РОЛЬ НАУЧНО-ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИХ ЦЕНТРОВ В США И ТЕНДЕНЦИИ ИХ РАЗВИТИЯ
А.О. Зур, аспирант,
Институт США и Канады РАН
e-mail:
Аннотация. В статье рассматривается роль и особенности научно-исследовательских центров США. Даётся анализ существующих тенденций современных научных центров, изучается российский фактор исследований в политико-академическом сообществе США.
Ключевые слова: Россия, США, российско-американские отношения, научные центры.
The Role and Development Trends of the American Think-Tanks
Alexey Zur,
PhD student,
Institute for the U.S. and Canadian Studies, Russian Academy of Sciences,
e-mail:
Annotation: The article analyzes the role and peculiarities of American think tanks. The author examines the development trends of modern think-tanks and considers the Russian factor in studies.
Key words: Russia, USA, Russian-American relations, think-tanks.
Политики во всем мире сталкиваются с общей проблемой использования экспертных знаний и оценок в процессе принятия политических решений. Государству необходима основная информация об обществе, которым оно управляет, о том, как реализуется его текущая политика на практике, и наличии альтернатив, а также о возможных издержках и последствиях осуществления тех или иных действий. Государство может получать такую информацию из разных источников: как на базе академических университетов, так и от исследовательских центров и международных агентств. В развивающихся странах такая экспертная оценка зачастую отсутствует или осуществляется на низком уровне. Форма и подача подобных оценок недостаточно эффективна для принятия своевременных, адекватных решений. В свою очередь в развитых странах политическое руководство страны сталкивается не с недостатком информации, а с ее переизбытком. Спрос на информацию, как средство принятия политических решений, существенно помог развитию независимых научно-исследовательских центров, известных как мозговые центры (think tanks). Информация и экспертные оценки, предоставленные научно-исследовательскими центрами, являются важным элементом развития современного гражданского общества.
Особенности деятельности мозговых центров в США
Джеймс Макген, специалист по научно-исследовательским центрам, отмечает, что в США стремятся полагаться на экспертизу вне правительства. Это берет начало с периода образования американской республики, когда была создана децентрализованная система управления, при которой власть не сосредоточена в одних руках, ветви власти отделены друг от друга. В настоящее время подобная экспертиза имеет колоссальное значение при принятии политических решений [1].
Большая, плюралистская Америка это наиболее шумное политически дебатирующее общество в мире, где разные голоса и мнения о том, каким путём должна идти страна, витают в воздухе. В такой демократии, где каждый может высказать своё мнение, каждая политическая группировка стремится склонить на свою сторону республиканцев, демократов, левых, правых, центристов, лоббистов, журналистов, ученых, религиозных деятелей и научные центры. Научные центры вносят диссонанс, разнообразие, даже своего рода какофонию. Они являются основой этой бурной дискуссии[2]. Подобная какофония голосов, возникающая в американском обществе при процессе принятия политических решений, может быть оглушительной. Но именно так работает система, которая даёт существенные результаты в процессе взаимодействия различных институтов, где мозговые центры играют центральную роль. Джеймс Макген говорит, что в США это институты, ориентированные в основном на политические, а не на академические исследования, на анализ, экспертизу вопросов внешней и внутренней политики для предоставления политикам и обществу информации для принятия решений[3]. Ключевая задача научных центров заключается в создании механизмов, используемых при выработке конкретной политической стратегии, и они оформляют свои исследования в виде докладов, статей, отчетов ответственным политикам. Ключевым элементом в деятельности научных центров в США является сотрудничество не только с политиками, но и со средствами массовой информации и обществом. Каждый научный центр, который стремится оказывать влияние на Конгресс и президента, должен иметь стратегию распространения и продвижения своих взглядов, особенно через средства массовой информации: газеты, журналы, телевидение и интернет. Сегодня в США каждый день по радио и телевидению можно услышать мнение экспертов различных центров, высказывающихся по актуальным проблемам внутренней и внешней политики. Научные центры в США финансируются из различных источников: частными лицами, корпорациями, фондами, реже правительством. В Европе и в других развитых странах финансирование осуществляется правительствами, что влияет на работу центров и определяет их зависимость от последних.
