 |
 |
 |
 |
|
 |
|
 |
|
 |
|
 |
|
 |
|
№1, 2008
АНАЛИЗ ПРОЦЕССОВ ФОРМИРОВАНИЯ
Писарев В.Д., д.и.н., ведущий научный сотрудник Института США и Канады РАН Аннотация Урегулирование национальных и глобальных проблем в условиях жестких иерархических и трансграничных барьеров требует создания сетевых объединений, ориентированных на разработку и принятие сбалансированных решений в рамках системы соуправления ( governance) основными акторами – правительствами,бизнесом и гражданским обществом. В статье рассмотрены : морская политика США и структуры глобального океанического соуправления в рамках ООН. Ключевые слова: глобальное сетевое соуправление, морская политика США, сеть « ООН-Океаны».
На рубеже веков в научной и политической литературе, а затем в практике государств и системе международных отношений все чаще используется понятие «соуправление» (governance). Характеризуя процесс становления концепции соуправления, администратор Программы развития ООН подчеркивает: «Мы являемся свидетелями зарождения новой менее формальной структуры глобального управления, в рамках которой правительства, партнеры по гражданскому обществу и частный сектор формируют, невзирая на географические границы, функциональные коалиции, ориентирующие общественную политику на достижение целей глобального гражданского общества». Понятие функциональных коалиций в данном определении относится в первую очередь и главным образом, к сетям, создаваемым для реализации системы соуправления участниками этого процесса. Таким образом, сеть представляет собой объединение функционально ориентированных, взаимосвязанных и обладающих общими интересами акторов для решения задач, общих для членов цепи, и воздействия на внешние условия функционирования сети в контексте более широкого формата отношений в рамках системы «государство – бизнес – гражданское общество» как на национальном, так и на международном уровнях. Создание и развитие сетей как специфической формы кооперации акторов способствует увеличению эффективности усилий коалиций, объединений или сообществ в деле согласования интересов, разработки и принятия сбалансированных решений по тем проблемам, которые не могут быть урегулированы только одной стороной или в условиях существования жестких иерархических либо пространственных барьеров. В сфере океанической деятельности начало процессу сетеобразования было положено в 1950–60-е гг., в начальный послевоенный период формирования океанической политики США. Именно в эти годы получило развитие международное сотрудничество ученых, совместные усилия которых в рамках Международного геофизического года позволили собрать и обобщить огромный блок данных и информации о процессах и явлениях в Мировом океане и, более того, оценить перспективы развития его военного и промышленного использования. Пример эффективности объединения опыта ученых из различных стран и научных областей явился своего рода моделью для формирования государственных (Конгресс, ВМС США), научных и промышленных объединений в стране, чья деятельность стала прообразом функционирования национальных сетей в океанической сфере и привела, в конечном счете, к принятию основополагающего закона «О морских ресурсах и техническом развитии» (1966 г.). Закон определил основные цели США в области использования пространств и ресурсов Мирового океана и создал президентскую комиссию для разработки перспективной программы его освоения. Сетевое обеспечение деятельности комиссии нашло отражение в ее составе, куда вошли объединенные общей целью представители конгресса, правительства, научной общественности, экологических объединений и промышленных компаний, прежде всего нефтегазовых. Рекомендации именно этой комиссии предопределили эффективность океанической политики США в последней трети XX века. В 1971 г. идея внеиерархического сотрудничества национальных акторов, заинтересованных в развитии и укреплении США как великой морской державы, была оформлена в виде сети, получившей название Национальный консультативный комитет по океанам и атмосфере, в который наряду с представителями штатов и местных органов власти на равной основе вошли ученые, юристы, экологи, банкиры, руководители корпораций, представители общественных организаций. Комитет выявлял и обсуждал важнейшие национальные и международные проблемы освоения обоих пространств и готовил для президента страны рекомендации по их решению. Образование комитета стало основополагающей акцией и в деле внедрения в систему руководства развитием океанической политики США представителей так называемых заинтересованных сторон (stakeholders), отражающих интересы широких кругов гражданского общества. Дальнейшее развитие идея сетевой кооперации получила в 1972 г. в результате принятия закона об управлении береговой зоной. Закон предусматривал создание вертикальной управленческой сети, в которой прибрежные штаты, муниципалитеты и локальные сообщества обрели, наряду с государством, «право голоса» в разработке и принятии сбалансированных решений в области обеспечения устойчивого развития прибрежных областей страны. Активное участие в таком управлении приняли отраслевые, территориальные, экологические, социальные и научные сети прибрежных районов[2]. Курс на сбалансирование функциональных интересов этих сетевых