Россия и Америка в XXI веке
Россия и Америка в XXI веке На главную Написать письмо О журнале Свежий выпуск Архив Контакты Поиск
Подписаться на рассылку наших анонсов

E-mail:
№2, 2013

ВОЕННЫЙ КОСМОС США: ПОДХОДЫ К РЕШЕНИЮ ПРОБЛЕМ ЗАКУПОК

С. Н. Конопатов, кандидат военных наук,
доцент, капитан I ранга запаса,
старший научный сотрудник ИСКРАН
e-mail:

Аннотация: В [2] рассмотрены проблемы в закупках для военного космоса США. Эти проблемы в основе своей считаются проблемами управления, и в то же время проблемами инновационности (предпринимательства в исследованиях и разработках). В статье рассматривается управленческий аспект подходов к решению проблем; инновационный будет рассмотрен в следующей.

Ключевые слова: Национальная безопасность, США, цивилизационный вызов, спутник, закупки, блочный подход, контракт, мультилетний контракт, научно-промышленный комплекс, надзор, ритмичность закупок, цикл разработки и производства, апгрейд, открытая архитектура, возможности Вооружённых сил, персонал, конкурентоспособность, возможности научно-промышленного комплекса, технология, зрелость технологии, ограничения, президент, конгресс, счётная палата США, цикл стратегического управления, программа закупок, оценка стоимости, технологический риск, программирование закупок, управление требованиями, тестирование, надёжность, инновационность, устойчивое развитие, предпринимательство, эффективность, требования к ВВТ.

U.S. MILITARY SPACE: PROCUREMENTS PROBLEMS RESOLVING APPROACHES

Sergey Nikolaevich Konopatov
PhD, captain I rank in reserve, senior research fellow
Institute for the U.S. and Canadian Studies, Russian Academy of Sciences
e-mail: kosenik@mail.ru

Annotation: In [2] procurements for the U.S. military space problems were examined. These problems at the heart are seen as management problems, and at the same time, innovation (entrepreneurship in research and development) problems. This article deals with the management aspect of the problems solving approaches; innovation will be considered in the next.

Keywords: National security, USA, civilizational challenge, satellite, procurements, block approach, contract, multiyear contract, scientific-industrial complex, supervision, rhythmicity of acquisitions, cycle of development and production, upgrade, open architecture, capabilities of the Armed Forces, personnel, competitiveness, capabilities of a scientifically-industrial complex, technology, maturity of technology, limitations, president, Congress, United States Government Accountability Office, cycle of strategic management, procurements program, estimation of cost, technological risk, programming of procurements, requirements management, testing, reliability, innovation, sustainable development, entrepreneurship, effectiveness, efficiency, materiel requirements.

Как показано в [2], в системе закупок США для военного космоса (как и ВВТ в целом) существуют проблемы стратегического уровня, а отсюда и особое значение, придаваемое им руководством страны. Так, в подписанной президентом Б. Обамой Стратегии национальной безопасности США ([11], стр. 34) отмечена нетерпимость к негативным явлениям в процессах государственных закупок и контрактации, и особый вес этих процессов в Министерстве обороны:«Расточительным расходам, дублированию программ, контрактам с плохим надзором не место в правительстве Соединенных Штатов. Эффективные и экономичные процессы особенно важны для Министерства обороны, на долю которого приходится примерно 70% всех федеральных расходов на закупки».

В соответствии с указанием и в его развитие в отношении военного космоса министр обороны Роберт М. Гейтс и директор Национальной разведки Джеймс Р. Клаппер в подписанной ими «Стратегии национальной безопасности в космосе» - 2010 [10] заявляют, что «развитие стратегических преимуществ США требует улучшения основ деятельности по обеспечению национальной безопасности в космической сфере – включая процессы закупок. Улучшение процессов закупок - один из критически важных инструментов поддержания лидерства США в космосе. США будут искать решение проблемы своей конкурентоспособности в космосе [среди других путей – К.С.Н] в улучшении процессов закупок».

Итак, каковы причины проблем в закупках ВВТ для военного космоса, кто ими занимается, каковы концепции и подходы к решению?

1. Субъекты управления военным космосом

Основными субъектами управления военным космосом США являются президент, конгресс, Министерство обороны и Разведывательное сообщество, гражданское общество. При этом они выполняют следующие функции.

А) Президент, как глава исполнительной власти - главнокомандующий ВС, выполняет в основном распорядительные и контрольные функции. Вопросы организации и руководства исполнением решают подчиненные ему уровни исполнительной власти, в том числе министерство обороны и Национальная разведка.

Президент подписывает и посылает на рассмотрение конгресса бюджетный запрос исполнительной власти (в том числе на военный космос) в целом, по конкретным программам и статьям расходов. Он отвечает за эффективность исполнения бюджета, в том числе в отношении военного космоса. Соответственно, он отдал распоряжения исполнительной власти на решение проблем закупок для военного космоса (см. ниже).