Существует ряд значимых различий между научными центрами США и других стран мира. Первое это их число: во всём мире их насчитывается 6480, в США 1816, из которых 393 находятся в Вашингтоне[4]. Подобная концентрация научных центров в столице объяснима, однако во многих штатах есть научно-исследовательские центры, особенно при крупных университетах (Гарвард, Йель, Стэнфорд и др.). Децентрализация политической модели США отражена в природе самих фабрик мысли. Другой отличительной особенностью является финансирование его размеры, а также численность сотрудников центров. Например, годовой бюджет Фонда Наследие составляет сорок восемь миллионов долларов, а Института Брукингса шестьдесят миллионов долларов. Научные центры в Европе обладают меньшими бюджетами. Что также важно, диверсификация поступления финансовых средств позволяет говорить о высокой степени независимости этих институтов. По мнению ряда экспертов, научные центры в США влияют на принятие политических решений в большей степени. Это, в частности, связано с циклическим процессом, когда учёные, работающие в научных центрах, с приходом той или иной администрации становятся её членами или сотрудниками и имеют возможность реализовывать свои теории на практике. После смены аппарата власти они возвращаются в экспертное сообщество, где продолжают исследовательскую работу. По словам американских экспертов, политический механизм в США связан с постоянным перетеканием кадров из научно-исследовательских центров на госслужбу и обратно. Например, Джон Болтон, сотрудник Американского института предпринимательства, стал постоянным представителем США в ООН при администрации Дж. Буша-мл. Ким Холмс, работающий в Фонде Наследие, был помощником госсекретаря при республиканцах, а теперь вновь работает в Фонде. Бывший посол США в Афганистане, Ираке, а также бывший сотрудник корпорации РЭНД, Залмай Халилзад, после госслужбы стал работать в Центре стратегических и международных исследований. Переход из одного центра в другой для специалиста не редкость. Одним из наиболее ярких примеров является карьера госсекретаря Джорджа Шульца, пришедшего в администрацию из института Гувера и вернувшегося туда же после ухода со своего поста. Говоря об администрации Клинтона, мы можем вспомнить Ричарда Холбрука, бывшего американского посла в Германии и архитектора Дейтонских мирных соглашений, работавшего затем в Совете по международным отношениям. Джеймс Стейнберг из института Брукингса стал помощником госсекретаря Х. Клинтон.
Многие центры пользуются в своей деятельности высокой степенью независимости, так как они в основном не получают финансирование из правительства и, тем самым, формально не связаны с правительством и какими-либо политическими партиями. Исключением является Институт Прогрессивной Политики, созданный Биллом Клинтоном. В Европе и в других парламентских демократиях научные центры тесно связаны с политическими партиями. В США же существует определенная вера в то, что лучшее правительство то, которое меньше всего управляет. Поэтому роль научных центров в США так значительна: преобладающий там частный капитал помогает создавать новые фабрики мысли.
Роль, которую выполняют мозговые центры в США, многогранна. Они выполняют следующие задачи:
- посредничество между правительством и обществом;
- выстраивание отношений доверия между обществом и государственными институтами;
- выступление в качестве независимого и информированного участника в общественных дебатах;
- выявление, формулирование и оценка политических проблем, предложений и программ;
- трансформация идей и возникающих проблем в предмет политических дискуссий;
- интерпретация проблем, событий и политики для электронных и печатных СМИ, что способствует пониманию обществом вопросов внутренней и внешней политики;
- создание форума для конструктивного обмена идеями и информацией между основными участниками процесса принятия решений;
- подготовка и предоставление специалистов для законодательной и исполнительной ветвей власти;
- обеспечение идей, альтернативных устоявшимся, стандартным, традиционным процедурам бюрократической системы и деятельности традиционного бизнеса.
Как считает Д. Эбелсон, научно-исследовательские центры, как обучающие структуры, подобно учителям в школе, формирующим умы своих учеников, стремятся формировать общественное мнение, влиять на выбор и предпочтения политических деятелей и лидеров[5].