образований привел к созданию системы интегрированного управления береговой зоной. Создание такой системы снижает уровень конфликтного использования пространств и ресурсов береговой зоны и способствует координации усилий с целью более рационального, эффективного и экологически устойчивого использования потенциала приморских районов и исключительных экономических зон. В силу своей эффективности эта система достаточно быстро была воспринята множеством приморских государств, поскольку облегчала решение проблем сбалансированного подхода всех заинтересованных сторон к освоению зоны. Более того, общность задач соседних прибрежных государств в деле сохранения морской среды и ресурсов, их взаимозависимость в этой области, а также объединение усилий в сфере контроля деятельности «аутсайдеров» в их прибрежных районах привели к созданию региональных сетей интегрированного управления прибрежной зоной. Большая часть таких сетей функционирует в рамках Программы региональных морей ЮНЕП, принятой в 1974 г. Для регионов фактор политической и экологической трансграничности является определяющим, и без учета миграции биологических ресурсов, трансграничного переноса загрязнений и несовпадения ареала прибрежной экосистемы с межгосударственными границами курс на рациональное, эффективное, безопасное и взаимовыгодное использование потенциала смежных или даже перекрывающихся зон соседних государств практически неосуществим. Вместе с тем, взаимовыгодность сбалансирования: систем интегрированного управления прибрежными зонами для государств конкретного региона неотделима от эффективного функционирования социальных, отраслевых, финансовых и экологических сетей прибрежных государств, являющихся участниками процесса регионального соуправления. Тенденция к формированию региональных сетей океанического соуправления является на сегодня доминирующей. Важными центрами регионального развития являются замкнутые моря, эстуарии и заливы. Наряду с действующими региональными объединениями индустриальных государств (страны Северной Америки, Европы) получают развитие процессы прибрежной кооперации в регионах стран Центральной Америки, Восточной и Юго-Восточной Азии и Ближнего Востока. В контексте политики регионального сетевого соуправления показателен опыт развития кооперации в северном полярном регионе под эгидой Арктического совета. Этот форум был создан в 1966 г. восемью странами для содействия сотрудничеству, координации и интеграции государств региона в решении общих проблем устойчивого развития и защиты окружающей среды, а также диалога с международным сообществом. Совет представляет собой сетевое объединение национальных правительств, представителей региональных властных структур и неправительственных объединений, научных экспертов, а также международных организаций коренных народов. Важность этого обстоятельства заключается в том, что традиционные сообщества стран Севера уже давно осознали необходимость сосуществования с постепенными и даже быстрыми изменениями окружающей среды и накопили глубокие знания о том, как реагировать на изменения экосистем прибрежных зон. В этих сообществах исторически сформировались социальные механизмы, способные не только своевременно реагировать на экосистемные изменения прежде чем они накопятся и создадут угрозу для всего сообщества, но и предвидеть реакцию этих экосистем на предпринимаемые населением меры. Именно это обстоятельство является одной из основ, на которой правительства и коренные народы объединились, чтобы закрепить в регионе практику сетевого диалога между учеными, лицами, планирующими политику и принимающими рещения и коренными жителями арктического региона. Именно такой подход составляет основу регионального соуправления в арктическом регионе. Сегодня мировое сообщество вступило в очередную эволюционную стадию развития морского регионализма, сопряженную с необходимостью формирования регионов океанического соуправления за пределами национальной юрисдикции. Объектами такого соуправления уже являются или могут стать районы освоения глубоководных минеральных и нефтегазовых ресурсов, особо охраняемые морские территории (своего рода международные океанические заповедники), новые виды устойчивого морепользования, включая генетические ресурсы и фонд биоразнообразия глубоководных районов Мирового океана, биопоисковая деятельность, глубоководный промысел в открытом море, чреватый ущербом для редких и уязвимых экосистем, а также ареалов обитания видов, запасы которых находятся под угрозой. Развитие системы соуправления на пространствах открытого моря осуществляется на основе функционального сетевого сотрудничества с участием государств, международных организаций, бизнеса и научного сообщества, действующих на основе разрабатываемых под эгидой ООН тематически ориентированных конвенций и соглашений. Логическим этапом в системе развития региональных и межрегиональных сетей океанического соуправления, с одной стороны, и соответствующих объединений в применении к регионам в открытом море, с другой стороны, ставит на повестку дня задачу интеграции этих двух направлений в рамках системы глобального сетевого соуправления. На сегодня существуют два института, которые занимаются решением этой проблемы. Первым из них является система разработки