Б) Конгресс – рассматривает, корректирует, согласовывает бюджетный запрос исполнительной власти (президента), в том числе на военный космос, в целом, по программам и статьям расходов, утверждает бюджет, а также контролирует эффективность использования государственных средств в ходе исполнения бюджета (в том числе – исполнения заказов на закупки ВВТ). Таким образом, конгресс имеет мощные рычаги влияния на процесс закупок и активно их использует. Соответственно, счетная палата (контрольно-аналитический орган конгресса) подготовила рекомендации (см. ниже), направленные на решение отмеченных выше проблем в закупках для военного космоса, на повышение исполнимости программ закупок, на повышение отдачи от инвестиций в военный космос.

В) Министерство обороны и Национальная разведка (National Intelligence). В июне 2010 г. за подписью президента вышла новая Национальная космическая политика США [12], возложившая ответственность за разработку, закупки, использование космических систем и сетей, обеспечивающих национальную безопасность, военные и разведывательные операции, на 2 лица: министра обороны и директора Национальной разведки. Соответственно, во исполнение и в дополнение к указаниям президента и рекомендациям Счётной палаты по закупкам министр обороны Роберт М. Гейтс и директор Национальной разведки Джеймс Р. Клаппер в [10] заявляют, что в военном космосе их ведомства будут:

  • использовать проверенные лучшие практики (best practices) заключения контрактов;

  • сокращать риск программного управления (имеется в виду программирование из цикла PPBE Planning, Programming, Budgeting and Execution (планирование, программирование, бюджетирование, производство)) посредством улучшения управления требованиями к заказываемым ВВТ;

  • использовать проверенные лучшие практики системного проектирования, страхования миссий, заключения контрактов, совершенствования технологий, оценки стоимости и финансового менеджмента, чтобы улучшить систему закупок, повысить успешность запусков и функционирования космических систем, уменьшить риск невыполнения миссий космическими аппаратами;

  • продолжать исследование возможностей сокращения циклов разработки новых технологий и систем, минимизации задержек, уменьшения роста стоимости, увеличения скорости созревания технологий, роста инновационной активности, более быстрого ввода ВВТ в эксплуатацию;

  • искать способы повышения конкурентоспособности США в космосе, в том числе за счет улучшении процессов закупок, укрепления здоровья индустриальной базы США, усиления сотрудничества и кооперации.

Для реализации и в развитие этих указаний, рекомендаций и обязательств ВВС США разработали и с бюджетного запроса на 2012 г. внедряют новую инициативу «Экономичных закупок для космоса» (далее ESP - The Efficient Space Procurement initiative), см. ниже. Это переименованная в 2012 году стратегия «Эволюционных закупок для обеспечения экономичности космоса» - (EASE - Evolutionary Acquisition for Space Efficiency).

Г) Гражданское общество. Граждане по конституции - главный субъект государственной власти. Идеализировать реализацию этого принципа в США не стоит, но это и не пустой звук. Граждане осознают свою ответственность за благополучие страны, а потому государственное управление в целом и управление его элементами, в частности военным космосом, являются предметом пристального внимания, широких и всесторонних дискуссий (для которых государство создаёт условия) должностных лиц, специалистов и других заинтересованных сторон – это необходимая рефлексивная обратная связь в цикле управления. Такая гражданская позиция всесторонне культивируется, как одно из необходимых условий благосостояния и развития государства. А соответствующие руководители прислушиваются к мнению общества, используют общественный анализ для улучшения деятельности своих ведомств и государства в целом.

Как отмечено выше, США встретились с историческим вызовом, адекватный ответ на который невозможен без совершенствования государственного управления. Чтобы стимулировать участие гражданского общества в формулировании этого ответа, в январе 2010 г. президент Б. Обама организовал постоянно действующий общенациональный интернет-форум по модернизации государственного управления [14]. Этот форум - один из инструментов реализуемой ныне общей стратегии совершенствования госуправления. Основан на концепции краудсорсинга (crowdsourcing) – использования массового общественного интеллекта в решении проблем (в том числе военного космоса) на основе публичной оферты (в данном случае – путём организации форума). В силу важности задачи, решаемой форумом, модераторами форума назначены заместители руководителей министерств и ведомств США.

В преамбуле форума [14] отмечено, что в качестве работы правительство США отстаёт от частного бизнеса на целое поколение, что выливается в миллиардные потери. Эти миллиарды могли бы быть инвестированы в налоговые льготы для малого бизнеса, в исследования для получения научных открытий и экономического роста. В связи с этим цель форума - «поднять» лучшие практики (best practices) частного бизнеса для применения в федеральном правительстве с целью повышения эффективности и экономичности его деятельности. Предполагается, что общественный интеллект подскажет правительству, какие лучшие практики бизнеса, куда и как следует внедрить в систему федеральной власти, какой и как от этого получить эффект. США должны иметь значительно лучшую отдачу от каждого доллара, которым распоряжается правительство1. Как отмечается в [14] (введение): «Настало время модернизировать госуправление: рационализировать то, что работает, и устранить то, что не работает» - что соответствует логике эволюции.