Говоря о значительной роли научно-исследовательских центров в США, хотелось бы привести ряд конкретных примеров. С приходом к власти администрации Обамы, Палата представителей США проголосовала за законопроект, согласно которому при любом строительстве на территории Америки должна использоваться только сталь, произведенная в США. Институт Петерсена, занимающийся вопросами мировой экономики, посчитал, что данное решение будет ошибочным и приведет к международным торговым войнам. Вскоре этот законопроект всё же был одобрен. Но эксперты института выступили с критикой данного решения, была выработана стратегия, как противостоять данному варианту законопроекта, были осуществлены встречи с членами администрации Обамы для разъяснения позиции Института. Через две недели законопроект был существенно доработан. Эксперты смогли доказать, что данное решение может нарушать торговые обязательства США и нанести значительный ущерб репутации Америки, что сведет на нет полученную прибыль. Институт Петерсена имел самое непосредственное отношение к изменению подхода к данному вопросу[6].
Другим примером активного участия мозговых центров в процессе принятия политических решений может послужить создание комиссии после терактов 9 сентября 2001 г. в Нью-Йорке. Если взглянуть на состав Комиссии 9/11, то становится очевидной значительная роль, отведенная представителям различных фабрик мысли в американском обществе, и доверие к ним. Председателем комиссии стал Ли Гамильтон, конгрессмен и (на тот момент) президент Центра Вудро Вильсона. В нее вошли Тим Роймер президент Центра Национальной политики, Джон Леман член совета попечителей такого уважаемого центра, как Институт исследования внешней политики. Научно-исследовательским центрам и их экспертной оценке было оказано колоссальное доверие в таком сложном и чувствительном вопросе для США, как события сентября 2001 года.
Современные тенденции развития американских научных центров
За последние десятилетия произошел ряд значительных изменений в развитии, структуре, содержании и формах исследований американских научно-исследовательских центров, а также в способах распространения аналитических материалов. Многие эксперты, в частности, Эндрю Рич и Дональд Абельсон, говорят о наметившейся тенденции к увеличению числа новых узкоспециализированных исследовательских центров с чётко очерченными идеологическими предпочтениями[7]. На смену долгосрочному институциональному финансированию исследовательских центров пришли краткосрочные гранты под конкретные проекты. Исследовательские программы во многом утратили автономность, сократились возможности свободно исследовать сложные политические проблемы и заниматься поиском инновационных решений. Т.А. Шаклеина отмечает, что некоторые исследовательские центры, такие как Институт Брукингса, не отказались в 1990-е гг. от систематических исследований, но ряд фондов, например Фонд Наследие, разработали программу реагирования на проблему, публикуя узкоспециализированные работы и рекомендации, направленные на решение тактических задач и способствующие росту спроса на подобные аналитические рекомендации[8].
Не меньшую роль играет и увеличение числа публичных комментаторов, которые не являются экспертами в обсуждаемых областях, чьё влияние подогревается ненасытным спросом электронных средств массовой информации на говорящие головы. И наоборот, некоторых высокопрофессиональных специалистов больше не считают авторитетами. Последнее частично объясняется тем, что исторические перемены (примером которых стал распад СССР) сделали опыт, полученный в прежнее время, ненужным.
Эти фундаментальные перемены способствовали возникновению научно-исследовательских бутиков, специализирующихся в отдельной области или на отдельной проблеме. Бюджетные ограничения и необходимость концентрировать внимание на краткосрочных проектах также не могли служить стимулом для традиционных исследовательских центров к проведению исследований по выявлению потенциальных проблем и внесению предложений по их решению до того, как произойдет их обострение. По мнению многих американских обозревателей, быстрота международных перемен, а также рост угроз и нестабильности, снижают значимость длинных аналитических обзоров для ведущих политиков. Более востребованы быстрые и краткие рекомендации. В целом, американские исследовательские центры в большей степени склонны давать политические рецепты в отношении очевидных политических проблем и не уделяют существенного внимания более серьезным проблемам, которые только начинают заявлять о себе. Эти тенденции усугубляются распространением электронных источников информации, конкурирующих с печатными изданиями и отдающих предпочтение быстроте реакции в ущерб тщательному анализу.
