 |
 |
 |
 |
|
 |
|
 |
|
 |
|
 |
|
 |
|
№3, 2007
ПЕРСПЕКТИВЫ И ПОСЛЕДСТВИЯ ПРИНЯТИЯ ЗАКОНА О НЕФТИ В ИРАКЕ
Шумилин А.И., к.и.н., руководитель Центра анализа ближневосточных конфликтов Института США и Канады РАН
На первых этапах реализации стратегии Вашингтона в отношении Ирака фактор нефти, понимаемый как стремление США контролировать нефтедобычу в Ираке и через нее оказывать воздействие на ценообразование на мировом рынке, нельзя, на наш взгляд, рассматривать как доминирующий и определяющий. Однако в нынешней фазе, когда в Вашингтоне рассматриваются варианты постепенного вывода войск, фактор нефти становится одним из главных в определении стратегии и тактики действий США в Ираке и не менее значимым, чем стремление и обязательство администрации Буша не допустить сползания Ирака к полномасштабной гражданской войне (т.е. фактор безопасности). Это вызвано и существенным скачком цен на нефть на мировых рынках в последние два–три года, и разработкой в США новой энергетической стратегии, и традиционной связкой республиканцев с крупными нефтяными компаниями, и, наконец, разработкой долгосрочных планов стабилизации экономики Ирака (экспорт нефти обеспечивает 90% поступлений госбюджет страны).
Концептуальная суть проекта Закона о нефти
Из-за заложенных в основу концепции и проекта Закона предложений глубоких преобразований нефтяной сферы и экономики Ирака в целом этот документ приобрел мощное политическое значение, вызвав острые дискуссии и разногласия как внутри правящей элиты – родовой знати Ирака и среди лидеров различных общин, – так и внутри правительства страны и между правительством и профсоюзами. В целом суть концепции преобразования нефтяной сферы (Закона о нефти) выглядит так: 1. Несмотря на то, что основные нефтеразработки ведутся на севере (курдская зона) и на юге (шиитская зона) Ирака, этот энергетический ресурс является общим для всех иракцев, включая жителей центральных районов (суннитов). Добиться справедливого распределения доходов можно и нужно следующим образом: а) путем расширения административно-экономических прав нефтедобывающих районов с целью обеспечения рентабельности и эффективности данного производства; б) в сумме поступлений с нефтепродажи заранее фиксировать определенный процент, который пойдет на обновление и модернизацию оборудования нефтекомплекса и компенсацию прочих производственных расходов (остается в местном бюджете); в) остальные выплаты с поступлений от продаж производятся в пользу иностранных партнерских компаний на базе соглашений о разделе продукции (СРП) и в федеральный бюджет; федеральное правительство производит перераспределение поступлений от нефти в бюджеты провинций на принципе «один человек = одна денежная единица» (per capita basis), то есть в прямой зависимости от количества населения данной провинции. 2. Для оживления изрядно изношенного и пострадавшего в ходе диверсий последних лет нефтяного комплекса и повышения уровня нефтедобычи необходимо привлечь крупные иностранные компании, оснащенные современными технологиями. Создать для них привлекательные условия на фоне отсутствия безопасности в стране можно только посредством законодательно установленных норм, в частности положения о СРП, в соответствие с которым иностранным компаниям будет отчисляться не менее 12,5 процента от общей суммы поступлений с нефтепродаж. 3. Все это означает начало процесса приватизации нефтяного комплекса Ирака, формально национализированного в 1972 г., но в 90-е гг. (в условиях санкций ООН) работавшего на условиях СРП только с советскими (российскими) и китайскими компаниями, которые получали отчисления от продаж в пределах 10%. По оценкам компетентных экспертов, после принятия Закона о нефти под реальным контролем правительства Ирака останутся ныне эксплуатируемые 17 резервуаров нефти, а остальные (из 80 разведанных резервуаров) фактически попадут под контроль иностранных компаний. Эта концепция проекта Закона о нефти в своей основе была разработана еще в 2004 г., спустя год после оккупации Ирака, при