2. Меры по решению проблем в закупках спутников

2.1 Указания президента

Отмеченные выше проблемы в закупках военных спутников - стратегического характера, а потому и указания по их решению ставятся в документах, организующих текущий цикл стратегического управления государством.

В [11] президент ставит следующие общие задачи исполнительной власти по совершенствованию закупок ВВТ для ВС.

«… тщательно исследовать наши программы и прекращать или реструктурировать те из них, которые устарели, дублируют другие программы, неэффективны или расточительны. Результатом должны быть более эффективные программы и системы, в которых ВС нуждаются и которые они хотят. Мы проведем реформирование Федерального контрактирования, усилим практики контрактирования и управленческий надзор за исполнением контрактов с целью экономии федеральными агентствами $40 млрд. в год».

Также в [11] президент указывает, что процессы закупок должны быть эффективными и экономичными.

В [12] президент ставит конкретные задачи по закупкам космических систем:

  • повысить своевременность закупок и развертывания космических систем путем усовершенствования оценок: затрат, технологических рисков, зрелости технологий, возможностей промышленности;

  • уменьшить риски программирования закупок ВВТ посредством улучшения управления требованиями к ним, а также применением экономичного тестирования в космосе или в соответствующих условиях компонентов, определяющих надёжность космических систем, полезных нагрузок, технологий;

  • стимулировать инновационность, культивировать и обеспечить устойчивое развитие в США предпринимательства в исследованиях и разработках;

  • взаимодействовать с промышленными партнёрами (подрядчиками и потенциальными подрядчиками) для улучшения процессов и эффективного управления цепочками поставок.

Таким образом, из указаний президента видно, что проблему экономии бюджетных средств на военном космосе предполагается решать без ущерба для военного космоса и государства в целом.

2.2 Рекомендации Конгресса и Счётной палаты Конгресса США

Рекомендации Конгресса министерству обороны по решению отмеченных выше проблем (см. [13]), сформулированные в законопроекте об ассигнованиях Министерству обороны на 2013 г., носят концептуальный характер: «Как показали последние два десятилетия, любая космическая система должна заказываться только в том случае, если её компоненты находятся в высокой степени технологической готовности, а руководители программ, инженеры и организации имеют большой опыт разработки космических систем до такой степени, чтобы неизбежные проблемы (которых в таких случаях обычно множество) были своевременно обнаружены и разрешены. Годы с трудом добытого опыта показывают, что спешка и быстрая замена в этом привлекательна, но привлекательность эта иллюзорна».2

Требования к заказываемым ВВТ (рекомендации Счетной палаты)

Рекомендации Счётной палаты Конгресса более конкретны и касаются всех основных аспектов закупок и в значительной степени основываются на лучших практиках (best practices) частного бизнеса.

1. До начала реализации программы закупок тех или иных ВВТ: а) должны быть проведены исследования для определения требований к этим ВВТ; б) эти требования должны быть согласованы с подрядчиком.

Требования к ВВТ – это цель, которую должен достичь подрядчик. А любая цель, как известно, должна удовлетворять условиям SMART (Specific, Measurable, Attainable, Relevant, Time-bound): конкретность, измеримость, достижимость, соответствие потребностям ВС, определенность срока исполнения. Этим условиям должна удовлетворять совокупность требований к заказываемым ВВТ

2. Каждый образец ВВТ заказывается для решения определенной задачи по предназначению (обеспечения того или иного вида связи, разведки и проч.). При заказе конкретного образца ВВТ не всегда рационально пытаться решить им очень сложную задачу на самом высшем уровне сразу (революционное развитие), за один шаг. Необходимо прежде оценить обеспеченность (вероятность) успеха, и исходя из этого принимать решение, каким путём идти – отмеченным выше революционным, или эволюционным путём постепенного совершенствования ВВТ в последовательных заказах этих ВВТ и через апгрейд (т.е. модернизацию) находящихся на вооружении ВВТ. Иногда инкрементальный (эволюционный) подход к удовлетворению сложных в исполнении требований ВС эффективнее, чем стремление удовлетворить их одним махом.

3. Ограничить возможности изменения требований к ВВТ после размещения заказа на разработку этих ВВТ (стабильность требований в ходе исполнения заказа), иначе объемы работ и сроки их выполнения теряют предсказуемость.

Однако общий подход к управлению таков: цель в процессе её достижения (как и путь её достижения) может и должна уточняться по мере изменения ситуации и накопления знаний. Вместе с тем, это уточнение важно соотносить с объемами работ и сроками их выполнения (оптимизационная задача).

Оценка программ закупок

1. Чётко и ясно определять роли и ответственность организаций, производящих оценку и переоценку программ закупок. Если оценка и переоценка программ не сопряжена с ответственностью – открывается широкий простор для нерациональности, безосновательности и коррупции.

2. Сметы расходов должны быть полными, точными и регулярно обновляться. Неполнота, неточность, нерегулярное обновление смет расходов подрывают ценность бюджетного планирования, разрывают связь его результатов с практикой.

