Россия и Америка в XXI веке
Россия и Америка в XXI веке На главную О журнале Свежий выпуск Архив Контакты Поиск
Подписаться на рассылку наших анонсов

E-mail:
№3, 2007

ОЦЕНКА ИСПОЛНЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРОГРАММ
В БЮДЖЕТНОМ ПРОЦЕССЕ

 

Кочетков Г.Б., к.э.н., руководитель Центра проблем управления Института США и Канады РАН

 

Главная счетная палата Конгресса США провела анализ того, какие факторы обычно принимают во внимание чиновники федерального правительства при принятии решений о выделении бюджетных средств. Оказалось, что большинство чиновников игнорируют информацию о результатах исполнения уже принятых решений.

Все согласны с тем, что ограниченные ресурсы бюджета должны направляться в те программы и проекты, которые дают реальные результаты. Эффективность результатов имеет решающее значение при обосновании необходимости затрат. Однако, как только решение принято и деньги выделены, о получении результатов забывают, и при обосновании следующего проекта оценка того, что уже достигнуто или могло быть достигнуто, не используется.

Бюджетный процесс федерального правительства США построен  таким образом, что в выигрыше оказывается тот, кто получил больше ассигнований, а не тот, кто организовал достижение поставленных целей с наименьшими затратами. Если деньги на проект выделены, то в дальнейшем мало кто интересуется тем, достигнуты ли цели и решены ли проблемы, которыми обосновывалась необходимость затрат.

В 1993 г. Конгресс США принял специальный Закон об исполнении и получаемых результатах в правительстве (Government Performance and Results Act of 1993), реализация которого должна была заставить федеральные агентства и ведомства сфокусировать внимание на эффективности своих действий и получении конкретных результатов. Однако практика его применения в ведомствах не дала никаких результатов. Более того, исследования Главной счетной палаты показали, что ситуация ухудшается и ведомствам федерального правительства не удается создать организационной культуры, нацеленной на эффективное достижение целей. Показатели оценки работы ведомств нечетко определены и не интегрированы ни в процесс принятия решений, ни в процедуру подачи бюджетных заявок.

В управлении закупок министерства обороны, например, единственным измеримым показателем успеха в области бюджета было соотношение запрошенных и выделенных конгрессом средств. Этот показатель свидетельствовал скорее об эффективности работы лоббистов и не говорил ничего собственно о целях закупки тех или иных систем.

Другой пример. В министерстве здравоохранения существует управление, выдающее гранты на улучшение первичной медицинской помощи населению и на улучшение распределения специалистов-медиков среди разных слоев населения, в том числе на увеличение числа медиков – представителей национальных меньшинств. Мерой успеха этой программы является количество грантов, выданных госпиталям и университетам, а не показатели выполнения главных задач программы.

Полномочия по использованию ресурсов слабо связаны с теми целями, на достижение которых эти ресурсы должны быть направлены. Так, примерно в половине ведомств, попавших в выборку для анализа Счетной палаты, менеджеры утверждали, что они отчитываются по результатам достижения целей, на которые направлены средства. Однако только в одном случае было заявлено, что менеджеры имеют возможность влиять на распределение средств для повышения эффективности, – в большинстве случаев они не имеют для этого необходимой информации.

Более того, структура бюджетного процесса такова, что невозможно составить полную картину расходов ни по одной из программ. Поэтому, в целях увеличения прозрачности всего бюджетного процесса и для усиления контроля над исполнением программ со стороны общества, в рамках президентской управленческой инициативы было предложено:

1.                 формально интегрировать процесс оценки уже существующих программ в бюджетный процесс. Начиная с бюджета 2003 фин. г. новые программы инициировались только в контексте оценок того, что было достигнуто в уже действующих программах. Административно-бюджетное управление Исполнительного аппарата Президента первоначально выделило несколько наиболее важных программ и провело оценку их деятельности в сравнении с заявленными в обоснованиях на выделение финансирования целями. Программы, которые привели к достижению целей, были усилены и продолжены, программы, не получившие положительные оценки по этому критерию, были свернуты или подвергнуты реформированию;

2.                 администрация президента США предложила изменения в законодательную базу бюджетного процесса, позволившие более тесно увязать выделение денег с получением результата;

3.                 одновременно администрация предприняла попытку интегрировать информацию о затратах по программам с получаемыми результатами в рамках единой процедуры, что позволило получить представление о полных затратах по каждой из программ.