активном участии нанятой администрацией Буша консалтинговой фирмы BearingPoint. Специалисты этой компании исполняли функции советников-консультантов при Министерстве нефти Ирака с основной задачей – подготовить проект Закона. Впервые публично о подготовке такого проекта заявил на пресс-конференции в Вашингтоне в конце 2004 г. Адель Абдул Махди, тогда министр финансов, а сегодня – вице-премьер Ирака. По его словам, этот Закон откроет нефтяную отрасль Ирака для иностранных инвестиций, «особенно для инвесторов и нефтяных компаний США», кроме того, Закон будет содержать положение о СРП. В феврале 2007 г. проект Закона был утвержден правительством Ирака во главе с Нури аль-Малики. На протяжении всего 2007 г. проведение этого Закона через парламент Ирака было важнейшим направлением политико-экономических усилий администрации США, которая на словах связывала с ним прогресс в восстановлении экономики Ирака. Одновременно, при любом удобном случае она указывала на явные выгоды принятия Закона для американских компаний, которым почти гарантируется приоритет при распределении контрактов в рамках СРП. Однако, по оценкам разведслужб США, проникшим в американскую печать[1], этот проект вряд ли будет утвержден парламентом Ирака к сентябрю 2007 г., то есть к моменту всестороннего отчета администрации Буша о реализации «Новой стратегии в Ираке», провозглашенной в январе 2007 г.
Закон о нефти и стратегия США в Ираке
Президент Буш назвал доклад двухпартийной группы по Ираку Бейкера–Гамильтона возможной основой компромисса с демократами в Конгрессе по вопросу о модификации стратегии США в Ираке. Во многом это объясняется совпадением позиций авторов доклада и администрации по отношению к иракскому Закону о нефти и будущему нефтекомплекса этой страны. Так, уже на первой странице первого раздела доклада Ирак характеризуется прежде всего как страна, «имеющая вторые в мире объемы разведанных резервов нефти». Далее, в своих рекомендациях, авторы доклада Бейкера–Гамильтона предлагают весьма радикальные меры с целью коммерциализировать нефтяную отрасль Ирака и открыть ее для иностранных фирм. В рекомендации 63 авторы доклада призывают администрацию США «помочь лидерам Ирака реорганизовать нефтяную промышленность страны в качестве коммерческого предприятия и поощрять инвестиции в нефтяной сектор Ирака со стороны международного сообщества и международных энергетических компаний». Ряд аналитиков высказывают предположения, что таким образом готовится приватизация (частичная или полная) иракского нефтяного комплекса иностранными компаниями[2]. Эта оценка совпадает с выводом доклада рабочей группs Министерства нефти и энергетики США, изучавшей проблему перед вторжением в Ирак (с декабря 2002 по апрель 2003 г). В докладе, в частности, говорится, что «после завершения боевых действий Ирак как можно скорее должен быть открыт международным нефтяным компаниям»[3], а предпочтительным инструментом приватизации отрасли предлагаются уже упомянутые СРП (которые, заметим, в большинстве случаев отвергаются крупными производителями нефти на Ближнем Востоке, поскольку эта форма предполагает передачу иностранным компаниям большей, чем остается у правительств этих стран, доли контроля над нефтяными проектами и, соответственно, прибыли). Аналогичный по содержанию доклад выпустил в марте 2003 г. и фонд «Наследие» (The Heritage Foundation) – один из основных «мозговых центров» администрации Джорджа Буша. Его авторы призывают правительство США обеспечить полную приватизацию нефтяной отрасли Ирака[4]. Кстати, сотрудники Фонда – Эдвин Месс и Джеймс Карафано – принимали участие в работе двухпартийной группы по Ираку Бейкера–Гамильтона. Любое мероприятие по приватизации в нефтяной сфере требует внесения поправок в действующую конституцию Ирака, на базе которых парламент уже может принимать Закон о нефти. В тексте действующей конституции, считают эксперты, положения о контроле над еще не разработанными нефтяными источниками выглядят весьма двусмысленно: не слишком ясно, должны ли