3. Проводить переоценку программ закупок всякий раз, когда происходят какие-то значительные события, способные повлиять на стоимость этих программ. Если этого не производить и своевременно не изменять планы финансирования, то в определенное время процесс исполнения заказа может остановиться из-за финансовой необеспеченности, или избыточные финансы будут потрачены нерационально.

4. По основным программам закупок обновлять (перерасчитывать) оценку их стоимости ежегодно. В связи с возникновением новых обстоятельств стоимость этих программ может возрастать (или уменьшаться) очень значительно. Для своевременного принятия решений о дальнейшей судьбе важных и дорогостоящих программ и о их финансировании важно регулярно уточнять их стоимость.

Технологии, необходимые в производстве ВВТ

1. Необходимо убедиться, что критические технологии (наиболее сложные и важные для успеха проекта) созрели, то есть их возможности и работоспособность надёжно проверены до запуска программ масштабных закупок ВВТ, основанных на этих технологиях.

2. Необходимо отделить открытие и проверку новых технологий от процессов закупок ВВТ: исследования плохо совмещаются с производством. Открытие и проверка новых технологий должны осуществляться в рамках отдельных программ.

3. Проверку и доводку наиболее амбициозных технологий следует заказывать научно-исследовательским организациям.

Ресурсное обеспечение закупок

1. Прежде, чем начать новую программу закупок ВВТ, следует:

  • расставить приоритеты программ всего портфеля закупок, чтобы определить позицию новой программы по отношению к другим программам. Тогда будет ясна приоритетность инвестиций и степень гарантированности полного финансирования новой программы;

  • провести системное исследование3 для определения возможных разрывов между доступными ресурсами и потребностями в них новой программы и путей устранения разрывов;

  • сбалансировать доступные ресурсы (время, финансы, технологии, производственные и иные мощности, коллективы, специалисты и пр.) с требованиями к закупаемым ВВТ;

  • убедиться в полной обеспеченности финансирования программы.

2. Прежде, чем предпринимать очередной шаг развития программы закупок, необходимо сбалансировать требования к ресурсам с их доступностью.

Управление процессом закупок

1. Для оценки критических аспектов программ разработки новых видов ВВТ (цены, сроков, готовности технологий, готовности проекта, готовности производства, отношений с поставщиками и проч.), использовать количественные данные и практически проверяемую информацию.

2. Использовать измеримые данные и доказуемое знание для принятия решений о переходе к следующим фазам программ закупок.

3. Требовать, чтобы руководители программ руководили этими программами до их окончания.

4. Контролировать поставщиков на предмет поставки высококачественных комплектующих для ВВТ посредством регулярных аудитов их работы.

5. Стимулировать руководителей программ сообщать плохие новости (если они появляются), поощрять сотрудничество и общение.

На взгляд автора, представленные выше рекомендации в некоторой степени противоречат известному принципу: будьте реалистами, требуйте невозможного, чтобы получить нужное. Этот принцип настолько полезен и важен для военного ведомства, насколько полезно и важно иметь превосходство, а по крайней мере не отставать в тактико-технических характеристиках своих ВВТ от мирового уровня. Но этот принцип отлично действует только при адекватном применении. Чтобы не оказаться «у разбитого корыта», применять его целесообразно там, где риск оправдан, где нет жёстких ограничений по времени, где заказ подстрахован дублирующими заказами (например, когда несколько КБ или НИИ параллельно на конкурентной основе разрабатывают одну и ту же систему оружия или технологию – как в СССР при И. В. Сталине).

Там, где применение этого принципа связано с высокой вероятностью миллиардных потерь без ощутимой пользы или недопустимых проблем в возможностях ВС, требования должны быть более обоснованными и реальными, а прогресс – более постепенным, эволюционным, за счёт кадрово, научно-технически, финансово и проч. обеспеченного повышения требований к ВВТ от заказа к заказу, и апгрейда ВВТ, состоящих на вооружении.

Рекомендации счётной палаты направлены на корневые причины отмеченных выше проблем закупок, однако потребуется время, чтобы оценить их успешность.

2.3 Инициатива ESP министерства обороны

Инициатива включает 3 взаимосвязанных подхода: блочный подход к закупкам ВВТ, блочный подход к апгрейду ВВТ, блочный подход к разработке новых видов ВВТ. Рассмотрим эти подходы.

2.3.1 Блочный подход к закупкам (мультилетнее контрактирование)

«Мультилетний контракт» (multiyear contract) - контракт, покрывающий потребности более, чем одного финансового года. Мультилетний контракт – это когда контракт заключается:

  • на срок более одного финансового года;

  • причём на изготовление более, чем одного изделия.

Например, если заключается контракт на изготовление одного спутника со сроком исполнения 3 года - это не мультилетний контракт. А вот трехлетний контракт на изготовление по одному спутнику в год – мультилетний контракт.