Уже в бюджете 2003 г. по ряду программ были установлены конкретные цели исполнения одновременно c предельными величинами ассигнований. Административно-бюджетное управление попыталось ввести систему поощрений для тех агентств, которые в предыдущем году смогли продемонстрировать явную связь между финансированием своих программ и получением заявленных результатов. В итоге некоторые второстепенные агентства получили дополнительные средства, так как смогли продемонстрировать такую связь. Однако подавляющее число агентств и ведомств не смогли этого сделать.

 

Исполнительный бюджет (performance budget) – это интегрированный план выполнения работ и бюджета, в котором показаны связи между уровнем финансирования программ и ожидаемыми результатами. В нем подчеркивается, что при данном уровне финансирования должны быть достигнуты конкретная цель или группа целей, то есть в таком бюджете устанавливается прямая связь между финансированием и результатами и одновременно показывается, каким образом эта связь формируется. Когда возникает расхождение между планом и реальным исполнением, менеджер программы может установить, как это происходит и насколько эффективна данная программа.

В исполнительном бюджете отдельной программы определяются все работы и виды действий, необходимые для обеспечения достижения желаемого результата. Независимо от уровня, на котором находится контроль над программой, каждый менеджер для эффективного управления ресурсами должен иметь своевременные оценки затрат и информацию о результатах каждого из программных мероприятий. На уровнях штатов и муниципалитетов «исполнительные бюджеты» уже применялись несколько лет, и определенный опыт работы с ним уже имелся.

В бюджет 2003 фин. г. была включена так называемая «Интеграционная инициатива» (Integration Initiative), в которой делался упор на тесное увязывание любых статей бюджета с отчетами по выполнению работ и, прежде всего, по их реальной стоимости. Во всех бюджетных документах теперь требуется жесткая увязка системы отчетности, действующей в том или ином ведомстве, с требованиями интегрированного бюджетного процесса. Информационные системы ведомств должны позволять получать необходимые данные о целях и задачах, стоящих перед ведомствами, о программах и проектах, нацеленных на их реализацию, и о стоимости этих проектов и программ. Административно-бюджетное управление проверило по этим критериям 26 ведущих ведомств, и только в трех из них состояние дел заслужило положительную оценку.

Федеральный консультативный совет по стандартам бухгалтерской деятельности в правительстве разработал специальные процедуры и стандарты, ориентированные на более тесную увязку бюджетного процесса с оценкой исполнения. Процесс составления исполнительного бюджета протекает одновременно в двух направлениях: сверху вниз и снизу вверх. В первом случае старшие специалисты по планированию и руководители, отвечающие за выработку политики, должны сформулировать программные цели и задачи. Они также должны установить уровни расходования ресурсов для достижения каждой из целей и критерии, с помощью которых можно оценить степень их достижения.

Однако как сами цели, так и уровни необходимых ресурсов и критерии должны вырабатываться с активным участием исполнителей, менеджеров низового звена. Эти менеджеры и подчиненные им организации исполнительной власти переводят бюрократические устремления высших чиновников на язык, понятный рядовому исполнителю. Они знают реальные механизмы работы агентств и могут гораздо более точно определить, что можно ожидать от осуществления той или иной программы и насколько это соответствует общим целям ведомства.

В соответствии с существующими представлениями процесс составления исполнительного бюджета включает пять ступеней.

1.                 В рамках предлагаемых программ выделяются все виды деятельности, необходимые для ее полной реализации и эти действия формально описываются в том виде, как они осуществляются сотрудниками в их нормальной обстановке.

2.                 Определяется мера (единица измерения) каждого из видов деятельности. При этом устанавливается достаточно укрупненная мера, позволяющая вести стоимостную оценку деятельности. В то же время каждый из видов деятельности состоит из отдельных действий, которые осуществляются в соответствии с установленными процедурами. Такой перечень действий и процедур позволяет с достаточной точностью установить, насколько завершен тот или иной вид деятельности – это необходимо для обоснования затрат ресурсов.

3.                 Производится оценка трудозатрат на осуществление каждого из видов деятельности в рабочих днях (в пересчете на полную занятость). Вид деятельности чиновники должны определять, опираясь на здравый смысл и практическую целесообразность.

