ТЕНДЕНЦИИ ИЗМЕНЕНИЯ РОССИЙСКИХ ПОДХОДОВ
К ОБЕСПЕЧЕНИЮ БЕЗОПАСНОСТИ
П.С. Золотарев, кандидат технических наук,
заместитель директора
Института США и Канады РАН
e-mail:
Аннотация. Статья посвящена анализу изменения официальных подходов Российской Федерации к обеспечению безопасности. В основу проведения анализа положены законы и утвержденные президентом России концептуальные документы, принятые в 1992–2010 гг.
Ключевые слова: безопасность, интересы, жизненно важные интересы, баланс интересов, концепция безопасности, стратегия безопасности.
Tendencies of Changes in the Russian Official Approaches to the Security Issues
Pavel Zolotarev,
Deputy Director, Institute for the U.S. and Canadian Studies,
Russian Academy of Sciences
e-mail:
Annotation. In the article the author analyses the changes in the Russian official approaches to the security issues. The analysis is based on the laws and conceptual documents asserted by the President of the Russian Federation established from 1992 to 2010.
Keywords: security, interests, essential interests, balance of the interests, security concept, security strategy.
Разработка подходов к обеспечению безопасности в Российской Федерации, начавшаяся в июле 1991 г., осуществлялась параллельно двумя группами. Первая из них работала в Верховном Совете Российской федерации под руководством руководителя Комитета по безопасности Сергея Степашина. Вторая группа была создана Юрием Скоковым в соответствии с поручением президента России Борис Николаевича Ельцина по созданию комиссии для разработки предложений по статусу, структуре и порядку деятельности Совета Безопасности РСФСР.
Группа Верховного Совета разрабатывала проект закона «О безопасности», а группа Юрия Скокова – более широкий круг вопросов, включая разработку проекта Концепции безопасности Российской Федерации. Обе группы работали в тесном взаимодействии. Фактически, Концепция безопасности предназначалась для теоретического обоснования самого понятия «безопасность», подходов к ее обеспечению с позиций формирования функций и алгоритма деятельности Совета Безопасности.
Следует заметить, что незадолго до завершения существования СССР был образован Совет Безопасности СССР. Функции Совета Безопасности СССР уже базировались на более широком толковании понятия «безопасность», чем это было принято ранее. Помимо обороны и государственной безопасности на него возлагалась выработка рекомендаций по поддержанию экономической и экологической безопасности, а также по преодолению последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций.
Концепция и проект закона «О безопасности» не только предусматривали более широкое толкование понятия «безопасность», но и закрепляли принципиально иные подходы к приоритетам обеспечения безопасности.
После серии слушаний закон «О безопасности» был принят Верховным Советом Российской Федерации 5 марта 1992 г.[1]
На основании этого закона 3 июня 1992 г. был издан Указ Президента России 547 об образовании Совета Безопасности Российской Федерации. Этим же указом было утверждено Положение о Совете Безопасности.
Открывая первое заседание Совета Безопасности, Борис Николаевич Ельцин выделил главное в том, что было предусмотрено в законе и в Концепции безопасности: не человек для государства, а государство для человека. В сравнении с закрепленным в сознании советских граждан приоритетом государственных интересов над правами человека, вплоть до права на жизнь, это был революционный шаг.
Закон «О безопасности» не декларирует приоритет интересов личности, а закрепляет его самим определением понятия «безопасность» и подходами к обеспечению безопасности.
Закон определяет безопасность как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз.
В этом определении фигурирует понятие «жизненно важных интересов». Именно для них ставится задача обеспечения условий защищенности. Определение жизненно важных интересов, содержащееся в законе, привязано к задаче развития. Не для всех интересов должны обеспечиваться условия реализации, а лишь для тех, которые обеспечивают прогрессивное развитие личности, общества и государства. Кроме того, в законе одним из принципов обеспечения безопасности является соблюдение баланса жизненно важных интересов личности, общества и государства. Таким образом устанавливается два рубежа ограничения интересов. Первый рубеж отсекает те интересы, которые не соответствуют прогрессивному развитию, второй – интересы, прогрессивному развитию соответствующие, но входящие в противоречие с жизненно важными интересами других объектов обеспечения безопасности.