Сущность подхода в том, что ВВТ должны закупаться блоками из двух и более единиц по мультилетним контрактам фиксированной цены. При этом технологии и программа производства блока ВВТ должны быть зрелыми – чтобы была гарантия, что заказанные ВВТ будут поставлены своевременно и в полном объеме будут выполнять свои функции. По оценкам американских специалистов, ESP позволит повысить стабильность финансирования научных исследований, разработок и производства для космических программ, устранить преследующее эти программы в последние годы финансирование урывками, сохранить высококвалифицированную научно-промышленную базу.

Первый контракт в соответствии с инициативой ESP - на поставку пятого и шестого спутников усовершенствованной засекреченной СВЧ связи (the Advanced Extremely High Frequency (AEHF) secure communications fleet) с компанией Локхид Мартин Спейс Системз (Саннивейл, Калифорния). В качестве авансового платежа на 2012 год за эти 2 спутника выделено $552,8 млн. Остальные платежи будут вноситься в последующие годы по ходу строительства спутников.

Показательным примером того, как перерывы в производстве космических аппаратов выливаются в высокие затраты, является контракт на упомянутые выше AEHF. ВВС первоначально заказало три спутника AEHF (первый из них запущен на орбиту в 2010 г.), а затем планировало перейти к следующему поколению – системе Трансформационных спутников T-Sat (Transformational Satellite system). Однако программа T-Sat была отменена, и конгресс санкционировал заказ четвертого спутника AEHF. Четырехлетний перерыв в производстве AEHF привёл к увеличению цены с $ 939 млн. за третий спутник до $ 1,3 млрд. за четвертый.

Почему произошло такое увеличение? Для производства четвертого спутника было необходимо вновь изыскивать квалифицированный персонал, производственные площади, оборудование, изготавливать специальную оснастку, заключать договора с подрядчиками, осуществлять закупки материалов и комплектующих, осваивать технологии и пр. – т.е. вновь производить постоянные затраты (non-recurring costs). Постоянные затраты – это разовые затраты, которые производятся один раз при запуске производства. При закупке изделий блоком их стоимость распределилась бы на весь блок (эффект масштаба), а отсюда и совсем иная цена каждого изделия (см. рис. 1).

Таким образом, можно отметить следующие преимущества блочного подхода к закупке вооружений (мультилетнего контракта):

  • постоянные затраты на запуск производства блока ВВТ производятся один раз и распределяются на весь блок.

    Рис. 1.

    Зависимость суммарных затрат на исполнение контракта от количества изделий (объема) контракта.

    Суммарные затраты на исполнение контракта =
    постоянные затраты + переменные затраты;
    N – количество изделий в контракте;
    1 – переменные затраты на исполнение контракта;
    2 – суммарные затраты на исполнение контракта.

    Без мультилетнего контрактирования исполнитель контракта вправе настаивать на повторной оплате постоянных затрат при каждом заключении однолетнего контракта (ибо он не имел гарантий получить этот контракт), что увеличивает стоимость единицы продукции. Как отметила Джоан Магуайр, исполнительный вице-президент Lockheed Martin Space Systems, закупка спутников блоками может сэкономить 15-20% по сравнению с поштучной закупкой. А снижение затрат – один из высших приоритетов Министерства обороны США, обновляющего флот спутников в условиях экономического кризиса;

  • за счёт снижения неопределенности продолжения бизнеса с государством мультилетний контакт позволяет подрядчику стабилизировать промышленную базу, прежде всего сохранить квалифицированных специалистов, большой отток которых из-за непостоянства заказов космической техники рассматривается, как угроза национальной безопасности США в области космоса;

  • стабилизация индустриальной базы повышает её возможности и улучшает качество изделий;

  • процесс производства становится более ритмичным, улучшаются перспективы для поставщиков компонентов второго и третьего уровней, которые могут выйти из рынка, если перерывы в производстве будут слишком долгими.

Вместе с тем, блочный подход к закупкам (мультилетнее контрактирование) имеет и недостатки:

  • в определенной мере снижается конкуренция, поскольку у потенциальных подрядчиков будет меньше возможностей участвовать в конкурсах на подряд на производство данного изделия (не каждый год, а с периодом выполнения заказа на блок изделий). В ответ на такие обвинения сторонники блочного подхода к закупкам заявляют, что достаточное поле для конкуренции остаётся при реализации блочного апгрейда производимых вооружений (см. ниже);

  • подрядчик, получивший мультилетний контракт, а потому за счет государства сделавший разовые расходы на запуск данного изделия, в дальнейших конкурсах на контракт будет иметь конкурентное ценовое преимущество над другими потенциальными подрядчиками (рис. 1). Это, в конечном счёте, может привести к монополизации производства данного изделия одним подрядчиком. Впрочем, этот недостаток также характерен и для однолетнего контрактирования;

  • заказчику быть «запертым» в мультилетний контракт не всегда желательно, ибо однажды дальнейшее производство блока изделий по контракту в силу каких-то причин (появление более эффективных альтернатив заказанной продукции, изменение взглядов на её возможное использование, финансовые затруднения и пр.) может быть нерациональным – а остановить его будет весьма сложно.