Как справедливо подчёркивает Джеймс Макгэн, глубина компетенции играет ключевую роль в деятельности исследовательских организаций, поскольку аналитики обычно работают с ограниченным набором проблем в течение многих лет (иногда в течение всей своей карьеры) и благодаря этому обладают огромной проницательностью, историческими знаниями и глубоким и всесторонним пониманием проблем[9]. С ним соглашается Т.А. Шаклеина, которая утверждает что лишённым глубины аналитическим статьям и другим публикациям не хватает более широкого взгляда на глобальные, региональные и национальные изменения[10]. Научно-исследовательские бутики нанимают специалистов, которые делают анализ по конкретным проблемам, в них отсутствует междисциплинарный принцип, нет глубины, перспективной оценки.
Джеймс Макгэн обращает внимание на ряд тенденций. Если предпочтение отдаётся краткосрочному финансированию в ущерб долгосрочного, центры работают над анализом текущих проблем, не делают глубокого анализа и неспособны дать обоснованные рекомендации. Возникает ситуация, особенно в частных фондах, когда диктуются направления и темы исследований, ставятся жёсткие сроки, что также не способствует развитию комплексных и многоуровневых исследований. Аналитики вынуждены постоянно менять тему исследований.
Также Макген говорит о том что, начиная с 1980-х гг. происходил рост числа НПО и научно-исследовательских центров, что было позитивным фактом, так как обеспечивало широкий форум обсуждения идей и программ в обществе. Однако негативной тенденцией стало то, что усилилась конкуренция между центрами, которые начали использовать всевозможные методы и способы для привлечения внимания, захвата времени в электронных СМИ, на радио и телевидении. Скорость реакции в оценках и рекомендациях не всегда способствовала решению проблемы или принятию правильных решений. Не развилась альтернативная тенденция к сотрудничеству между разными центрами и НПО для формирования более эффективной политики.
Автор отмечает, что в 1980-е и 1990-е гг. развернулась настоящая война идей, многие эксперты и целые центры не скрывали своей партийной ориентации. Если эксперт или группа аналитиков не были согласны полностью с политикой центра и подготовленным в его недрах документом, он или они воспринимались как союзники оппонентов (врага).
В 2000-е гг., особенно после терактов 2001 г., тенденция к созданию научно-исследовательских центров усилилась. В первое десятилетие ХХI в. заметен рост консерватизма и активизация консервативных центров началась новая волна войны идей. В работах ряда экспертов отмечалось, что в консервативные центры было вложено гораздо больше средств, чем в либеральные. Рост таких центров в США явился одной из причин поражения демократов на выборах в 2000 г.
Ещё одной тенденцией в развитии современных американских научных центров, по мнению ряда экспертов, являются новые технологические возможности передачи информации, донесения её до потребителя. Однако они сыграли противоречивую роль. С одной стороны, они ускорили процесс распространения информации, анализа, прогнозов. Но с другой стороны, они превратили деятельность многих центров в торговлю идеями. На первом плане оказались не достоверность и качество, а быстрота реакции и скорость распространения продукта.
Что касается исследований по России, то за последние два десятилетия они претерпели существенное сокращение. Подробный анализ этих изменений приводится в работах Т.А. Шаклеиной и Директора Программы российских и евразийских исследований Университета Джона Хопкинса Брюса Пэрротта[11]. Авторы отмечают ряд факторов, способствовавших сокращению в США исследований по России после распада СССР и в связи с окончанием биполярной эры противоборства.
В частности, отмечается, что ведущие политики США (и некоторые учёные) стали приверженцами идеи однополярного мирового порядка и гегемонии США (нередко определяемой как лидерство). В этих условиях Вашингтон не испытывал особой необходимости изучать и учитывать подходы и оценки других государств и соотносить с ними свою политику. Тенденция к гегемонии требовала концептуального обоснования, в частности, для разработки конкретных направлений американской глобальной и региональной политики. После выработки официальных доктрин (доктрины Клинтона и доктрины Буша) у руководства страны появилась тенденция к сворачиванию внешнеполитических исследований. В 1990-е гг. идею глобализации нередко выдвигали в качестве причины отказа от наследия прежнего миропорядка и основного стимула к созданию новой системы международных отношений. При этом исследовательским учреждениям оставалось приспособиться к новой повестке дня.