Очевидно, что подобный подход к понятию «безопасность» и к принципам обеспечения безопасности требует постоянного анализа и выявления
- интересов объектов обеспечения безопасности;
- интересов, которые могут быть отнесены к числу жизненно важных;
- интересов, не соответствующих прогрессивному развитию;
- противоречий между собой жизненно важных интересов объектов обеспечения безопасности (личностных интересов с общественными или государственными, общественных с государственными и личностными, государственных с личностными и общественными);
- целесообразного для каждой ситуации распределения приоритетов между противоречивыми интересами.
Анализ интересов объектов обеспечения безопасности приводит к выявлению внутренних угроз обеспечения безопасности. Дополнение этого анализа интересов оценкой внешних угроз уже должно позволить сформировать основные направления обеспечения безопасности.
Нельзя сказать, что в законе «О безопасности» ясно просматривается весь механизм формирования государственной политики, однако в нем к основным задачам Совета Безопасности совершенно четко отнесены определение жизненно важных интересов личности, общества и государства и выявление внутренних и внешних угроз объектам безопасности (статья 15). Закон также предусматривает разработку основных направлений стратегии обеспечения безопасности Российской Федерации и организацию подготовки федеральных программ ее обеспечения.
В целом, заложенный в законе алгоритм формирования политики государства включает:
- анализ интересов объектов обеспечения безопасности и угроз этим интересам;
- формирование основных направлений обеспечения безопасности, составляющих суть стратегии безопасности;
- формирование федеральных программ, направленных на реализацию направлений обеспечения безопасности, предусмотренных в стратегии безопасности.
Федеральные программы должны быть привязаны к процедуре формирования федерального бюджета. В связи с этим логично было бы увязывать содержание ежегодного послания Президента Федеральному собранию с отражением стратегии безопасности в целевых программах проекта федерального бюджета.
Закон определяет также порядок выработки оперативных решений по предотвращению чрезвычайных ситуаций.
Таким образом, закон «О безопасности», несмотря на недостатки, отражает логичный подход к формированию государственной политики, обеспечивающей прогрессивное развитие страны. Однако сложившуюся в России систему государственного управления нельзя признать соответствующей интересам прогрессивного развития. В чем же причины сложившейся ситуации?
Прежде всего, закон «О безопасности» оказался полностью выполненным лишь в части формирования Совета Безопасности Российской Федерации. Задачи, возложенные на Совет Безопасности, получили свое развитие лишь в сфере оперативного реагирования или предотвращения чрезвычайных ситуаций.
Ситуацию с выполнением закона «О безопасности» отчасти объясняет обстановка первой половины 1990-х годов. К 1993 г. еще не завершился процесс формирования аппарата Совета Безопасности, но уже четко обозначился кризис отношений между Верховным Советом России и Президентом. Тем не менее, частично укомплектованный аппарат Совета Безопасности под руководством Юрия Скокова подготовил к утверждению Основные положения Военной доктрины России. Этот документ, остающийся до настоящего времени наиболее качественным по сравнению с последующими текстами Военной доктрины, утверждался уже после ухода с должности первого секретаря Совета Безопасности и после октябрьских событий 1993 г.
В дальнейшем работу Совета Безопасности определяли проблемы, требующие оперативного реагирования. Достаточно упомянуть начало антитеррористической операции в Чечне осенью 1995 г.
Серьезный удар по положениям закона «О безопасности» был нанесен в результате подготовки и утверждения Концепции национальной безопасности Российской Федерации (далее – Концепция)[2]. Этот документ полностью проигнорировал положения действующего закона и внес искажения в его ключевые понятия.
Появление слова «национальная» было самым безобидным новшеством. В период подготовки закона «О безопасности» были предложения по использованию принятого в официальных документах Соединенных Штатов термина «национальная безопасность», но они были справедливо отклонены. В Соединенных Штатах, независимо от происхождения граждан, одна нация – американская. В многонациональной России сразу возникает вопрос: о безопасности какой нации идет речь?
Выход был найден: в Концепции было предложено определение «национальной безопасности» как безопасности многонационального народа России. Однако оно сразу вошло в противоречие с другим определением – «концепции национальной безопасности», которая трактовалась как система взглядов на обеспечение безопасности личности, общества и государства во всех сферах жизнедеятельности. Последнее определение в корне отходит от принятого в законе понятия безопасности, ограничивая ее лишь собственной безопасностью объектов обеспечения безопасности и отрывая от жизненно важных интересов. Тем самым была исключена взаимосвязь состояния безопасности с условиями прогрессивного развития. Понятие «жизненно важные интересы» из текста Концепции вообще исключено.