Таким образом, блочный подход к закупкам, как и большинство вещей в жизни, имеет свои плюсы и минусы. Поэтому в США он не рассматривается, как единственно возможный. Там говорят: мы будем использовать конкуренцию, когда и где она имеет смысл, и контрактирование по фиксированной цене (блочный подход к закупкам), когда это имеет смысл.

2.3.2 Блочный подход к апгрейду вооружений

Для апгрейда (up-grade (англ.) – поднятие на современный уровень, обновление, модернизация) вооружений и военной техники ВВС США обычно полагаются на программы продления жизненного цикла (концепция «preplanned product improvement program»). Эти программы увеличивают стоимость и вносят задержки в программы вооружений. Альтернативой является блочный подход к апгрейду, который уже используется, например, в отношении истребителей F-164 и хорошо там себя зарекомендовал.

Блочный апгрейд сопряжён с блочной закупкой изделий (см. выше). В течение производства блока изделий и его эксплуатации заказчик, в соответствии с изменением ситуации (новые знания, технологии, подходы, стратегии), может формировать новые требования к изделиям. Но предъявить их подрядчику он может только при заказе нового блока изделий. А в отношении ранее закупленных блоков (при необходимости) может заказать апгрейд, чтобы поднять их характеристики до современного уровня.

Представители ВВС высказывают пожелание, чтобы разрабатываемые для них изделия служили по 20 и более лет, но электронные и программные компоненты, составляющие всё более существенную и определяющую часть современных ВВТ, устаревают гораздо быстрее. Поэтому для поддержания характеристик ВВТ на современном уровне необходимо весьма часто проводить модернизацию (апгрейд) отмеченных компонентов. А чтобы апгрейд не требовал больших затрат времени, сил и средств, капитального переконструирования и переделки, заводских условий для реализации, его поддержка должна быть конструктивно заложена на этапе проектирования ВВТ. То есть на этапе проектирования ВВТ в неё должен быть заложен модернизационный ресурс и обеспечена его реализация.

Если в ВВТ заложен большой модернизационный ресурс и обеспечена его реализация, эти ВВТ можно держать на вооружении длительное время – до исчерпания отмеченного ресурса. Современная концепция открытой архитектуры (ЭМВОС – эталонная модель взаимодействия открытых систем5) позволяет:

  • заложить большой модернизационный ресурс электронных и программных систем;

  • по мере необходимости осуществлять апгрейд этих систем на основе технологии плаг-энд-плэй (plug-and-play) замены устаревших компонентов на современные и подключения новых компонентов с минимальными затратами.

Справка

Технология plug-and-play (Pnp - подключай и работай), разработанная фирмой Microsoft для операционных систем Windows, используется, например, во всех современных персональных ЭВМ. По этой технологии для подключения к компьютеру какой-то новой функции или модернизации старой (сканирования рисунков, распечатки текстов, выполнение расчётов и моделирования, распознавания речи, интернет-связи, …) нужно подключить реализующее её устройство к типовому разъёму (отключив старое – если это апгрейд) или запустить выполнение реализующей её программы (удалив старую – если это апгрейд) – все остальные операции по проверке работоспособности и вводу в работу устройства или программы выполняются автоматически. По технологии Pnp апгрейд образца ВВТ (добавление новых функций, повышение уровня выполнения функций), если не исчерпан его модернизационный ресурс, не требуют специальных образования, подготовки или условий: достаточны простейшие операции на уровне детского конструктора, хотя сама система при этом выполняет сложные настройки.

Блочный апгрейд ВВТ на основе открытой архитектуры с поддержкой технологии plug-and-play позволит постоянно поддерживать соответствие ВВТ современным требованиям с минимальными затратами ресурсов и времени.

Пока нет приемлемых по цене технологий апгрейда спутников в космосе или их возврата на Землю для апгрейда и повторного запуска. Но это может стать актуальным – например, DARPA ведёт исследования в этом направлении. А апгрейд наземной инфраструктуры космических систем актуален в полном объёме.

В отношении электромеханических, электронно-оптических и иных компонентов также важно производить прогноз динамики устаревания их характеристик и компонентов и заранее создавать соответствующий модернизационный ресурс.

2.3.3 Блочный подход к разработке новых видов ВВТ

В [10] отмечается, что циклы разработки военно-космических систем США непозволительно длительны, а стоимость разработки непомерно велика. Это в значительной мере определяется тем, что в процессе разработок появляются новые возможности (технологии, знания), изменяются ситуация, взгляды, и это выливается в предъявление заказчиком подрядчику новых и новых требований к разрабатываемым ВВТ в процессе их разработки. В результате возрастают сроки разработки и стоимость ВВТ, что иногда приводит к закрытию программ разработки. Для изменения ситуации в рамках инициативы ESP предполагается использовать блочный подход. При блочном подходе:

  • подрядчик может твёрдо настаивать на первоначально предъявленных ему требованиях к заказанным ВВТ;

  • заказчик, вместо существенного изменения требований в процессе разработки блока ВВТ, позволит подрядчику в основном придерживаться первоначальных требований, а список новых существенных требований предъявит после того, как разработка этого блока будет завершена;

  • параллельно с разработкой блока заказанных ВВТ, заказчик со своими научно-промышленными партнёрами должны продолжать развитие новых технологий для использования в производстве новых блоков ВВТ и при апгрейде (см. выше) уже произведённых.

