Наименее популярными у дипломатов считаются страны СНГ, включая Россию, Китай, большинство стран Азии и Африки, многие в Южной Америке. [5] Historical Comparison: Ambassadorial (Chiefs of Mission) Appointments, 2002. http://www.afsa.org/. [6] Lowi Th. and Ginsberg B. American Government: Freedom and Power. N.Y.: W.W. Norton and Co., 1990, p. 753. [7] What is the American Foreign Service Association? 2002. http://www.afsa.org/. [8] Shultz G. Turmoil and Triumph: My Years as Secretary of State. N.Y.: Charles Scribner’s Sons, 1993, p. 1138. Президент Ричард Никсон назначил своего помощника по национальной безопасности Киссинджера ещё и государственным секретарём в 1973 г. Это было сделано для продолжения новаторской по тем временам политики разрядки в отношениях с СССР в случае вынужденной отставки Никсона из-за уотергейтского кризиса. Киссинджер проработал на двух должностях до осени 1975 г.
[9] State Department: Targets for Hiring, Filling Vacancies Overseas Being Met, but Gaps Remain in Hard-to-Learn Languages. Report GAO-04-139. Wash.: US General Accounting Office, November 19, 2003, p. 4. [10] Ibidem. [11] Christopher J. The Other Side of Powell’s Record. March 6, 2006. http://www.unc.edu/. [12] Kralev N. I am on the President’s Agenda. March 1, 2004. http://www.nicholaskralev.com/. [13] Secretary Colin Powell’s State Department: An Independent Assesment. Task Force Report, November 2004. Wash.: Foreign Affairs Council, 2004, p. 3–4. [14] Ibid., p. 2–3. [15] Ibid., p. 13. [16] Ibid., p. 1. [17] National Security Strategy 2006. http://www.whitehouse.gov/. [18] Office of the Coordinator for Reconstruction and Stabilization. March 11, 2005. http://www.state.gov/. [19] Ibidem. [20] Rice С. Transformational Diplomacy. Georgetown University, Wash., January 18, 2006. http://www.state.gov/. [21] Ibidem. [22] Ibidem. [23] Ibidem. [24] Ibidem. [25] Вашингтонское сленговое название Госдепартамента. – Прим. авт. [26] Peters R. Condi’s Revolution. New York Post. January 23, 2006. http://www.nypost.com/. [27] Ibidem. [28] Ibidem. [29]В тексте законопроекта, например, говорилось, что послы США должны были в ежегодных планах работы своих посольств указывать «стратегию продвижения демократии» и «обеспечивать в каждой такой стране видимую и материальную поддержку личностям и неправительственным организациям, которые связали себя с отстаиванием демократических принципов, практики и ценностей». Другими словами, Конгресс стремился узаконить право американских послов вмешиваться во внутренние дела других государств в целях «продвижения демократии». Конкретно, они теперь должны были осуществлять: - «консультирование и координирование своей деятельности с личностями и организациями [внутри страны пребывания – Прим. авт.], имеющими отношение к продвижению демократии; - посещать местные собрания и другие сосредоточения людей, где могут происходить ненасильственные протесты в поддержку демократии и свободы; - организовывать периодические публичные встречи с такими личностями и организациями для обсуждения сущности демократии и политических, социальных и экономических свобод; - периодически обнародовать заявления с осуждением грубых нарушений международно признанных прав человека…; - обеспечивать технической, финансовой и другими видами помощи такие личности и организации». См.: The ADVANCE Democracy Act of 2005. House Resolution 1133. March 3, 2005. 109-th Cong., 1-st Sess. http://www.theorator.com/.
[30] Nakamura K. and Epstein S. Diplomacy for the 21-th Century: Transformational Diplomacy. CRS Report for Congress, Order Code RL34141. Wash., August 23, 2007, p. 19. [31] Ibid. P. 25-26. [32] Ibid. P. 27-28. [33] Transformational Diplomacy. Fact Sheet. January 18, 2006. http://www.state.gov/. [34] Ibidem. [35] Stabilization and Reconsruction: Building Peace in a Hostile Environment. Prepared Statement to the Senate Committee on Foreign Relations by Ambassador Carlos Pascual, Coordinator for the Office of Reconstruction and Stabilization. June 16, 2005. http://www.state.gov/. [36] Ibidem. [37] Ibidem. [38] Stabilization and Reconstruction Operations: Learning from the Provincial Reconstruction Team (PRT) Experience. John E. Herbst, Coordinator for the Office of Reconstruction and Stabilization. Statement before the House Armed Services Subcommittee on Oversight and Investigations. October 30, 2007. http://www.state.gov/. [39] Ibidem. [40] Ibidem. [41] Ibidem. [42] Ibidem. [43] Dobbins J. Stabilization and Reconstruction Civilian Management Act of 2004. Testimony Presented to the Senate Committee on Foreign Relations on March 3, 2004. http://www.senate.gov/. Назад |
| Наш партнёр: |
Copyright © 2006-2015 интернет-издание 'Россия-Америка в XXI веке'. Все права защищены.
|