эти доходы (в случае эксплуатации нефтепромыслов) распределяться на уровне задействованных провинций или жестко удерживаться и затем перераспределяться центральным правительством Ирака. Речь идет о гигантских суммах, так как на сегодня в промышленной эксплуатации находятся 17 из 80 разведанных резервуаров нефти. В свете этого рекомендация 26 доклада Бейкера–Гамильтона содержит призыв к пересмотру конституции Ирака «в срочном порядке», а рекомендация 28 призывает поставить все нефтяные доходы под контроль центрального правительства. Оценки ситуации в этой сфере, которые на протяжении более 12 месяцев публично высказывали правительственные чиновники США и представители крупных нефтяных компаний, отражают основательное разочарование американской нефтяной элиты. Впервые публично разочарование непринятием Закона о нефти выразил министр по делам энергетики США Сэмуэль Бодмен, находившийся в июле 2006 г., в разгар межэтнических столкновений, в Багдаде. Обращаясь к членам правительства аль-Малики, он сказал, что представители крупных компаний уведомили его, что их корпорации не пойдут в Ирак до принятия нового Закона о нефти. Как написал позднее журнал Petroleum Economist, нефтяные компании США, принимая решение, идти или нет в Ирак, считают принятие нового Закона о нефти более важным фактором, чем установление безопасности в этой стране. В докладе группы Бейкера–Гамильтона содержится рекомендация администрации Буша продлить пребывание американского контингента в Ираке на несколько лет, в основном, для обеспечения безопасности нефтяной инфраструктуры этой страны. В контексте первых острых дебатов с демократическим большинством в Конгрессе 21 мая 2007 г. президент Буш сделал показательный жест: в транслировавшемся по телеканалам телефонном разговоре с премьер-министром Ирака Нури аль-Малики он призвал правительство этой страны достичь «быстрых и надежных результатов в принятии нового Закона о нефти, если Ирак рассчитывает и впредь опираться на поддержку правительства Соединенных Штатов». При этом, подчеркивая, что новый Закон о нефти предполагает справедливое распределение доходов от нефтепродаж среди всего населения страны, администрация Буша рассчитывает на поддержку суннитской части населения, на территории которой разведанные запасы нефти сравнительно ограниченны.
Политический расклад в Ираке и перспективы принятия Закона о нефти
Проект Закона был одобрен правительством Нури аль-Малики в феврале 2007 г., но направлен в парламент страны он был только в мае месяце. После острых дебатов проект закона был возвращен в правительство, где в начале июля в него были внесены некоторые поправки, и снова представлен парламенту. В самом правительстве существенных расхождений по проекту нет. Против проекта Закона о нефти в руководстве страны достаточно явно выступает вице-президент Ирака Тарик аль-Хашеми (суннит), считающий, что проект предоставляет иностранным компаниям слишком большие права, возможности и концессии. Выступая 20 мая 2007 г. на проходившей в Иордании конференции Всемирного экономического форума, он сказал: «Мы не согласны с СРП. Мы хотим привлечь иностранные компании и должны это сделать, чтобы перенять их опыт, получить их технологии, но мы не должны давать им слишком большие привилегии»[5]. Устойчивыми сторонниками Закона в парламенте Ирака заявляют себя фракции курдских партий, но и они потребовали в ходе майских дебатов внесения некоторых поправок в текст документа. Представители курдов в парламенте заявили о необходимости расширить полномочия местных властей, особенно в части эксплуатации нефтяных ресурсов, подчеркивая, что руководство Иракского Курдистана уже предоставило иностранным компания возможность работать на условиях СРП. По словам министра нефти Иракского Курдистана Ашти Хаурами, курды будут осуществлять этот Закон, даже если он не будет формально принят парламентом. Вместе с тем, и среди курдских депутатов есть открытые противники Закона. По словам одного из них – Махмуда Утмана, проект закона «обслуживает» интересы