На длительность цикла разработки влияет и такое обстоятельство. При заказе ВВТ заказчик обычно желает включить максимальный набор функций с максимальными требованиями к ним в первый же блок заказываемых изделий. Однако это может быть контрпродуктивным в плане осуществимости, времени осуществления и затрат на осуществление. Необходимо определить, что в необходимой мере отработано, проверено и может быть интегрировано в первый блок в отведенные сроки с предусмотренными затратами, а что пойдёт в следующие блоки и по программам апгрейда.

На взгляд специалистов США, блочный подход к разработке новых видов ВВТ выгоден как заказчику, так и подрядчику. Подрядчику он позволит планомерно работать, не переделывая в соответствии с новыми требованиями большие объёмы уже выполненной работы. Заказчику он гарантирует, что стоимость контракта и срок его исполнения останутся неизмененными. Возникающие же у заказчика новые требования могут быть реализованы в произведённой продукции инкрементально серией легко осуществимых и легко «продаваемых» конгрессу блочных апгрейдов.

Вместе с тем, на взгляд автора, жёстко придерживаться принципа неизменности требований в процессе разработки новых видов ВВТ не всегда рационально: как и в любой другой ситуации, здесь необходимы рефлексия и гибкость. По ходу работы необходимо рассматривать, пересматривать и оценивать все обстоятельства и альтернативы и выбирать дальнейшие направления на основе оптимизационного подхода в диалоге заказчика и подрядчика – конечно же с учётом времени исполнения заказа, стоимости и пр.

Средства, которые позволит сэкономить инициатива ESP, предполагается инвестировать в исследования и разработки, направленные на повышение надёжности и снижение стоимости космических систем следующего поколения.

Таким образом, инициатива ESP в той или иной мере отвечает на следующие вызовы и проблемы, сформулированные в [10].

Американские поставщики, особенно вторых и третьих уровней, находятся в опасности из-за:

  • непостоянных темпов закупок и производства;

  • долгих циклов разработки;

  • повышения конкуренции на международном рынке.

Вместе с тем, эта стратегия не отвечает на такие вызовы и проблемы, как консолидация поставщиков вторых и третьих уровней под главными подрядчиками первого уровня, снижение уровня конкуренции в космической индустрии.

В целом, по оценкам специалистов США, внедрение ESP позволит:

  • более оперативно реагировать на угрозы и использовать возможности в сфере национальной безопасности;

  • сократить стоимость закупаемых ВВТ;

  • повысить стабильность финансирования космических программ (исследований, разработок, производства), что позволит стабилизировать научно-промышленную базу военного космоса.

Заключение

В мире нет ничего совершенного; несовершенна и система закупок для ВС и военного космоса США в частности на всем протяжении её существования. Однако к настоящему времени созрели факторы, в силу которых проблемам с закупками пришлось уделить особое внимание:

  • эти проблемы достигли очень серьезного уровня;

  • экономический кризис США, обусловленный дефицитом госбюджета, заставляет «подтягивать ремень», и на такую серьезную статью расходов с таким уровнем проблем, как закупки для ВС, не могли не обратить внимания;

  • обеспечение ВС современными ВВТ в условиях сокращения ассигнований требует рационализации закупок.

Основополагающая концепция подхода к решению проблем определяется высказыванием Б. Обамы о том, что в качестве работы правительство США отстаёт от частного бизнеса на целое поколение, что выливается в миллиардные потери. Поэтому: «Настало время модернизировать госуправление: рационализировать то, что работает, и устранить то, что не работает» [14]. Ставится задача «поднять» лучшие практики частного бизнеса для использования в федеральном правительстве с целью повышения эффективности и экономичности его деятельности – в частности, использовать проверенные лучшие практики бизнеса заключения контрактов. В связи с этим Счетная Палата США разработала ряд рекомендаций по совершенствованию закупок для военного космоса, основанных на отмеченных практиках [13]. Рекомендации счётной палаты направлены на корневые причины отмеченных выше проблем закупок, однако потребуется время, чтобы оценить их успешность.

Министерство обороны выдвинуло инициативу ESP, направленную на:

  • снижение постоянных (разовых) затрат на производство ВВТ за счет мультилетних контрактов;

  • снижение затрат на модернизацию ВВТ за счет блочного подхода к апгрейду и использования открытой архитектуры ВВТ;

  • сокращение времени и стоимости разработки новых ВВТ за счет блочного подхода к разработке ВВТ.