Авторы подчёркивают, что лишь некоторые американские специалисты по международным отношениям признавали, что результаты более реалистичного анализа указывают не только на глобализацию мира, но и на рост нестабильности и многообразия в нём. Провозглашённый Вашингтоном однополярный мир американоцентричный мир не существовал и не мог обеспечить стабильного мирового развития. Это стало ещё очевиднее в текущем десятилетии в процессе обострения разногласий между США и другими великими державами.
Авторы пришли к выводу, что в современном мире внешнеполитическая повестка дня стала для многих стран более фрагментарной и сложной. Как в США, так и в России, переменчивость международной ситуации опрокинула ранее существовавшее в научном мире разделение труда, основным предметом изучения которого была международная деятельность другой сверхдержавы. По окончании периода американо-советского управления международными отношениями появились новые государственные и негосударственные акторы влияния, играющие всё более заметную роль и требующие более пристального внимания как от ведущих политиков, так и от исследователей. На территории бывшего Советского Союза возник ряд новых независимых государств, большинство которых бросили новый вызов как региону, так и Соединённым Штатам. Изменилась и роль центральноевропейских государств, возрос геополитический статус Китая, Индии и Пакистана. Первостепенную угрозу, наряду с распространением ОМУ, стал представлять терроризм, усилилось соперничество между государствами в борьбе за энергетические ресурсы.
Такое увеличение количества игроков и проблем на международной сцене повлияло на состояние внешнеполитических исследований. Для России это означало снижение интереса к ней учёных, которые ранее занимались внешней политикой СССР, а также существенное сокращение исследовательских программ и научных обменов с Соединёнными Штатами. Т.А. Шаклеина приходит к выводу, что российские исследования пострадали не только от общей тенденции снижения фундаментальных исследований Россия более не являлась приоритетом для Соединенных Штатов, не представляла угрозы, не была конкурентом, поэтому и не требовала пристального аналитического внимания и изучения[12].
В 2000-е гг. российский фактор вновь стал актуальным, активизировались исследования по России. Однако, как отмечает Т.А. Шаклеина, происходившие изменения имели двойственный характер. С одной стороны, критика не ослабевала, многие аналитики демонстрировали весьма идеологизированный подход при анализе России и её политики, акцентируя внимание исключительно на недостатках. Подчас представители молодого поколения политологов занимали более жёсткую позицию, чем старое поколение аналитиков, в том числе, консервативных. С другой стороны, наметились и положительные тенденции. Медленно стал возрождаться интерес к России у молодых специалистов, к более предметному и менее эмоциональному экспертному обсуждению, как общих международных проблем, так и вопросов двустороннего характера. Это было обусловлено не только усилением позиций России в мировой политике, но и усложнением общей международной ситуации и появлением серьёзных проблем для Соединенных Штатов в ходе реализации глобальной стратегии, изменением позиции части правящей американской элиты относительно целесообразности гегемонии[13]. В последний год пребывания у власти администрации Буша-мл. появилась серия научных докладов о стратегии США в отношении России, о необходимости более сбалансированной оценки её деятельности, о налаживании конструктивного взаимодействия, несмотря на существующие различия и разногласия[14]. Этот подход, получивший определение перезагрузки, начал реализовываться администрацией Обамы. Изменилась тональность диалога на всех уровнях. Отразился новый подход и во взаимодействии на экспертном уровне. В дискуссиях в политико-академическом сообществе отмечалось: невозможно строить новые отношения, опираясь на концепции и понятия только периода холодной войны; нельзя строить отношения с Россией без знания её истории и глубокого всестороннего анализа современных процессов.