Cодержание и характер Концепции не только противоречат закону «О безопасности», но и закрепляют иной, статический подход, фиксирующий своеобразие взглядов ее авторов. Будучи утвержденной Президентом России, Концепция заблокировала механизм формирования государственной политики в интересах прогрессивного развития страны, предусмотренного законом «О безопасности». И хотя в соответствии с Указом Президента России 537 Концепция утратила силу, это произошло слишком поздно, 12 мая 2009 г. Что же затем последовало?
Этим же Указом была утверждена Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г.[3] (далее – Стратегия), в тексте которой закон «О безопасности» даже не упоминается.
Стратегия национальной безопасности до 2020 г. определяется как «официально признанная система стратегических приоритетов, целей и мер в области внутренней и внешней политики, определяющих состояние национальной безопасности и уровень устойчивого развития государства на долгосрочную перспективу» (статья 3).
Формулировки приведенных в Стратегии понятий таковы, что отсутствие упоминания действующего закона «О безопасности» воспринимается вполне закономерно. Так, например, определение «национальной безопасности» повторяет подход (не формулировку) отмененной Концепции национальной безопасности, противоречащий закону «О безопасности»: «национальная безопасность – состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность государства» (Стратегия, статья 6).
В этом определении говорится о защищенности собственно объектов обеспечения безопасности (личности, общества и государства), но не их интересов, соответствующих прогрессивному развитию. Из формулировки следует, что для личности достаточно обеспечить конституционные права и свободы, достойное качество и уровень жизни.
О «качестве жизни» в тексте Стратегии говорится следующее: «Стратегическими целями обеспечения национальной безопасности в области повышения качества жизни российских граждан являются снижение уровня социального и имущественного неравенства населения, стабилизация его численности в среднесрочной перспективе, а в долгосрочной – коренное улучшение демографической ситуации» (Стратегия, статья 45).
Получается, что конечной целью повышения качества жизни являются такие условия, при которых гражданин не обременен завистью к богатому соседу и спокойно размножается. Если бы речь шла об уличной дворняге, то, действительно, таким качеством жизни она может быть полностью удовлетворена. Но можно ли игнорировать те потребности, которые свойственны «человеку разумному»?
Текущая ситуация с обеспечением интересов (прав) граждан России достаточно тяжела. К проблемным относится, например, право сельских жителей на труд, когда люди владеют землей, но не имеют возможности ее обрабатывать (из-за отсутствия средств на приобретение техники, трудных условий ее эксплуатации, недоступности кредитов и т.д.). В этих условиях находится значительная часть сельских жителей в богатых черноземных районах Омской области, на Тамбовских землях и т.д. В итоге не только оказываются вне сферы ответственности государства интересы значительной части граждан, но и наносится ущерб развитию национального сельского хозяйства, выводится из оборота значительная часть богатых земель и т.д. Как следствие, возникает вопрос о реальности реализации «одного из главных направлений обеспечения национальной безопасности» – продовольственной безопасности (статья 49). Без защиты интересов рядового сельского труженика и поддержки существующих сельхозпредприятий это направление не реализуемо.
Само присутствие вопросов продовольственной безопасности в разделе Стратегии (статьи 49, 50), связанном с качеством жизни, несколько неактуально. Большую часть населения интересует не то, где и как произведен продукт, а то, что абсолютное большинство этих продуктов недоступно из-за низкого уровня зарплат и высоких цен на продовольствие.
Аналогичным образом для качества жизни рядового гражданина не представляет интереса вопрос зависимости фармацевтической отрасли от зарубежных поставщиков сырья (Стратегия, статья 51). Главное – несоизмеримость цен на лекарства с покупательной способностью граждан и недоступность лекарственных препаратов для большей части пожилого населения страны. В советской России собственное фармацевтическое производство не относилось к развитой сфере. Необходимые, в том числе наиболее эффективные, препараты закупались у других стран, они были доступны для всего населения, и не возникало опасений зависимости от других стран, несмотря на «холодную войну». Что отражено в статье 51. Стратегии – забота о качестве жизни россиянина или забота об интересах фармацевтических компаний?
Примеров неудовлетворительного обеспечения творческих интересов личности можно привести множество для разных слоев населения – от сельских жителей до научных работников в фундаментальной науке.