4.                 После этого рассчитывается стоимость каждого из видов деятельности. Директивы Административно-бюджетного управления предусматривают достаточно большую степень свободы в использовании методов расчетов стоимости: от точного учета всех составляющих до разумных обобщенных оценок. Подчеркивается лишь, что важно иметь полную оценку затрат. В соответствии с принципами составления исполнительного бюджета каждый доллар бюджета должен быть обоснован соответствующими видами деятельности, и как прямые, так и косвенные расходы распределяются по конкретным разделам программ.

5.                 Каждый вид деятельности на нижнем уровне составления бюджета должен быть непосредственно связан с конкретным результатом. При этом предусматриваются случаи, когда несколько видов деятельности работают на один результат и, наоборот, когда один вид деятельности может генерировать несколько разнообразных результатов. Допускается различная группировка как видов деятельности, так и результатов.

Каждая из организаций, входящая в систему того или иного федерального ведомства, должна составлять свой исполнительный бюджет. Затем вышестоящая организация интегрирует эти бюджеты по целям, задачам и использованию критериев оценки исполнения. Работа осуществляется в тесной координации между вышестоящей и нижестоящей организациями.

В документах Административно-бюджетного управления подчеркивается, что составление исполнительного бюджета – это непрерывный процесс, в котором должны участвовать руководители всех уровней вплоть до высших управляющих федеральных ведомств. Считается, что этот процесс дает хорошие возможности для организации обратной связи высших руководителей с подчиненными им структурами и позволяет первым лучше уяснить состояние дел и проблемы ведомства. В процессе составления исполнительного бюджета может и должно осуществляться диагностирование работы, ориентированное прежде всего на выявление связей между реальными затратами и получаемыми результатами. Внедрение процедуры и принципов исполнительного бюджетирования вносит дополнительную прозрачность в процесс распределения ресурсов.

В ходе составления исполнительного бюджета рекомендуется формулировать цели организационных подразделений в двух аспектах: в физическом измерении и стоимостном. Последнее подразумевает установление предельных затрат на получение единичного результата и является необходимым, поскольку получение результата и затраты связаны между собой нелинейно и стремление организации максимизировать результат может привести к неоправданно высоким расходам. В то же время снижение удельных расходов на получение единичного результата рассматривается как повышение эффективности работы.

Опыт внедрения исполнительного бюджетирования в аппарате правительства и штатов показал, что он может стать достаточно мощным стимулом для руководителей в поиске путей совершенствования их работы. Прежде всего, в рамках процедуры исполнительного бюджетирования за счет внедрения количественных мер достижения успеха создается возможность проведения сопоставления отдельных подразделений между собой, даже если они принадлежат разным ведомствам, но выполняют аналогичные виды деятельности.

В документах Административно-бюджетного управления подчеркивается, что составление исполнительного бюджета связано с определенным напряжением сил организации и не может идти самотеком. Этот процесс требует самого активного личного участия лидеров организации, их понимания целей и задач нового метода составления бюджета и желания активно содействовать его внедрению.

Одна из главных проблем, которая стоит на пути внедрения исполнительного бюджетного процесса, связана с необходимостью менять нормы и методы работы законодательных органов и их взаимодействие с исполнительной властью. В существующем виде бюджет обсуждается в органах Конгресса США по статьям расходов и мероприятиям. Переход к новому бюджетному процессу потребует определенных изменений в работе Конгресса.

Предлагаемые меры по существу сводятся к внедрению в аппарате федеральных ведомств практики работы руководителей из бизнеса. А процедуры исполнительного бюджетирования в своей основе используют методы управленческого учета, нацеленного, в отличие от бухгалтерского, на получение результата.

В меморандуме главам всех федеральных ведомств (от 24 апреля 2002 г.) руководитель Административно-бюджетного управления М. Даниелс потребовал, чтобы начиная с бюджета на 2004 фин. г. все предложения находились в полном соответствии с требованиями президентской Управленческой инициативы. Любые новые программы и проекты должны получать ресурсы за счет сокращения неэффективных или не работающих на цели ведомства программ и проектов. Все подобные сокращения и добавления должны быть обоснованы путем оценки затрат на необходимые виды деятельности.



Назад
Наш партнёр:
Copyright © 2006-2016 интернет-издание 'Россия-Америка в XXI веке'. Все права защищены.