Эти предложения оцениваются неоднозначно, однако в условиях экономического кризиса целесообразны при условии гибкого подхода к их применению.

Перечень мер по совершенствованию системы закупок, как элемента общей стратегии совершенствования государственного управления США, открыт к корректировке и дополнению. Важная роль в этом отводится гражданскому обществу: для «поднятия» лучших практик частного бизнеса и внедрения их в правительство президентом США организован национальный интернет-форум.

Основной пакет самых существенных мер по решению проблем в системе закупок представлен Счетной палатой Конгресса США. И это логично, ибо Счетная палата Конгресса США – контрольно-аналитический орган конгресса, специально предназначенный для контроля и анализа деятельности правительства.

То, что мы называем (по аналогии с нашей Счетной палатой) Счетной палатой Конгресса США, называется совсем по другому – Управление аудита правительства США (United States Government Accountability Office - GAO), имеет совсем другую подчиненность и функцию, чем Счетная палата России. И здесь есть о чем подумать, поскольку в управленческом плане такой орган с такой функцией конгрессу необходим, иначе будет иметь место так называемая кибернетическая катастрофа [см. 2] – несоответствие системы управления базовым принципам управления с вытекающими последствиями (управленческая несостоятельность). В России законодательная власть аналогичного GAO органа по конституции не имеет.

Литература


1. Конопатов С.Н. Военно-политическая ситуация в современном мире: истоки, состояние, перспективы. Монография. –М.:КомКнига, 2005. -240 с.

//«http://urss.ru/cgi-bin/db.pl?lang=Ru&blang=ru&page=Book&id=28397&list=15».

2. Конопатов С.Н. Военный космос США: проблемы закупок в контексте цивилизационного вызова. // Россия и Америка в XXI веке. -2013. №1.

3. Корсаков Г. Б. Военно-космическая политика Вашингтона: стратегические аспекты.

// США и Канада: экономика, политика, культура. - 2009. - № 1. - С. 29-46.

// «http://library.mephi.ru/data/semi/2009/SHA_i_Kanada/N-1-s29-46-09.pdf».

4. Тойнби А. Дж. Постижение истории. В 5 томах / Пер. с англ. Е. Д. Жаркова. М.: Рольф, 2001.

5. Air Force Space Policy and Programs. «http://www.marshall.org/article.php?id=934».

6. Department of Defense Instruction 5000.02 «Operation of the Defense Acquisition System». December 2, 2008.

//«http://www.acq.osd.mil/dpap/pdi/uid/attachments/DoDI5000-02-20081202.pdf».

7. Government Contracting. Memorandum of the president of USA B. Obama for the Heads of Executive Departments and Agencies. Washington: The White House, office of the press secretary, 2009.

8. Gray Colin. War, Peace and International Relations - An Introduction to Strategic History. Abingdon and New York: Routledge, 2007.

9. Liddell Hart B. H. Strategy: the indirect approach. London: Faber & Faber, 1967. 2-nd rev. ed.

10. National security space strategy. Unclassified summary. Washington, 2011. -14 p.

//«http://www.defense.gov/home/features/2011/0111_nsss/docs/NationalSecuritySpaceStrategyUnclassifiedSummary_Jan2011.pdf».

11. National Security Strategy. Washington, the White House, 2010. -52 p.

//«http://www.whitehouse.gov/sites/default/files/rss_viewer/national_security_strategy.pdf».

12. National Space Policy of the United States of America. Washington, the White House, 2010. -14 p.

//«http://www.whitehouse.gov/sites/default/files/national_space_policy_6-28-10.pdf».

13. United States Government Accountability Office. Testimony Before the Subcommittee on Strategic Forces, Committee on Armed Services, U.S. Senate. Space acquisitions DOD Delivering New Generations of Satellites, but Space System Acquisition Challenges Remain. Statement of Cristina T. Chaplain, Director Acquisition and Sourcing Management. GAO-11-590T. May 11, 2011.

//«http://www.gao.gov/new.items/d11590t.pdf».

14. White House forum on modernizing government. Washington: White House, 2010.

//«http://www.whitehouse.gov/sites/default/files/omb/assets/modernizing_government/ModernizingGovernmentOverview.pdf».


1 По замечанию одного из американских президентов, правительство временами похоже на грудного ребенка, у которого неумеренный аппетит спереди сочетается с полной безответственностью сзади.

2 112th Congress, 2d Session. House of representatives. Department of defense appropriations bill, 2013. Report of the committee on appropriations together with additional views. May 25, 2012.

«http://www.gpo.gov/fdsys/pkg/CRPT-112hrpt493/pdf/CRPT-112hrpt493.pdf».

3 Front-end planning – предварительное сквозное планирование.

4 Истребители F-16 подразделяются на блоки с весьма различными характеристиками (F-16 (block1), F-16 (block2), …).

5 Англ. OSI - open systems interconnection basic reference model.



Назад
Наш партнёр:
Copyright © 2006-2016 интернет-издание 'Россия-Америка в XXI веке'. Все права защищены.