Дело даже не в том, насколько верно или неверно далее в тексте Стратегии называются факторы, влияющие на качество жизни. Дело в том, что из реальной социально-экономической политики государства исключается механизм постоянного анализа интересов разных социальных групп российских граждан, учета интересов этих граждан.
В формулировке понятия «национальная безопасность» либо общество осталось без внимания, либо это к нему относятся задачи обеспечения суверенитета, территориальной целостности и устойчивого развития Российской Федерации. А для государства остается задача обеспечения обороны и безопасности государства. Пояснения термина «безопасность государства» нет. Но из формулировки понятия «национальная безопасность» следует, что это нечто иное, чем обеспечение обороны, суверенитета и территориальной целостности, правда, непонятно что.
Таким образом, Стратегия национальной безопасности и не предполагает учета действующего закона «О безопасности». Что же тогда составляет логику и фундамент построения Стратегии национальной безопасности?
В пункте 3. Стратегии отмечается, что «концептуальные положения в области обеспечения национальной безопасности базируются на фундаментальной взаимосвязи и взаимозависимости Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года и Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года». Получается, что Стратегия разработана на фундаменте документа более низкого уровня. Это достаточно странный подход. Концепция долгосрочного социально-экономического развития была принята ранее, чем начали работу над Стратегией, хотя логично было бы ожидать, напротив, разработку Концепции социально-экономического развития до 2020 года на основе Стратегии. Но в отсутствии этой логики проявляется, видимо, совсем другая логика, из которой проистекает последовательный отход и систематическое невыполнение закона «О безопасности».
Складывается впечатление, что после 1992 г. все концептуальные, стратегические и доктринальные документы разрабатывались исходя из той социально-политической и военной политики, которая получалась, а не в интересах той, которая необходима. Эти документы были нацелены не на будущее, а на обоснование и оправдание настоящего.
У сложившейся ситуации были и остаются вполне объективные причины. Выполнение положений закона «О безопасности» требует организации постоянных (переходящих) социально-политических и иных исследований, связанных с анализом интересов и обеспечения баланса и условий реализации жизненно важных интересов личности, общества и государства. Организация таких исследований требует не только соответствующего планирования со стороны аппарата Совета Безопасности, но и финансового обеспечения. Для этого аппарат Совета Безопасности должен располагать соответствующими финансовыми ресурсами.
Существующий порядок научного обеспечения деятельности Совета Безопасности базируется на потенциале его Научного совета. Контракты на проведение научных исследований носят ограниченный по масштабу и времени характер. Исследования привязаны к отдельным направлениям обеспечения безопасности (военному, продовольственному, энергетическому, международному и т.д.), но не к субъектам обеспечения безопасности. При финансировании деятельности Совета Безопасности через финансовые структуры администрации Президента иного ожидать трудно.
В итоге, механизм реализации закона «О безопасности» так и не был создан, вместо этого было принято решение об отказе от закона и подмене его принципиально иным подходом. Суть нового подхода заключается в том, что государство само решает, что нужно гражданам страны и обществу.
К сожалению, в последние годы, в период укрепления государственности, совершенно необходимый после первых лет демократии на грани хаоса, совершенно четко проявилась тенденция к подмене приоритета государственных интересов интересами государственных чиновников. А интересы государственных чиновников вошли в противоречие с интересами личности и общества. Интересы чиновников так отразились на деятельности государственных учреждений, что она начинает создавать реальную угрозу интересам граждан и общества. Это привело к другим негативным последствиям: у граждан возникло недоверие к судебной и правоохранительной системе, расцвела коррупция, парализующая деятельность государства и развитие малого и среднего бизнеса, и т.д.
Судя по проекту новой редакции закона «О безопасности»[4], принципиальный подход действующего закона – государство для человека, а не человек для государства – отменяется. Подобный этап развития в рамках советской России мы уже проходили. Стоит ли повторять старые ошибки?
[1] Федеральный закон 2446-I «О безопасности РФ» от 05.03.1992 г.
[2] Концепция национальной безопасности Российской Федерации. Указ Президента Российской Федерации 1 300 от 17 декабря 1997 года.
[3] Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года. – http://www.scrf.gov.ru/documents/99.html.
[4] Федеральный закон 390-ФЗ «О безопасности» от 28.12.2010 г. – http://www.rg.ru/2010/12/29/bezopasnost-dok.html .