функциональных океанических конвенций, программ и проектов[4], проводимых на их основе международных конференций, семинаров и рабочих групп. На этих международных совещаниях конкретная общая цель объединяет ученых, правоведов, представителей бизнеса, национальных администраций и неправительственных организаций. Именно на этих встречах в условиях отсутствия каких-либо иерархических ограничений закладываются концептуальные основы сетевого океанического соуправления и обсуждаются конкретные проблемы его создания, функционирования и развития. Вторым основным институтом, занимающимся решением проблем глобального сетевого соуправления в Мировом океане является Организация Объединенных Наций и созданная в ее рамках сеть по океаническим и прибрежным районам, получившая название «ООН – Океаны». Сеть, создана в рамках Координационного совета руководителей системы ООН и представляет собой динамичный механизм, предусматривающий возможности участия в его работе субъектов, не входящих в систему ООН и представляющих гражданское общество, неправительственные организации и бизнес. На сегодня сеть состоит из соответствующих программ, органов и специализированных учреждений системы ООН, включая Международную морскую организацию, Всемирную продовольственную организацию, Международный океанографический комитет ЮНЕСКО, Программу развития ООН, секретариаты финансовых учреждений (Всемирного банка), секретариаты соответствующих глобальных конвенций Организации Объединенных Наций по окружающей среде, например Конвенции о биологическом разнообразии и Рамочной конвенции Организации Объединенных Наций об изменении климата, а также Международного органа по морскому дну. Кроме того, интерес к работе сети проявили и другие организации, в частности Международная гидрографическая организация, Организация экономического сотрудничества и развития и ее Отдел рыболовства, а также Рамсарская конвенция о водно-болотных угодьях. В круг ведения сети ООН – Океаны входят: · усиление координации и сотрудничества в деятельности ООН по вопросам Мирового океана и прибрежных районов; · обзор соответствующих программ и мер ООН, осуществляемых в рамках их вклада в реализацию конвенции по морскому праву, Повестки дня XXI век и Йоханнесбургского плана выполнения решений; · выявление намечающихся проблем, определение совместных действий и создание целевых групп по этим проблемам; · содействие соуправлению Мировым океаном на международном уровне; · содействие подготовке материалов для ежегодного доклада Генсекретаря ООН о Мировом океане и морском праве; · повышение согласованности действий системы ООН в том, что касается океанов и прибрежных районов с ориентацией на мандаты Генассамблеи и на приоритеты, диктуемые сформулированными в Декларации тысячелетия целями в области развития, Йоханнесбргским планом и руководящими органами всех членов сети. При поддержке правительств соответствующих государств сеть ООН – Океаны обеспечивает осуществление мероприятий, оговоренных конкретными сроками через посредство специальных целевых групп, открытых для участия в них неправительственных субъектов и других организаций, действующих за пределами ООН. Динамичный характер сети нашел свое отражение в отборе тематики для создания целевых групп. В частности, к настоящему времени завершила свою работу группа по цунами, продолжается активная деятельность группы по океаническому биоразнообразию. Новый акцент в работе сети сделан на создании проекта Атласа океанов. Обсуждается и перспектива сотрудничества сети ООН – Океаны с сетью ООН – Водные ресурсы по такой, в частности, проблеме как Глобальная программа действий по защите морской среды от загрязнений из наземных источников.
Источники: 1. Human development report. UNDP, 1999, p.1. 2. Писарев В. США и Мировой океан. М.,1977. 3. G.Kullenberg. Challenges and potential solution for achieving synergies at the regional level on ocean and coastal governance. UNESCO, Paris. 2003, p.26. 4. http://www.arcticcouncil.org/rules.asptp. 5. UN. Doc. A/61/63, 2006. 6. UN. Doc. A/61/156,2006. 7. Писарев В. Океаническое соуправление и политика США // США: ЭПК. 2007. 2. Сс. 3–24. 8. Фененко А. Сети и государства в мировой политике // Международные процессы. 2005. 1. Сс. 113–116. [1] Статья написана в рамках научно-исследовательского проекта «Российско-американские отношения в глобальном контексте» по гранту РГНФ О6-О3-О2О85а.
[2] Участие представителей гражданского общества способствует выработке на уровне региона общего видения будущего, разделяемого всеми участниками управленческого процесса. Одинаково мыслящие группы могут с помощью коммуникационных сетей обеспечивать быстрый обмен информацией между всеми участниками управления прибрежной зоной. Этим обеспечивается вхождение в процесс выработки политики, ее стимулирование и координацию, а также давление на ее разработчиков.
[4] Наряду с отраслевыми направлениями (рыболовство, судоходство и пр.) это касается таких областей, как региональное и межрегиональное сотрудничество, сохранение океанической морской среды и ресурсов, контроль загрязнений, поступающих в Мировой океан в результате деятельности на суше.
Назад |
| Наш партнёр: |
Copyright © 2006-2015 интернет-издание 'Россия-Америка в XXI веке'. Все права защищены.
|