***
Влияние, роль и участие научно-исследовательских центров в процессе принятия политических решений в США остаются весьма заметными, несмотря на существенные изменения в формах и методах их деятельности, произошедших в 1990-2000-е гг. По-прежнему мозговые центры разного калибра играют ключевую роль в информационно-аналитическом обслуживании действующих администраций, в разработке основных документов по внутренней и вешней политике, в популяризации избранных концепций, в воздействии на общественное мнение, в подготовке политиков, так как немалая часть экспертов работает в администрации и государственных учреждениях, часто занимая высокие, в том числе, министерские, посты.
Российское направление исследований американских научных центров остаётся одним из приоритетных, несмотря на явное сокращение исследований после распада СССР. Российские исследования в США конечно нельзя сопоставить с исследованиями по СССР, но всё же существующий анализ и экспертиза двухсторонних отношений способствуют выработке общей системы координат для более тесного сотрудничества двух стран.
[1] Из выступления Джеймса Макгена в Международном пресс центре на тему: Think Tanks and the Obama Administration.
(http://video.state.gov/en/video/22466467001/think-tanks-and-the-obama-administration/s~creationDate/p~1/?s=SmFtZXMgTWNHYW5u. Последнее посещение 26.08.2011).
[2] Patricia Linden, "Powerhouses of Policy," Town and Country, January 1987, p. 56.
[3] McGann, James G.,Weaver, R. Kent. Think Tanks and Civil Societies: catalysts for ideas and action. New Brunswick, New Jersey: Transaction Publishers, 2005. p. 21.
[4] McGann James G., The Global "Go-To Think Tanks: The Leading Public Policy Research Organizations in the World, 2010. Think Tanks and Civil Societies Program, International Relations Program, University of Pennsylvania, January 2011, p.18-22.
[5] Abelson, Donald E. A Capitol Idea: Think Tanks and U.S. Foreign Policy. Montreal and Kingston: McGill-Queen's University Press, 2006. p.67.
[6] Gary Clyde Hufbauer, Jeffrey J.Schott. Buy American: Bad for Jobs, Worse for Reputation. Peterson Institute for International Economics, February 2009.
[7] Rich, Andrew. Think Tanks, Public Policy, and the Politics of Expertise. Cambridge, MA: Cambridge University Press, 2004. p.18-20, 206, 220; Abelson, Donald E. A Capitol Idea: Think Tanks and US Foreign Policy. Montreal, Ithaca: McGill-Queen's University Press, 2006. - p. 231-232.
[8] Шаклеина Т.А., Пэрротт Б. Внешнеполитические исследования: их роль и влияние на процесс принятия решений в Соединённых Штатах и России. М.: Российско-американский форум экспертов, 2006. с.9.
[9] McGann, James. Scholars, Dollars and Policy Advice: A Report. Philadelphia: Foreign Policy Research Institute, 2004. p.12.
[10] Шаклеина Т.А., Пэрротт Б. Внешнеполитические исследования: их роль и влияние на процесс принятия решений в Соединённых Штатах и России. М.: Российско-американский форум экспертов, 2006. с.10.
[11] Шаклеина Т.А., Пэрротт Б. Внешнеполитические исследования: их роль и влияние на процесс принятия решений в Соединённых Штатах и России. М.: Российско-американский форум экспертов, 2006; Шаклеина T. A. Россия и США в новом мировом порядке: Дискуссии в политико-академических сообществах России и США, 1991-2002. Москва: Российская академия наук, 2002.
[12] Шаклеина Т.А., Москва Вашингтон: перезагрузка в экспертном диалоге. МГИМО, 2011 (http://www.mgimo.ru/files/184956/shakleina.pdf. Последнее посещение 26.08.2011).
[13] Там же.
[14] Kuchins A. Alternative Futures for Russia to 2017. A Report of the Russia and Eurasia Program. Center for Strategic and International Studies. Washington, D.C.: CSIS, 2007 (http://www.csis.org); Graham Th. U.S. Russia Relations. Facing Reality Pragmatically. CSIS IFRI Project. Project Codirectors A. Kuchins and Th. Gomart. July 2008 (http://www.csis.org; http://www.ifri.org).