США, которые «оказывают слишком мощное давление на Ирак с целью провести данный документ. Эта чрезмерная активность выглядит как вмешательство в дела Ирака и наверняка будет иметь негативные последствия»[6]. Сунниты, выступающие против принятия Закона, в парламенте представлены минимально, поэтому их влияние на процедуру прохождения проекта весьма незначительно. Основные же партийно-политические группировки парламента, кроме курдов, в принципе, за данный проект (возможно, с некоторыми несущественными поправками): это шиитский блок Верховный Совет исламской революции в Ираке (ВСИРИ), партия премьер-министра аль-Малики «Ад-Дауа», партия «Аль-Фадыля» (шиитская партия с электоратом, в основном, в зоне Басры). Против проекта Закона выступают сторонники радикального, антиамерикански настроенного шиитского лидера Муктады ас-Садра, считая, что «он дает слишком большие права иностранным оккупантам Ирака». Однако их позиция не оказывает существенного влияния на весь шиитский блок. Ситуация в этом плане может измениться в случае реконфигурации данного блока, при которой сторонники ас-Садра станут самостоятельной политической силой. За пределами парламента против проекта Закона выступает руководство созданной в 2005 г. Всеиракской федерации профсоюзов нефтяной сферы (ВФПНС) – профлидеры таким образом пытаются создать себе имидж патриотов и защитников интересов трудящихся. 4 июня 2007 г., сразу после парламентских дебатов, ВФПНС объявили забастовку своих сторонников. По словам президента ВФПНС Хасана Джумаа Авада аль-Асади, профсоюзы против проекта закона, потому что «он предоставляет иностранным компаниям слишком большие возможности контроля над отраслью». В ответ на это 6 июня премьер-министр приказал арестовать аль-Асади «за саботаж» и направил иракские войска для локализации района забастовки. Несколько позже, однако, премьер согласился создать правительственную комиссию для «рассмотрения социально-экономических требований рабочих, а также для привлечения их представителей к разработке Закона о нефти». Постепенно острота противостояния между правительством и профсоюзами ослабла, и стороны подписали соглашение о намерениях[7]. Как видно, проект Закона о нефти приобрел политическое звучание, и отношение сторон в Ираке к нему определяется в основном политическими мотивами. Для администрации Буша прохождение Закона также имеет прежде всего политическую значимость – это может стать единственным осязаемым плюсом в отчетах администрации перед Конгрессом по ситуации в Ираке. Шансы на прохождение Закона через парламент сохраняются, причем многое будет определяться эффективностью политических маневров правительства аль-Малики. Некоторые положительные моменты в этом плане обозначились в сентябре 2007 г: в парламент Ирака вернулись 11 депутатов так называемого «суннитского блока», ранее отказавшихся работать в законодательном органе. По словам лидера Фронта национального диалога, политика-суннита Салеха аль-Мутлака, основные требования Фронта выполнены и его коллеги хотели бы принять участие в обсуждении жизненно важного для страны проекта Закона о нефти. Кроме того, одним из достаточно эффективных маневров правительства аль_Малики могло бы стать его предложение российским компаниям участвовать в разработке проектов на тех же условиях, что и западные, в основном американские, компании. Однако при любом раскладе, даже в случае отсрочки принятия данной версии Закона, его положения будут реализовываться на практике в зоне Иракского Курдистана.
[1] См.: ABC News. July 20, 2007, 8:45 AM. [2] Antonia Juhasz. It's still about oil in Iraq. – Los Angeles Times, 8 Dec. 2006. [3] Ibid. [4] Ibid. [5] Iraqi parties far from accord. – St. Petersburg Times, 21 May 2007; Associated Press, 5/21/2007; [6] Associated Press, 5/22/2007 . [7] Ben Lando. Iraq Oil Law Still in Limbo – Unions Ready to Strike. – Hands off Iraqi Oil, 25 May 2007;
Назад |
| Наш партнёр: |
Copyright © 2006-2015 интернет-издание 'Россия-Америка в XXI веке'. Все права защищены.
|